李 靜

(長沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院 社會管理學(xué)院，湖南 長沙 410004)

城鄉(xiāng)社會救助若干問題及化解路徑
——基于長沙市328份調(diào)查問卷

李 靜

(長沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院 社會管理學(xué)院，湖南 長沙 410004)

基于長沙市城鄉(xiāng)社會救助體系建設(shè)情況的328份問卷調(diào)查結(jié)果表明，當(dāng)前城鄉(xiāng)社會救助存在社會救助政策的層次偏低、銜接不緊；城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)差距較大；城鄉(xiāng)低保資金籌集方式存在差距；專項社會救助政策的效果還不明顯；救助對象界定及動態(tài)管理缺乏有效方法；城鄉(xiāng)救助體系一體化進(jìn)展較慢；基層組織的社會救助工作職能未充分發(fā)揮等問題。因此，應(yīng)切實加強(qiáng)農(nóng)村社會救助工作；科學(xué)選擇和規(guī)范救助方式與救助管理；完善部門協(xié)調(diào)和社會參與機(jī)制，形成救助合力；優(yōu)化社會救助工作評估體系，加強(qiáng)隊伍建設(shè)，以進(jìn)一步發(fā)揮城鄉(xiāng)社會救助體系對于改善民生、維護(hù)社會穩(wěn)定、統(tǒng)籌社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用。

社會救助；政策效果；城鄉(xiāng)一體化；化解路徑；長沙市

社會救助是社會保障體系的重要子系統(tǒng)，是解決困難群體生存危機(jī)，維護(hù)社會底線公平的制度安排。它體現(xiàn)著政府的公共責(zé)任和社會的道德良心 。社會救助體系指的是由國家為保障困難群眾的基本生活，幫助解決他們生活中遇到的特殊困難而建立的一系列制度以及為保證這些制度的實施而形成的管理體制、運行機(jī)制、組織網(wǎng)絡(luò)、物質(zhì)技術(shù)條件等要素有機(jī)結(jié)合而成的整體。當(dāng)前我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)社會救助體系以最低生活保障為基礎(chǔ)，以養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等專項救助為輔助，以其他救助、救濟(jì)和社會幫扶為補(bǔ)充，逐步形成城鄉(xiāng)一體化、組織網(wǎng)絡(luò)化、管理社會化和保障法制化。

有關(guān)城鄉(xiāng)社會救助體系的研究文獻(xiàn)可以根據(jù)研究視角的不同劃分為兩大類：一類是從社會救助的制度理論、內(nèi)容的角度來研究，并指出現(xiàn)存的問題主要有：社會救助理念落后、制度設(shè)計存在不足、覆蓋面窄、救助水平低下、城鄉(xiāng)救助差異大、法制建設(shè)滯后、社會救助管理分割以及監(jiān)督體制不暢等等；另一類是從社會救助的項目內(nèi)容的角度來研究，如城鄉(xiāng)居民最低生活保障、五保供養(yǎng)、災(zāi)害救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、法律救(援)助等等。提出通過健全各項專項救助來完善城鄉(xiāng)社會救助體系的對策建議[1-6]。這些成果在進(jìn)行扎實的理論研究的同時，缺少典型的個案分析。為此，筆者擬從公共政策的視角，以長沙市城鄉(xiāng)社會救助體系為個案進(jìn)行探討，以期為新型城鄉(xiāng)社會救助體系的構(gòu)建提供行動依據(jù)。

一、調(diào)查樣本及其基本特征

《長沙市城鄉(xiāng)一體化社會救助體系研究》課題組成員于2010年4－10月采取隨機(jī)與整群抽樣的方式對長沙市城鄉(xiāng)社會救助情況進(jìn)行調(diào)查。其中，以影響社會救助需求的人口因素、生存因素和發(fā)展因素為內(nèi)容設(shè)計了城鄉(xiāng)貧困家庭入戶調(diào)查問卷，對長沙市雨花區(qū)、芙蓉區(qū)、天心區(qū)和瀏陽市的城鄉(xiāng)貧困家庭作了調(diào)查，共收回城鄉(xiāng)貧困家庭入戶調(diào)查問卷 346份，有效問卷 328份，有效率94.7%。為了解基層社會救助機(jī)構(gòu)工作人員的實際運作情況，分別從待遇、工作條件、管理難度和政策盲點等方面設(shè)計了“社會救助機(jī)構(gòu)工作人員調(diào)查問卷”，選取民政局、街道辦事處、村(居)委會和服務(wù)中心的相關(guān)工作人員進(jìn)行了訪談。

1.被調(diào)查救助對象的基本情況

性別結(jié)構(gòu)方面：328份樣本中，男性為 254人，占 77.4%；女性為 74人，占 22.5%。年齡結(jié)構(gòu)方面：平均年齡為 47歲，年齡階集中在 50－60歲；其中30歲以下的占3.2%，31－50歲的占25.7%，51－70歲的占 52.7%。71歲以上的占18.4%。文化程度：樣本中初中文化程度者占16%，高中文化程度者占 4%，大專及以上文化程度者只占 0.5%；而小學(xué)及以下文化程度者高達(dá)79.5%?；橐鰻顩r：已婚且配偶健在的 261人，占79.5%；喪偶 14人，占 4.2%；離婚 9人，占2.7%。職業(yè)結(jié)構(gòu)：學(xué)生占 2.6%，無勞動能力者占46.1%，務(wù)工經(jīng)商者占4.5%，下崗職工占18.2%；務(wù)農(nóng)者占28.6%。

2.被調(diào)查救助對象基本生活狀況

(1)救助對象身體健康狀況情況：身體健康占4.4%；身體或精神殘疾占14.5%、重病或慢性病的占 30.3%；一年內(nèi)到醫(yī)院或診所看過病的占50.8%。

(2)城鄉(xiāng)低保家庭家庭收入情況。1)城鎮(zhèn)低保家庭收入狀況。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：2009年長沙市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達(dá)20238元，而城鎮(zhèn)低保家庭年人均可支配收入為8721.48元，僅為城鎮(zhèn)家庭平均水平的 43.9%，不足最高收入組家庭的四分之一。其中：人均救濟(jì)金收入占人均可支配收入的67.3%；低保戶年消費性支出為 7555.44元，占可支配收入的 86.8%，可支配收入與可消費性支出相抵，年余額僅為1166.04元。低保家庭食品支出3196.2元，為平均水平的42.3%；低保家庭衣著支出929.3元，僅為平均水平的12.3%；低保家庭家庭設(shè)備及服務(wù)支出649.7元，僅為平均水平的8.6%；看病和教育在可支配收入占的比重較高，達(dá)到45.3%，為3422.5元?？梢姡擎?zhèn)低保家庭生活尤為困難。2)農(nóng)村低保家庭生活狀況。2009年長沙市農(nóng)村居民年可支配收入12078元，農(nóng)村低保家庭年收入為5320元，僅為農(nóng)村家庭平均水平的44%；其中救助金占收入的 81.2%；低保家庭年消費性支出5967元，比人均現(xiàn)金收入多出645元，“收不抵支”現(xiàn)象更為嚴(yán)重。

進(jìn)一步比較發(fā)現(xiàn)，收入方面，城鎮(zhèn)低保家庭收入是農(nóng)村低保家庭的1.6倍。支出方面，城鎮(zhèn)低保家庭年家庭總支出高出農(nóng)村低保家庭年消費性支出近1600元，但是農(nóng)村居民醫(yī)療保健支出為城鎮(zhèn)低保家庭的2.2倍，由此可以看出，城鎮(zhèn)與農(nóng)村低保家庭收入、支出之間不平衡，這也是后者生活狀況惡化的主要原因。

(3)被調(diào)查救助對象享受低保的情況。調(diào)查結(jié)果顯示，享受低保的平均時間為6年，其中最長的13年，最短的1年，他們對現(xiàn)行的低保政策和制度了解和認(rèn)識程度欠缺。其中 60%的受訪者對現(xiàn)行的低保標(biāo)準(zhǔn)不了解，對政府及社會其他的扶助情況認(rèn)識模糊，45%的受訪者認(rèn)為失業(yè)是造成貧困的主因，35%的受訪者認(rèn)為與教育程度和工作技能有關(guān)，20%的受訪者認(rèn)為與疾病和殘疾有關(guān)。同時80%的受訪對象認(rèn)為有必要提高社會救助金。受救助群體多為失業(yè)下崗人員，年齡偏大，文化程度偏低，勞動技能單一，再就業(yè)受到一定影響，成為社會救助的長期依賴者。同時因為年齡原因，醫(yī)療訴求逐漸加大，對醫(yī)療救助的需求開始凸顯。

3.被調(diào)查基層社會救助工作人員情況

以芙蓉區(qū)為例，芙蓉區(qū)轄區(qū)內(nèi)現(xiàn)有 62個社區(qū)居委會和 14個村民委員會。各街道(社區(qū))/鄉(xiāng)的最低生活保障管理服務(wù)站和最低生活保障服務(wù)中心工作人員共計 81人，其中男性 19人，女性 62人，各占23.5%和76.5%。學(xué)歷層次95%是大專以上，工作年限大都有 5－8年。目前該批工作人員身兼數(shù)職，但他們的工資待遇并不高，其中街道最低生活保障管理服務(wù)站的工作人員月薪 1300元，社區(qū)最低生活保障服務(wù)中心的工作人員月薪1100元，分別都按企業(yè)單位相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)購買了養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、生育保險、失業(yè)保險等。

二、調(diào)查結(jié)果及其簡要分析

從 1997年開始，長沙市以實施城市低保為標(biāo)志，新型社會救助體系建設(shè)正式啟動。經(jīng)過十多年的探索與實踐，在社會救助制度設(shè)計、機(jī)構(gòu)建設(shè)、管理運作方面探索出一套經(jīng)驗，構(gòu)建了與傳統(tǒng)社會救濟(jì)工作明顯區(qū)別的新型城鄉(xiāng)社會救助體系。一是城鄉(xiāng)低保制度不斷完善，基本生活保障進(jìn)一步科學(xué)化。目前，長沙市共有城市低保對象 5萬戶，10.5萬人，占全市非農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的4.4%；共有農(nóng)村低保對象9.4萬戶，18.1萬人，占全市農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的 4.4%。共發(fā)放城鄉(xiāng)低保金16.5億元，基本實現(xiàn)了應(yīng)保盡保的目標(biāo)(長沙市民政局“十一五”時期長沙市民政事業(yè)發(fā)展的總結(jié)回顧，2010年)。同時，為保障困難群眾實際生活水平不下降，13年來長沙市進(jìn)行了 8次低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整，見表 1(長沙市提高低保標(biāo)準(zhǔn)，http://hunan.voc.com.cn/article2010-09-29)。

表1 1997－2010年長沙市城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)

二是各專項救助制度基本健全，綜合救助效應(yīng)顯現(xiàn)。經(jīng)過逐步實踐探索，長沙市立足城鄉(xiāng)醫(yī)療救助體系這個平臺，不斷擴(kuò)充救助內(nèi)容，形成以大病醫(yī)療救助為主，以精神病藥物救助為補(bǔ)充的綜合救助模式，建立起多層次的城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度。到目前為止，醫(yī)療救助8.3萬人次，發(fā)放救助金 1.4億元；藥物救助 18.8萬人次，發(fā)放救助金 1187.5萬元。改造特困戶、因災(zāi)全倒戶和農(nóng)村散居五保對象危房 1.3萬棟，建設(shè)農(nóng)村敬老院114個和雷鋒超市 200個，發(fā)放節(jié)假日慰問和臨時救助資金1.5億元。募集慈善款3.9億元，發(fā)放慈善救助金 3億元，慈善助學(xué)助困助醫(yī)助孤 30.1萬人次。救助流浪無著人員近 4萬人次，救助率達(dá)100%(長沙市民政局“十一五”時期長沙市民政事業(yè)發(fā)展的總結(jié)回顧，2010年)。

這說明，長沙市城鄉(xiāng)一體化社會救助取得了較好效果，形成了比較規(guī)范的社會救助體系，但由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的客觀存在，農(nóng)村、農(nóng)民的社會保障能力和水平與城市的差距在進(jìn)一步拉大；“四化兩型”建設(shè)使得社會救助制度統(tǒng)一的任務(wù)更加緊迫；救助主體多頭，導(dǎo)致政出多門，標(biāo)準(zhǔn)各異，造成社會救助總體無序，增大救助成本，降低救助效率等原因，社會救助工作和現(xiàn)實需要的反差隨之凸顯，救助體系的不完善之處日益顯現(xiàn)。

1.社會救助政策的層次偏低、銜接不緊

一方面，按照中央文件的精神，長沙市先后出臺了《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)社會救助體系建設(shè)的通知》、《長沙市城市居民最低生活保障實施辦法》及其《補(bǔ)充規(guī)定》、《關(guān)于進(jìn)一步做好城市居民最低生活保障工作有關(guān)問題的通知》、《長沙市人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)長沙街道(鄉(xiāng)、鎮(zhèn))及社區(qū)(村)勞動保障和最低生活保障管理服務(wù)機(jī)構(gòu)及人員編制管理的意見》、《關(guān)于建立低保資金專戶的通知》、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范低保資金管理的通知》、《長沙市農(nóng)村居民最低生活保障制度實施辦法》、《長沙特困家庭醫(yī)療救助制度實施辦法》和《長沙市住房保障家庭收入認(rèn)定辦法》等地方性法律法規(guī)和政策文件。這些法律法規(guī)的相繼出臺，促進(jìn)了低保工作朝著制度化、規(guī)范化、法制化軌道運行。另一方面，長沙市農(nóng)村居民社會救助辦法與城鎮(zhèn)居民社會救助辦法二者之間，在內(nèi)容、程序上沒有實質(zhì)的差異。城鎮(zhèn)和農(nóng)村低保部門只是根據(jù)戶籍不同而實施二元救助，除救助對象分為城鎮(zhèn)和農(nóng)村，救助的標(biāo)準(zhǔn)不同之外，其他的內(nèi)容都有共同之處。但是城鄉(xiāng)社會救助體系的整體性、協(xié)調(diào)性有待提高，政策難以落實到位，亟需從社會救助體系的構(gòu)建上重新加以整合，以將有限的社會救助資源用在最需要幫助的救助對象身上，擴(kuò)大社會救助的覆蓋面，提高救助工作的及時性、準(zhǔn)確性和透明度。例如，有些專項救助推進(jìn)乏力，一些困難戶得到相關(guān)部門的重復(fù)救助，一些困難戶卻被遺漏。

2.城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)差距較大

根據(jù)《長沙市城市居民最低生活保障實施辦法》及其《補(bǔ)充規(guī)定》和《長沙市農(nóng)村居民最低生活保障制度實施辦法》，城鄉(xiāng)居民的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，按照城市或農(nóng)村居民基本生活所需要的衣、食、住費用，并適當(dāng)考慮水、電、燃煤(燃?xì)?費用及未成年子女義務(wù)教育費用，共同制定出了長沙市農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。2010年，五區(qū)從270元/人每月提高到現(xiàn)在 320元/人每月，四縣(市)從220元/人每月提高到現(xiàn)在270元/人每月。在農(nóng)村，五區(qū)集中供養(yǎng)“三無”人員從270元/人每月提高到320元/人每月，分散供養(yǎng)“三無”人員從160元/人每月提高到230元/人每月，其他特困對象補(bǔ)助水平從50、60、70元/人每月提高到80、90、100元/人每月；四縣(市)集中供養(yǎng)“三無”人員從 220元/人每月提高到270元/人每月，分散供養(yǎng)“三無”人員從 130元/人每月提高到 150元/人每月，其他特困對象補(bǔ)助水平從45、50、60元/人每月提高到55、60、70元/人每月(數(shù)據(jù)來源長沙市民政局網(wǎng)站)，二者相差3倍。由于城鄉(xiāng)生活水平不同，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)存在一定差距是合理的，但差距較大已成為城鄉(xiāng)社會救助統(tǒng)籌的攔路虎。這也彰顯出城鄉(xiāng)差別被制度化的體制性矛盾。

3.城鄉(xiāng)低保資金籌集方式存在差距

1999年國務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》中規(guī)定，城鎮(zhèn)居民最低生活保障資金由縣級以上人民政府列入同級財政預(yù)算，納入財政低保專戶，專款專用，按進(jìn)度撥付，同時，鼓勵社會組織和個人為城市居民最低生活保障提供捐贈、資助，所提供的捐贈、資助，也全部納入當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)低保專戶。城鎮(zhèn)居民最低生活保障的資金全部來源于政府的財政支出。目前，長沙市共有城市低保對象占全市非農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的 4.4%，共計保障 57.94萬戶次 126.88萬人次，發(fā)放城市低保金 19548.5萬元和節(jié)日生活補(bǔ)助費、春節(jié)年貨補(bǔ)貼等，共計 21611.4萬元，月人均補(bǔ)差 177元。農(nóng)村低保對象占全市農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的 4.4%，共計保障102.63萬戶次197.88萬人次，累計發(fā)放農(nóng)村低保金和其他補(bǔ)貼 13858.6萬元，月人均補(bǔ)差78.44元。按照《長沙市農(nóng)村居民最低生活保障制度實施辦法》，農(nóng)村居民最低生活保障資金實行財政分級負(fù)擔(dān)。在5%的保障規(guī)模以內(nèi)，四縣(市)農(nóng)村“三無人員”保障資金全額和其他特困人員年人均補(bǔ)差在 240元以內(nèi)的部分，由市與縣(市)財政按比例分擔(dān)，超出部分由各縣(市)財政自行負(fù)擔(dān)。市與縣(市)具體分擔(dān)比例另行確定。五區(qū)農(nóng)村最低生活保障資金由各區(qū)財政自行負(fù)擔(dān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)和村(居)民委員會不承擔(dān)最低生活保障資金的籌措責(zé)任。這樣，某些財政困難的縣(區(qū))在資金籌措方面的捉襟見肘會導(dǎo)致資金籌措不到位，影響了低保工作的正常開展。

4.專項社會救助政策的效果還不明顯

調(diào)查顯示，醫(yī)療救助、教育救助是目前困難家庭急需的救助項目。特別是醫(yī)療費用負(fù)擔(dān)重一直是城鄉(xiāng)居民致貧和返貧的一個重要因素。到2010年底，長沙市醫(yī)療救助 8.3萬人次，發(fā)放救助金 1.4億元；藥物救助 18.8萬人次，發(fā)放救助金1187.5萬元。但從實際上看，這項專項救助政策的作用還沒有充分發(fā)揮出來。如《長沙市雨花區(qū)困難家庭醫(yī)療救助制度實施辦法》（以下簡稱《辦法》）規(guī)定，救助對象年度救助封頂線為 5000元，困難居民分病種確定起付線。城鄉(xiāng)“三無”人員因病住院后所產(chǎn)生醫(yī)療費用的個人自付部分，在年度封頂線以內(nèi)予以全額救助，在封頂線以外按 50%救助；城鄉(xiāng)低保對象因病住院所產(chǎn)生醫(yī)療費用的個人自付部分，在年度封頂線以內(nèi)按 50%的比例予以救助；困難居民因病住院起付線為 10000元，因患《辦法》所列的重大疾病住院起付線為5000元，所產(chǎn)生的醫(yī)療費用的個人自付部分超過起付線的，在年度封頂線以內(nèi)按超過部分的 50%予以救助；對于救助對象個人自負(fù)費用超過 50000元的，經(jīng)區(qū)社會救助領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)，根據(jù)情況給予不超過 10000元的救助。從調(diào)查的情況看，目前大病救助資金一般在3000元左右，相對于患白血病等大病所花費的幾十萬治療費用，只能是杯水車薪。再加上起付線的限制，困難群體更是難上加難。

5.救助對象界定及動態(tài)管理缺乏有效方法

現(xiàn)行城鄉(xiāng)社會救助政策在家庭經(jīng)濟(jì)收入的核實、救助標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定、分類救助、低保對象的就業(yè)互動等操作程序和工作環(huán)節(jié)上，還沒有一套行之有效的辦法。根據(jù)民政部《城市居民最低生活保障條例》的規(guī)定，只有家庭平均收入低于當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)的家庭才能享受低保救助。因此，準(zhǔn)確認(rèn)定家庭收入就成為能否享受低保救助的關(guān)鍵。但是，由于人均收入核實缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，低保工作人員也缺乏相應(yīng)的核查手段，這就導(dǎo)致在家庭收入計算時主要是一些顯性收入和固定收入，而對隱性收入和彈性收入以一個“模糊收入”作為家庭收入，這無疑會出現(xiàn)高估和低估收入的現(xiàn)象。而且，民政部門對個人存款、有價證券、以及房產(chǎn)、車輛等家庭財產(chǎn)的調(diào)查取證還只是試點，與其他部門之間缺乏協(xié)同配合，而且需要耗費大量的精力，工作成本較高，致使家庭收入核算面臨重重困難。[7]以至于一些低保戶人均收入超出低保標(biāo)準(zhǔn)線后不能及時被退出或不愿退出。依據(jù) 2008 年民政部制定的《全國基層低保規(guī)范化建設(shè)暫行評估標(biāo)準(zhǔn)》，一年內(nèi)低保對象的動態(tài)管理率城市不低于 10%，而長沙低保對象動態(tài)管理率不足3%。

訪談發(fā)現(xiàn)，一些區(qū)縣城鄉(xiāng)家庭收入核查主要依靠街道和居委會、村委會干部用較原始的方法入戶調(diào)查，他們盡管為調(diào)查取證做了大量工作，并通過張榜公布等手段接受社會監(jiān)督，但家庭收入核實不準(zhǔn)的現(xiàn)象仍然無法避免。

6.城鄉(xiāng)救助體系一體化進(jìn)展差強(qiáng)人意

2010年長沙市政府通過《推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和建設(shè)扶貧布點示范工作實施方案》，明確提出推進(jìn)城鄉(xiāng)社會事業(yè)一體化、城鄉(xiāng)社會保障一體化、城鄉(xiāng)社會文明一體化。這些政策法規(guī)的相繼出臺，為城鄉(xiāng)社會救助一體化的建設(shè)提供了制度保障和政策指導(dǎo)。但是，在現(xiàn)行的行政體制下，涉及社會救助的部門有民政、教育、衛(wèi)生、勞動、司法、工會、殘聯(lián)等，在具體實施救助時，由于設(shè)立貧困標(biāo)準(zhǔn)、救助的時機(jī)不一致，救助的隨意性較大，種種原因漏救和重復(fù)救助現(xiàn)象。概言之，城鄉(xiāng)不平衡。造成這一現(xiàn)象的原因在于：一是整個長沙市的社會救助工作尚未形成一個系統(tǒng)的、統(tǒng)一的規(guī)定。長沙市城市低保救助內(nèi)容繁多，如城市低保、醫(yī)療救助、住房救助、未成年教育救助、水電優(yōu)惠政策、司法救助等。雖然救助項目齊全，但缺乏有效的層次性和整合力度，出現(xiàn)漏救和重復(fù)救助現(xiàn)象；二是農(nóng)村社會救助內(nèi)容單一。農(nóng)村救助內(nèi)容除了領(lǐng)取低保金和災(zāi)害救助，外很少有其他救助。三是政出多門，體制不順。由于部門之間的一些關(guān)系尚未理順，如城市低保、農(nóng)村五保和特困戶救助、醫(yī)療救助等屬于民政部門主管，住房救助屬于住建部，教育救助、司法救助分別是教育、司法部門，時有政策難以落實等現(xiàn)象。

7.基層組織的社會救助工作職能未充分發(fā)揮

社會救助對象在基層，工作重心在基層，建立和穩(wěn)定一支素質(zhì)可靠的基層專干隊伍至關(guān)重要。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一方面，城鎮(zhèn)社區(qū)居委會一般指派一名居委會成員負(fù)責(zé)低保工作，有時也配有“低保專干”，但名為“專干”，實則兼職。許多地方的低保專干在社區(qū)里面管的不僅僅是低保，還有許多其他的社區(qū)事務(wù)。由于人手不足，一些社區(qū)出現(xiàn)簡化工作程序的現(xiàn)象。農(nóng)村社會救助工作主要由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村委會完成調(diào)查審核，而鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村委會大多只有一名兼職的工作人員從事農(nóng)村社會救助工作，致使不能全面掌握救助對象底數(shù)。少數(shù)地方出現(xiàn)一些“該救的沒有救，不該救助的反而救助了”的問題。另一方面，社會救助對象線長面廣，常年需要入戶調(diào)查取證，年審排查，處理各種信訪事件等等，這些都需要一定的工作經(jīng)費作保障。由于不能實現(xiàn)“費隨事轉(zhuǎn)”，社區(qū)救助管理經(jīng)費得不到落實，影響了救助工作的效率。此外，由于受傳統(tǒng)“救濟(jì)性”、“恩賜性”救助觀念的影響，基層救助工作人員看關(guān)系、憑感情的現(xiàn)象依然存在。這說明基層工作人員的人本救助理念有待提升。進(jìn)一步訪談還得知，基層社會救助工作人員工作強(qiáng)度大，常年超負(fù)荷運轉(zhuǎn)，可謂“上面千條線，下面一根針，一年忙到頭，萬事理不順”。但從橫向比較看，社會救助部門工作環(huán)境和其他部門相比，差距明顯。社會救助工作對象都是廣大百姓，民政工作的范圍、內(nèi)容甚至比計生、勞動部門更多、更雜，但在辦公條件和人員待遇上存在一定的差距。如天心區(qū)有專業(yè)社工 204人，占全市社工的 21.8%。天心區(qū)實行“社工考核退出機(jī)制”，考評兩次被認(rèn)定為“不合格”的，就將被清退出社工隊伍。而考核被評為合格等級以上的社工僅僅享受初級每月 80元、中級120元的崗位津貼。

三、優(yōu)化城鄉(xiāng)社會救助的建議

為切實解決困難群體在生產(chǎn)生活中的實際問題，保障其合法權(quán)益，使救助政策、救助資金的使用達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的最大化，進(jìn)一步發(fā)揮城鄉(xiāng)社會救助體系對于改善民生、維護(hù)社會穩(wěn)定、統(tǒng)籌社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用，相關(guān)政策措施亟需跟進(jìn)。

1.切實加強(qiáng)農(nóng)村社會救助工作

目前隨著城鎮(zhèn)社會救助制度的基本框架逐步確立與完善，城鎮(zhèn)大多數(shù)居民享受著基本生活、醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等社會救助，救助標(biāo)準(zhǔn)較高，穩(wěn)定而且制度化。而農(nóng)村被救濟(jì)的對象還主要是無勞動能力、無工作的極少數(shù)人，缺乏制度化、穩(wěn)定的社會救助。同時，流動就業(yè)的農(nóng)民群體救助等一些新生社會問題，也缺乏足夠的重視，更談不上制度、法律的保護(hù)。制度方面的嚴(yán)重缺省，已成為制約農(nóng)村社會救助工作快速推進(jìn)的瓶頸之一?？紤]到農(nóng)村低保制度是農(nóng)村社會救助體系中基礎(chǔ)性的制度，與農(nóng)村其它專項救助制度相比，在救助對象和保障功能方面有明顯的區(qū)別，既不能相互替代，又需要銜接配套。因此，要以農(nóng)村低保制度為基礎(chǔ)，把各項救助制度有機(jī)結(jié)合，形成針對農(nóng)村貧困人口的多層次、全方位的救助體系，構(gòu)建保障農(nóng)村貧困群眾基本生活的安全網(wǎng)。建議在農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)、管理制度、信息管理系統(tǒng)、操作程序等方面與城市低保統(tǒng)一；合并城鄉(xiāng)低保資金專戶，統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、統(tǒng)籌使用；盡快建立完善農(nóng)村社會救助工作機(jī)構(gòu)，配備必要的辦公場所和辦公設(shè)備，明確社會救助工作人員、經(jīng)費等問題；建立完善績效考核、以績定獎、按事補(bǔ)貼的靈活管理機(jī)制。同時開展定期培訓(xùn)，提高社會救助工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，確保隊伍高素質(zhì)、工作高效率。

2.科學(xué)選擇和規(guī)范救助方式與救助管理

社會救助一個重要原則是動態(tài)管理原則。積極的社會救助政策應(yīng)當(dāng)能夠促進(jìn)受助者就業(yè)，努力通過自己的勞動來改善生活。

(1)保障方式選擇現(xiàn)金保障和就業(yè)促進(jìn)并重。目前應(yīng)著重從如下幾個方面加強(qiáng)完善：一是針對低保對象的就業(yè)培訓(xùn)制度。真正實行制度化、規(guī)范化、全覆蓋，培訓(xùn)內(nèi)容和培訓(xùn)方式切合低保對象的實際，突出針對性。二是強(qiáng)化就業(yè)保護(hù)性措施。政府要開發(fā)更多的公益性工作崗位，從各類機(jī)構(gòu)和組織中購買定期限的工作崗位，為就業(yè)難的低保對象提供較穩(wěn)定的工作崗位，使他們通過工作提升自我形象及工作能力。為自謀職業(yè)的低保對象提供資金支持、技術(shù)(經(jīng)營)和信息服務(wù)等。此外，對于長期失業(yè)者，可以采用強(qiáng)制性參與職業(yè)再培訓(xùn)項目或提供教育安置方法來取代求職要求。三是建立政府專項資金投入制度，在市級統(tǒng)籌，以確保“同城同待遇”，使低保對象的就業(yè)促進(jìn)工作真正落到實處。

(2)規(guī)范家計調(diào)查方法。目前，調(diào)查家庭收入的真實性比較困難。因此，如何規(guī)范以家庭經(jīng)濟(jì)狀況為核心的審查制度就成為社會救助工作中急需解決的問題。具體思路包括：1)借助現(xiàn)有的信息網(wǎng)絡(luò)平臺，進(jìn)一步完善信息共享機(jī)制。包括利用銀行、稅務(wù)、勞動保障、工商行政等部門的信息系統(tǒng)進(jìn)一步完善“居民經(jīng)濟(jì)狀況核對系統(tǒng)平臺”，核對人員可查看申請者的家庭存款賬戶、股市賬戶、納稅記錄、房產(chǎn)擁有、公積金繳納等信息，了解他們的經(jīng)濟(jì)收入實際情況。2)出臺家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查的實施細(xì)則。從收入核查和消費支出兩個方面，結(jié)合個人收入、家庭財產(chǎn)、消費支出來界定救助對象。3)建立專門的家計調(diào)查機(jī)構(gòu)。可以在民政部門建立專門的家計調(diào)查機(jī)構(gòu)，專門進(jìn)行與財政撥款救助和其它保障措施有關(guān)的家計調(diào)查，也可以由政府授權(quán)獨立的家計調(diào)查機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)核查城鄉(xiāng)居民家庭的收入及財產(chǎn)狀況，授權(quán)可以到銀行、證劵、交通、公安等機(jī)構(gòu)核查申請人的存款、股票、車輛、戶口等內(nèi)容。[8]4)將專業(yè)社會工作者充實到家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查工作中來。專業(yè)社工不僅擁有專業(yè)的倫理準(zhǔn)則，也有專業(yè)的工作技巧。這不僅有助于提高服務(wù)質(zhì)量，而且會使申請人接受到人性化的服務(wù)。其一，通過社工直接與申請人家庭接觸，深入訪談和觀察收集一手資料，既可以起到對專業(yè)調(diào)查機(jī)構(gòu)評估的補(bǔ)充，同時又了解其真正的需求。其二，專業(yè)社工入戶調(diào)查，可以改變現(xiàn)有入戶調(diào)查人員給被救助對象帶來的“領(lǐng)導(dǎo)視察”或被施舍的感覺。[9]其三，實施心理救助。心理問題是人類特有的、普遍的問題。困難群體由于經(jīng)濟(jì)地位、社會地位低下，謀生能力弱，生活質(zhì)量差，他們的經(jīng)濟(jì)生活、社會生活常常與挫折相伴，普遍存在自卑、依賴、不平衡等心理。這些不良心理如果得不到正確的梳理和引導(dǎo)，不但會阻礙困難群體自救，甚至?xí)蛊渌枷牖靵y，以致危害社會。專業(yè)社工的心理救助作為現(xiàn)行社會救助方式的補(bǔ)充和完善，是發(fā)展的必然趨勢。

(3)進(jìn)一步優(yōu)化獎懲和限制措施。首先，可以考慮設(shè)定低保領(lǐng)取期限，同時做好退出低保和就業(yè)之間的銜接工作，精簡和放松對退出低保者再次申請的要求。設(shè)置領(lǐng)取期限是為了防止有勞動能力低保對象長期依賴福利的問題。因此，可以根據(jù)各地勞動力市場狀況、政府財政能力以及低保家庭的需求等實際條件來確定領(lǐng)取期限(國際上一般為 2 年)。建立低保金漸退制度，即在低保對象退出低保上崗工作的轉(zhuǎn)型期間，可以保留 1－3個月低保金，確保轉(zhuǎn)型不會影響其基本生活，而且在此期間，可以不需要重新申請就能返回低保；在半年內(nèi)返回低保的對象在申請程序上給予精簡和便利。逐步弱化社區(qū)公益性勞動的要求，更多強(qiáng)調(diào)積極正面的志愿服務(wù)性質(zhì)。將公益勞動和培訓(xùn)共同作為有勞動能力對象在無法就業(yè)情況下可選擇的項目，而不是不參加工作后的強(qiáng)制項目。繼續(xù)完善現(xiàn)有的獎懲措施。如對于不進(jìn)行失業(yè)/求職登記和不簽訂相關(guān)承諾書的有勞動能力低保對象，取消其低保資格；對于在領(lǐng)取期限內(nèi)不參加職業(yè)培訓(xùn)、不接受就業(yè)推薦、不接受就業(yè)指導(dǎo)或不參加公益勞動的對象進(jìn)行適當(dāng)?shù)奶幜P。對于非本人主觀因素而造成不能參加各種活動或不能接受相關(guān)服務(wù)的，可以免除處罰。

3.完善部門協(xié)調(diào)和社會參與機(jī)制

(1)建立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，明確各自職責(zé)，形成救助合力。社會救助工作包含多種方式，涉及多個職能部門。因此，必須進(jìn)一步加強(qiáng)部門之間的協(xié)作和配合，建立“政府主導(dǎo)，民政牽頭，部門配合，社會參與”的工作機(jī)制，明確分工，相互配合，形成合力，使社會救助資金、物資、設(shè)施、信息等資源得到合理調(diào)度使用，避免出現(xiàn)施救中的重復(fù)與遺漏現(xiàn)象，或者相互推諉，以降低救助成本，統(tǒng)一救助標(biāo)準(zhǔn)，提高救助效果。

(2)從近年來社會捐助的實際情況看，公眾對慈善事業(yè)和社會捐助活動表現(xiàn)出了極大的熱情和強(qiáng)烈的意愿。但一方面由于捐助信息系統(tǒng)溝通不暢，慈善機(jī)構(gòu)和社會的信息交流不足，造成人們對部分慈善機(jī)構(gòu)的認(rèn)知度和認(rèn)可度不高，不少有捐助意愿的企業(yè)或者個人不知道該到什么機(jī)構(gòu)捐助，也不知道捐助什么合適。另一方面由于捐助的程序繁瑣復(fù)雜，增加了捐助者的負(fù)擔(dān)，一定程度上影響了捐助者的熱情。因此，要大力引導(dǎo)社會力量參與開展社會互助和社會服務(wù)。救助管理工作是一項長期復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要調(diào)配社會資源廣泛參與，從過程和結(jié)果上維護(hù)弱勢群體的基本權(quán)益。為此，應(yīng)加快社會救助法治進(jìn)程，推進(jìn)社會救助社會化。進(jìn)一步加強(qiáng)經(jīng)常性社會捐助工作，暢通捐助渠道，健全社會捐助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，廣泛利用各種社會資源，調(diào)動各社會階層的積極性，各盡其力，以滿足困難群體的基本需求為目標(biāo)，實現(xiàn)救助方式多元化。

4.優(yōu)化社會救助工作評估體系和工作隊伍

(1)優(yōu)化評估基層社會救助工作的指標(biāo)體系。雖然現(xiàn)行的評估體系包括了評估標(biāo)準(zhǔn)這個核心內(nèi)容，而且從多個角度完善了評估內(nèi)容，既有注重目標(biāo)的過程管理，也包含以結(jié)果導(dǎo)向的考核內(nèi)容，具有一定的積極意義。但由于現(xiàn)行的評估體系缺乏完整性和前瞻性，建議盡快開發(fā)建立一套多層次、可操作、適用性強(qiáng)的基層社會救助工作評估指標(biāo)體系，從制度建設(shè)、工作規(guī)程、監(jiān)督檢查等多個方面對基層低保制度實施情況進(jìn)行評估。同時，應(yīng)建立社會救助工作評估與工作人員個人業(yè)績掛鉤機(jī)制，促進(jìn)社會救助制度的全面落實。

(2)加強(qiáng)社會救助工作人員隊伍建設(shè)。由于基層社會救助工作人員流動較快，業(yè)務(wù)知識也在不斷更新，因此有必要定期對基層工作人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，特別是低保政策、業(yè)務(wù)流程、社工知識、社會心理等方面的知識。同時，考慮到基層工作人員時間少、文化水平不高等實際情況，應(yīng)著力開發(fā)圖文并茂、淺顯易懂的培訓(xùn)教材。切實改善基層社會救助工作人員的工資待遇，留住人才，打造一支穩(wěn)定的工作隊伍。

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Problems and countermeasures of urban-suburban social relief system: Based on the analyses of 328 questionnaires of Changsha

LI Jing
(Changsha Social Work College,College of Social Administration,Changsha 411004,China)

Based on the survey of 328 questionnaires about urban-suburban social relief system of Changsha,this paper analyzes the limitations of policies on urban-suburban social relief system,and puts forwards that imposes the opportunity of Changsha’s urban-rural integration,strengthens the legislation of local social relief system,which would coordinate the development,enhance the rural social relief work,measure scientifically the poverty line,standardize household survey methods,establish the mechanisms for natural growth,perfects management mechanism of social relief and job security,perfect information construction,consummate departmental coordination mechanism,foster social participation,promote evaluation system and the professional skills of the managers.

social relief system; effect of policy; urban-rural integration; countermeasures; Changsha

F320.3

A

1009-2013(2011)05-0061-07

2011－01－05

長沙市社科規(guī)劃重大課題(2010CSZD08)

李 靜(1971—)，男，湖南郴州人，講師，主要從事公共管理與社會保障研究。

陳向科