■馬鈺朋 李秋萌

精神衛(wèi)生法，在爭議中前行

■馬鈺朋 李秋萌

醞釀起草26年的精神衛(wèi)生法草案自6月10日面向社會公開征求意見以來，引起強烈關(guān)注。被詬病多年的精神病院收治亂象能否得到根治？精神病患者的合法權(quán)利能否得到保障？人們充滿期待。

26年立法空白，“被精神病”亂象亟待規(guī)制

6月10日，對中國法律界而言是個不平凡的日子。醞釀起草26年的精神衛(wèi)生法草案終于出臺，面向全社會公開征求意見。

據(jù)中國疾病預(yù)防控制中心2009年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國有各類精神病人1億多，重性精神病患人數(shù)也已超過1600萬。根據(jù)世界衛(wèi)生組織的研究，精神病發(fā)病率已占我國所有疾病發(fā)病率總數(shù)的20%，而全世界的平均水平為10%。

與我國精神衛(wèi)生領(lǐng)域的嚴(yán)峻形勢形成鮮明對比的是，該領(lǐng)域的立法一直空白：從1985年起草開始，精神衛(wèi)生法數(shù)易其稿仍未出臺。

法律缺失的后果是可怕的，近年來“被精神病”事件時見報端：遼寧教師李啟東因地方政府強征“公糧”時與政府人員發(fā)生沖突后不久被送入精神病院；河南漯河上訪農(nóng)民徐林東被強行送到精神病院關(guān)了6年；廣東富翁何錦榮被妻子強行送入廣東腦科醫(yī)院……該收治的不收治，不該收治的卻被收治，如此亂象，為人詬病。

此次國務(wù)院法制辦公布的精神衛(wèi)生法草案，共7章75條，分為總則、精神障礙的預(yù)防、精神障礙的診斷和治療、精神障礙的康復(fù)、保障措施、法律責(zé)任和附則。

遲到的法案還是讓人眼前一亮。公益律師、深圳“衡平機構(gòu)”負(fù)責(zé)人、《中國精神病收治制度法律分析報告》主筆人黃雪濤在接受采訪時表示，草案較以往有了實質(zhì)性的進步，它突破了地方立法和部門立法的局限。

“草案確定了精神病人有拒絕住院的權(quán)利，對診斷結(jié)論表明不能確診為精神障礙的，任何單位或者個人不得限制其離開醫(yī)療機構(gòu)，非法限制精神病人人身自由的行為要承擔(dān)法律責(zé)任等?！秉S雪濤說，“雖然目前一些地方還有爭議和漏洞，但草案的出臺，確實對精神障礙患者的權(quán)益保障起到了積極的推進作用?！?/p>

南京大學(xué)法學(xué)院教授邱鷺風(fēng)還特別贊賞草案將部分“非自愿收治”的法律責(zé)任提高到刑事責(zé)任的高度，“這將極大地保護精神障礙患者的合法權(quán)益，對近年來頻頻發(fā)生的‘被精神病’現(xiàn)象，將有明顯遏制作用”。

北京市回龍觀醫(yī)院院長、精神科領(lǐng)域?qū)＜覘罡Φ乱蔡岬剑舜纬雠_的精神衛(wèi)生法草案除了保護患者權(quán)益的內(nèi)容外，還有針對普通人群的精神衛(wèi)生教育等內(nèi)容，關(guān)注到了公眾的精神健康，“就這點來說，比國外的相關(guān)法律更為完善”。

精神衛(wèi)生法草案已于6月25日提前結(jié)束意見的公開征集，目前國務(wù)院法制辦正在整理社會各界的意見。究竟什么樣的人應(yīng)該被強制收治？誰有權(quán)力把人送進精神病院？有病沒病誰說了算？類似的討論仍未平息。

誰有權(quán)強制送診

45歲的陳國明（化名）在福建南平經(jīng)營一家金店。2011年2月10日晚，他被妻子及岳父等4人強行捆綁，送往當(dāng)?shù)匾患揖癫≡?。其妻向值班醫(yī)生表示，陳國明“已經(jīng)失眠兩年了，總是懷疑有人要害他，很沖動，還傷過人，毀過物”。

4天后，陳國明姐姐打聽到陳國明被送往精神病院，立即向當(dāng)?shù)嘏沙鏊鶊蟀浮＞浇槿牒?，妻子才允許給陳國明做精神病鑒定。但直到56天后，陳國明才從精神病院離開，“出院小結(jié)”上寫著：患者目前無精神病癥狀。陳國明出院后發(fā)現(xiàn)，金店里價值400多萬的珠寶不翼而飛，自己股票賬戶上近80萬元也被人套了現(xiàn)。

鄒宜均，2006年10月21日，27歲的她被家人強制送到廣州白云心理醫(yī)院接受治療。鄒某對自己要被強制送治—事先有預(yù)料，因此早在10月8日，她就與律師簽訂了授權(quán)委托書，表示親屬間存在利益沖突，親屬有虛假陳述、強送她進精神病院的可能，全權(quán)委托律師代理行使她的一切權(quán)利。

陳國明、鄒宜均的遭遇絕非個案。遺憾的是，這個問題在新出臺的精神衛(wèi)生法草案中并未得到徹底解決。草案規(guī)定，除個人自行到醫(yī)療機構(gòu)進行精神障礙診斷外，疑似精神障礙患者的監(jiān)護人、近親屬可以將其送往醫(yī)療機構(gòu)進行精神障礙診斷。疑似精神病人的監(jiān)護人、近親屬有權(quán)將要發(fā)生傷害自身、危害公共安全或者他人人身安全、擾亂公共秩序行為的疑似精神病人送往醫(yī)療機構(gòu)進行精神障礙診斷；當(dāng)?shù)毓矙C關(guān)有權(quán)將有嚴(yán)重危害公共安全或者他人人身安全行為的疑似精神病人送往醫(yī)療機構(gòu)進行精神障礙診斷。

專家表示，草案對送治程序規(guī)定稍顯簡單，監(jiān)護人和近親屬不需任何前置程序就能限制其人身自由并將其送交醫(yī)療機構(gòu)診斷?！叭绱溯p率的送治程序會導(dǎo)致大量的家庭糾紛被送到精神病院處理。先把‘危害他人人身安全’的人在醫(yī)療機構(gòu)關(guān)上72小時；如果再碰上個‘不負(fù)責(zé)任’的精神病醫(yī)師，那么普通公民就會輕而易舉地‘被精神病’。如此一來，‘被精神病’者將無法逃脫某些親人和不負(fù)責(zé)任的公職人員的黑手”。

有關(guān)專家表示，同其他疾病相比，精神障礙患者接受治療有其自身特殊性，他們一般不愿接受診斷和治療，因此送治的制度設(shè)計有其存在的必要性。但草案規(guī)定過于原則，具體規(guī)則仍要細(xì)化，同時應(yīng)加強救濟制度設(shè)計，才能保障普通公民權(quán)益，保證正常人不“被精神病”。

“非自愿入院”收治權(quán)的爭議

“沒有一個合理的程序，每一個公民都有可能被作為‘精神病人’而受到強制。”這是一份由清華大學(xué)法學(xué)院衛(wèi)生法研究中心提交給國務(wù)院法制辦關(guān)于精神衛(wèi)生法草案修改意見報告的開篇。

由于對精神病人采取強制收治涉及到對公民人身自由的限制，因此精神病人的強制收治程序一直就是立法的重點。

應(yīng)該說，強制收治程序在保證真正的精神病患者得到及時治療，防止其對社會普通公眾的人身財產(chǎn)安全構(gòu)成威脅方面有積極作用。但不可忽視的一個事實是，近年頻發(fā)的“被精神病”問題中的確存在著有利害關(guān)系的家屬和極個別的基層政府將精神正常的人送往精神病院，同時醫(yī)院和醫(yī)生限于醫(yī)療環(huán)境和自身水平的限制，出現(xiàn)誤診而將其收治的現(xiàn)象，這導(dǎo)致社會各界對強制收治問題頗多非議。

草案第二十六條規(guī)定，疑似精神障礙患者發(fā)生或者將要發(fā)生傷害自身、危害公共安全或者他人人身安全、擾亂公共秩序行為的，醫(yī)療機構(gòu)應(yīng)當(dāng)將其留院，立即指派2名以上精神科執(zhí)業(yè)醫(yī)師進行診斷，并在72小時內(nèi)作出書面診斷結(jié)論。

草案第二十七條規(guī)定，精神障礙患者的住院治療由患者自主決定。只有精神障礙患者不能辨認(rèn)或者不能控制自己行為，且有傷害自身、危害公共安全或者他人人身安全、擾亂公共秩序危險的，才能對患者實施非自愿住院治療。

這兩條規(guī)定是精神衛(wèi)生法草案的一大爭論焦點，它明確規(guī)定了如何對精神病人收治入院：精神病人入院治療應(yīng)當(dāng)以自愿治療為原則，以非自愿入院收治為例外，是否非自愿收治由醫(yī)院決定?？梢?，草案將疑似精神病人的收治權(quán)完全劃分給了醫(yī)院范疇，而沒有將它置于司法程序之下，這在法律界引起了相當(dāng)大的爭議。

對人身自由的限制關(guān)乎基本人權(quán)，各國在對待這一問題上都采取了極為謹(jǐn)慎的處理方式，通行的做法是，是否收治精神病人基本上都由法院獨立裁決。例如聯(lián)合國大會通過的《保護精神病患者和改善精神保健的原則》規(guī)定，認(rèn)定某人患有精神病，并判定其沒有行為能力，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過國內(nèi)法設(shè)立的獨立公正的法庭進行公平聽證。

《香港精神健康條例》也規(guī)定：精神障礙者無論入院、出院，均由法院聆訊后裁定；如不服，可向上級法院上訴。如接受特別治療，例如電震蕩，須經(jīng)本人書面授權(quán)同意，不得由監(jiān)護人決定。

中華全國律師協(xié)會憲法與人權(quán)專業(yè)委員會秘書長、中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副院長李軒分析說，精神障礙的認(rèn)定以及精神障礙患者的強制住院或者非住院治療在程序操作上都應(yīng)當(dāng)實行嚴(yán)格的司法化和去行政化，然而目前草案規(guī)定的收治程序是行政化思路，排除了司法的介入。

此外，非自愿收治的標(biāo)準(zhǔn)——不能辨認(rèn)或不能控制自己的行為、有傷害自身、危害公共安全或他人人身安全、擾亂公共秩序危險——對醫(yī)院和醫(yī)生來講，是沒有辦法進行醫(yī)學(xué)判斷的。這些標(biāo)準(zhǔn)是法官判斷民事主體有無行為能力的標(biāo)準(zhǔn)，是司法部門判斷行為人有無人身危險的標(biāo)準(zhǔn)，而不是醫(yī)學(xué)上將精神病人是否強制入院治療的標(biāo)準(zhǔn)。

北京大學(xué)醫(yī)學(xué)部衛(wèi)生法學(xué)教研室副主任王岳認(rèn)為，當(dāng)前法案對非自愿住院醫(yī)療的判斷主要依賴的仍然是醫(yī)生的診斷、復(fù)診以及精神衛(wèi)生司法鑒定，這些都不足以保護公民權(quán)利不受到侵害。

“擾亂公共秩序”如何不被濫用

在過去幾年中，許多上訪者都被扣上了“擾亂公共秩序”的帽子而被強制送進精神病院。從遼寧教師李啟東到河南漯河上訪農(nóng)民徐林東，無一不顯示了公權(quán)力在其中若隱若現(xiàn)的身影，“擾亂公共秩序”簡直成為了少數(shù)公職人員打擊上訪、舉報的利器。

草案明確規(guī)定非自愿住院醫(yī)療措施的適用條件，即只有精神障礙患者不能辨認(rèn)或者不能控制自己行為，且有傷害自身、危害公共安全或者他人人身安全、擾亂公共秩序危險的，才能對患者實施非自愿住院醫(yī)療。

黃雪濤律師表示，“擾亂公共秩序”內(nèi)容相當(dāng)寬泛，刑法規(guī)定的“擾亂公共秩序罪”包含“妨害公務(wù)罪”“招搖撞騙罪”等28個罪名，治安管理處罰法確定的“擾亂公共秩序行為”則包含“破壞選舉”“追逐攔截他人”等20種行為。如果將“擾亂公共秩序”作為非自愿住院醫(yī)療措施的適用條件，無疑存在被濫用的可能。

李軒表示，由于“擾亂公共秩序”詞義的開放性和模糊性，常常被濫用為限制公民人身自由和給予治安、刑事處罰的借口，如將“擾亂公共秩序”作為非自愿住院醫(yī)療措施的適用條件，應(yīng)對這一概念予以細(xì)化。“在有關(guān)精神障礙患者強制收治的國際標(biāo)準(zhǔn)中，并沒有‘?dāng)_亂公共秩序’或‘?dāng)_亂公共秩序的危險’這樣的條款?！崩钴幷f。

曾經(jīng)參與起草精神衛(wèi)生法草案的北京大學(xué)第六醫(yī)院副院長唐宏宇認(rèn)為，草案對非自愿住院患者采用的完全是“危險性標(biāo)準(zhǔn)”，即只有當(dāng)患者有傷害自身、危害公共安全或者他人人身安全、擾亂公共秩序的行為時，才能強制收治?！捌鋵嵕癫』颊咧杏袠O端行為的并不多，我國現(xiàn)有1600多萬重性精神病患者，只有10%左右有‘危險行為’，大部分是胡言亂語、不吃不喝、裸露、妄想等?，F(xiàn)在的規(guī)定有可能導(dǎo)致這些實際上需要治療的患者得不到及時治療。”

期待“列入財政預(yù)算”落地

“草案的亮點很多，但財政保障這一基礎(chǔ)問題卻沒提及?！弊鳛閰⑴c起草精神衛(wèi)生法草案的醫(yī)學(xué)專家之一，唐宏宇在1999年至2007年間，共參與研究論證了草案第11稿至第17稿。

“與發(fā)達(dá)國家的精神病患者的治療康復(fù)經(jīng)費多由政府‘買單’不同，我國精神疾患的治療費用則主要由患者、家屬和單位三方承擔(dān)?！碧坪暧钫f，由于精神疾病反復(fù)發(fā)作，須長期服藥和治療，且患病者大都喪失了一定勞動能力，所以因病致貧和因病返貧的情況并不鮮見。“一項統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，精神病人的貧困率是一般人口貧困率的20倍?！?/p>

此次公布的草案，并未將精神疾病列入公共衛(wèi)生服務(wù)體系，這意味著“無底洞”般的支出仍由患方自己扛。

對于精神病患者的治療費問題，黃雪濤律師認(rèn)為，與高發(fā)病率形成鮮明對比的是國家經(jīng)費投入過少?！皣饩裥l(wèi)生投入占衛(wèi)生總投入的比例約為20%，而我國僅有1%。這有限的投入?yún)s要負(fù)擔(dān)起占所有疾病20%的精神疾病。財政投入嚴(yán)重不足使我國目前仍有70%左右的精神病患者沒有接受有效治療?！?/p>

6月18日在京召開的精神衛(wèi)生法草案研討會上，河北省精神衛(wèi)生中心院長栗克清提供了一組嚴(yán)峻的數(shù)字：“我國目前注冊精神科醫(yī)師不到兩萬人，精神科病床在20萬張左右。僅河北省就有1600萬的精神障礙患者每萬人病床1.2張，每十萬人僅有一位精神科專業(yè)醫(yī)師。河北省的數(shù)據(jù)還是略高于全國平均水平的。”

此次草案中，除第五十五條“各級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)精神衛(wèi)生工作需要，將精神衛(wèi)生工作經(jīng)費列入本級財政預(yù)算”外，再無具體說明。對此，醫(yī)學(xué)和法學(xué)專家均認(rèn)為，如無相關(guān)配套細(xì)則明確財政投入的比例和金額，則此條款基本“形同虛設(shè)，無執(zhí)行力”。

“政府、社會對精神衛(wèi)生方面關(guān)注較少、投入不足。在科研調(diào)查中，河北省有46%的精神衛(wèi)生機構(gòu)僅處于可生存的狀態(tài)，獲取利潤可能就會導(dǎo)致‘過度治療’和‘被精神病’。這已不僅僅是一部法律規(guī)范的問題，政府的領(lǐng)導(dǎo)實施和必要的財政投入都應(yīng)成為該考慮的問題?！痹谏鲜龅谋本┭杏憰?，栗克清說。