張攀峰，韋付萍

（中共咸陽(yáng)市委黨校，陜西咸陽(yáng)712000）

新農(nóng)村建設(shè)中構(gòu)建合理農(nóng)村治理模式的幾點(diǎn)思考
——以陜西農(nóng)村村民自治實(shí)踐為例

張攀峰，韋付萍

（中共咸陽(yáng)市委黨校，陜西咸陽(yáng)712000）

村民自治的實(shí)踐推動(dòng)了合理農(nóng)村治理模式的建構(gòu)和發(fā)展，在彰顯民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等方面成效顯著。但是部分地區(qū)村民自治能力較差、村民自治相關(guān)法律法規(guī)和機(jī)制不夠完善、宗族勢(shì)力操控以及“富人治村”引發(fā)的賄選、村務(wù)專斷等問題仍然存在。為此，進(jìn)一步推動(dòng)和完善村民自治，必須完善相關(guān)法律法規(guī)，健全利益協(xié)調(diào)和群眾訴求表達(dá)機(jī)制，加強(qiáng)自治組織與其他組織的聯(lián)系協(xié)調(diào)。

村民自治；基層民主；農(nóng)村治理模式

村民自治的發(fā)展得益于中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家制度供給和農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)造的共同推動(dòng)，我國(guó)村民自治實(shí)踐取得了令人矚目的成就，對(duì)中國(guó)農(nóng)村乃至整個(gè)國(guó)家的政治發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面進(jìn)步意義深遠(yuǎn)。然而，對(duì)我國(guó)這樣一個(gè)人口眾多、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡且有著長(zhǎng)期封建專制思想影響的國(guó)家來(lái)說(shuō)，期望在短短的三十多年時(shí)間就使中國(guó)農(nóng)村完成基層民主建設(shè)的目標(biāo)是不現(xiàn)實(shí)的。應(yīng)當(dāng)看到，村民自治在實(shí)踐發(fā)展中，尤其是在現(xiàn)階段的新農(nóng)村建設(shè)中產(chǎn)生了許多需要認(rèn)真研究和亟待解決的問題，既有老問題，也有新問題；既有一些村莊特有的矛盾和問題，也有帶有普遍性的矛盾和問題?？茖W(xué)地認(rèn)識(shí)和分析實(shí)踐中存在的問題，是促進(jìn)村民自治有效運(yùn)作、發(fā)展和完善的必要條件。

一、村民自治實(shí)踐推動(dòng)了合理農(nóng)村治理模式的建構(gòu)和發(fā)展

合理的農(nóng)村治理模式實(shí)踐表明其發(fā)展路徑一定是要凸顯“四個(gè)民主”，其中村民自治組織建設(shè)以及組織體系功能發(fā)揮沿著制度化、規(guī)范化、法制化的軌道取得了令人矚目的成績(jī)。其主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

1.民主選舉實(shí)踐極大地推動(dòng)了基層民主政治建設(shè)。改革開放以來(lái)，各級(jí)黨委政府非常重視農(nóng)村民主選舉，各縣政府認(rèn)真組織實(shí)施《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《村民委員會(huì)組織法》），以此指導(dǎo)村委會(huì)換屆選舉。村民的參與程度更加廣泛，民主政治的氣氛越來(lái)越濃，已逐步形成了良好的農(nóng)村基層群眾自治氛圍。隨著農(nóng)村基層群眾參與意識(shí)的不斷增強(qiáng)，一些地方在依法組織的前提下大膽進(jìn)行選舉方式的創(chuàng)新，如陜西省高陵縣在全省首創(chuàng)婦女委員的“專委專選”制度，即為確保婦女委員當(dāng)選，而推出了將婦女委員的選舉單獨(dú)進(jìn)行。如此創(chuàng)新一方面落實(shí)了《憲法》和《村民委員會(huì)組織法》有關(guān)規(guī)定，另一方面很好地適應(yīng)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)中女性成員比例大于男性的實(shí)際。同時(shí)高陵縣在2008年村委會(huì)換屆選舉中，為確保選舉的客觀公正，試點(diǎn)推行了“選舉司法公證制度”，即公證處監(jiān)督選舉程序的各個(gè)工作環(huán)節(jié)，進(jìn)一步推動(dòng)了當(dāng)?shù)負(fù)Q屆選舉的透明化。

2.民主決策逐步增強(qiáng)了農(nóng)民參與民主管理的積極性。農(nóng)村基層群眾自治圍繞農(nóng)村基層群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題在范圍較小的農(nóng)村基層中展開，在民主發(fā)展上，既避免了不切實(shí)際的極端冒進(jìn)，降低了風(fēng)險(xiǎn)和成本，又較好地解決了億萬(wàn)人的參與問題和民主權(quán)利問題;既保障了參與的廣泛性，又增強(qiáng)了民主的真實(shí)性。被調(diào)研的農(nóng)村基層自治組織比較普遍地開展了村務(wù)“一事一議”制度和兩委會(huì)集體決策制度，一定程度上避免了村務(wù)管理的“行政化”和“專斷化”。如陜西省安塞縣推行了“三自我”、“四民主”，特別是按照程序、依法操作,各村均制定了《村民代表議事會(huì)制度》，堅(jiān)持“一事一議”，實(shí)現(xiàn)了重大事項(xiàng)由村民說(shuō)了算。當(dāng)有涉及本村發(fā)展和經(jīng)濟(jì)等方面的事務(wù)時(shí)，村委會(huì)均召集村民會(huì)議或村民代表會(huì)議、戶代表會(huì)議集體討論，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則進(jìn)行決策。同時(shí)，在決策重大事項(xiàng)時(shí)均邀請(qǐng)本村人大代表和政協(xié)委員參加。

3.民主管理實(shí)踐和創(chuàng)新圍繞著“村務(wù)公開”，確保了村民自治組織治理工作的順利有效開展?！按鍎?wù)公開”是民主管理的基礎(chǔ)和核心，同時(shí)也是衡量自治組織管理村務(wù)水平的重要因素。其中，公開的內(nèi)容和程序是兩項(xiàng)非常重要的工作，各地在實(shí)施法律、法規(guī)及民政部門相關(guān)的規(guī)章規(guī)定的同時(shí)，均著力強(qiáng)調(diào)公開內(nèi)容的真實(shí)性和程序的透明化，一些地方還圍繞上述兩個(gè)方面大膽創(chuàng)新。陜西省寶雞市鳳縣作為地處秦嶺的山區(qū)縣，在全縣推行以“九公開、四規(guī)范、一滿意”為主要內(nèi)容的村務(wù)公開制度，通過近十年的努力已100%實(shí)現(xiàn)了村務(wù)公開。在公開工作中，各村均在由選舉產(chǎn)生的“村民代表會(huì)議”、“村民理財(cái)小組”和“村民監(jiān)督小組”的監(jiān)督下，由“村民理財(cái)小組”負(fù)責(zé)清算，每月28日公開，同時(shí)制定了《民主監(jiān)督制度》和《民主理財(cái)制度》。此外，為確保公開落到實(shí)處，該縣從縣到鄉(xiāng)統(tǒng)一成立了由組織、紀(jì)檢、民政、審計(jì)等部門組成的督查組，定期檢查村務(wù)公開情況。

4.民主監(jiān)督為確保村民自治組織村務(wù)治理順利進(jìn)行提供了重要保障。各地的基層政府、自治組織及農(nóng)民群眾普遍意識(shí)到開展村務(wù)民主監(jiān)督的重要性和必要性，重點(diǎn)關(guān)注對(duì)“村

實(shí)踐證明，農(nóng)村的村務(wù)治理工作順利有效開展必須在嚴(yán)格遵循和實(shí)施相關(guān)法律、法規(guī)和政策的前提下，著力抓好治理組織建設(shè)和治理行為規(guī)范兩方面的工作，才能更好地實(shí)現(xiàn)“四個(gè)民主”。

二、現(xiàn)階段農(nóng)村進(jìn)一步推動(dòng)村民自治所遇到的障礙和問題

1.部分農(nóng)村基層群眾自治能力較差。部分地區(qū)農(nóng)村干部群眾素質(zhì)偏低，農(nóng)村基層群眾自治能力差，影響農(nóng)村基層民主政治的健康穩(wěn)定發(fā)展。一是在農(nóng)村黨員干部中老齡化、文化程度偏低、缺乏責(zé)任意識(shí)的現(xiàn)象嚴(yán)重。部分干部存在“政治上沒奔頭、工作上吃苦頭、經(jīng)濟(jì)上沒甜頭、退下來(lái)沒靠頭”的思想，導(dǎo)致其難以承擔(dān)組織和領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重任。二是部分干部在推動(dòng)村民自治過程中，培養(yǎng)廣大農(nóng)民群眾的主人翁意識(shí)和民主法制意識(shí)不夠，使群眾漠視自己的民主權(quán)利，不能正確有效地行使自己的民主權(quán)利。

2.農(nóng)村基層群眾自治相關(guān)法律法規(guī)不完善。目前，我國(guó)農(nóng)村基層群眾自治組織尤其是其中的社會(huì)組織，面臨一個(gè)最大問題就是農(nóng)村基層群眾自治相關(guān)法律法規(guī)不夠完善，這就導(dǎo)致了農(nóng)村基層群眾自治社會(huì)組織這一制度變遷遇到很大的障礙。雖然各省市都相繼出臺(tái)并多次修訂了《實(shí)施辦法》和《選舉辦法》，但由于制度供給存在著事實(shí)上的不均衡，農(nóng)村基層群眾自治實(shí)際工作中存在著許多難以得到合理解決的問題。同時(shí)各種創(chuàng)新的農(nóng)村基層自治組織還缺乏有關(guān)法律規(guī)范，各種自治組織的自身權(quán)益保護(hù)缺乏有效的法律依據(jù)，運(yùn)行難以受到法律保障。如《村民委員會(huì)組織法》、《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，都沒有就村委會(huì)和支委會(huì)的具體職責(zé)權(quán)限做出明確劃分，也沒有對(duì)村務(wù)工作運(yùn)作機(jī)制做出具體、可操作性的規(guī)定。這就導(dǎo)致在具體工作中容易辦的、有利的事情搶著干，無(wú)利的事情相互推諉，使一些工作難以落實(shí)。

3.農(nóng)村基層群眾自治的運(yùn)行機(jī)制不健全。首先，農(nóng)村基層群眾自治運(yùn)行缺乏明確的規(guī)范機(jī)制。近年來(lái)一些地方屢屢出現(xiàn)村委會(huì)“稱霸一方”，以及村委會(huì)選舉失序，舞弊、賄選、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)選舉等現(xiàn)象，原因就在于《村民委員會(huì)組織法》對(duì)于村民自治的核心——村委會(huì)選舉只做了原則性的規(guī)定，缺乏對(duì)村委會(huì)選舉進(jìn)行更嚴(yán)格的規(guī)范，使農(nóng)村基層群眾自治的途徑?jīng)]有明確的規(guī)范化道路可行。其次，農(nóng)村基層群眾自治的法制保障機(jī)制不夠健全。主要表現(xiàn)為:法律規(guī)定的程序有待完善，法律缺乏完善的違法責(zé)任追究機(jī)制。如在村委會(huì)換屆過程中，面對(duì)選民阻撓選舉、撕毀選票的問題，村民選舉委員會(huì)就此訴諸法院后，法院表示因無(wú)法可依而不能予以受理。村委會(huì)組織法僅僅把村民自治權(quán)利的保障機(jī)制，界定在群眾舉報(bào)、縣鄉(xiāng)政府、人大及有關(guān)部門的調(diào)查處理、批評(píng)教育、自覺改正上。因此，對(duì)村委會(huì)選舉違法行為，難以做到違法必究。再次，農(nóng)村基層群眾自治工作機(jī)制不健全。主要表現(xiàn)為農(nóng)村基層群眾自治工作機(jī)構(gòu)不健全，人員安排不合理，人員少、兼職多、工作經(jīng)費(fèi)難保障。從目前來(lái)看，由于各地農(nóng)村基層群眾自治組織經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目收入不固定，其由上級(jí)財(cái)政撥發(fā)的辦公經(jīng)費(fèi)和成員的工資、基本補(bǔ)助過低，難以維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

4.農(nóng)村基層群眾自治組織與其它組織關(guān)系不協(xié)調(diào)。主要表現(xiàn)為部分村“兩委”關(guān)系不協(xié)調(diào)。黨章規(guī)定，行政村黨組織在同級(jí)組織中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，全面領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)三個(gè)文明建設(shè)，并支持和保證村級(jí)其他組織充分行使職權(quán)，確保村級(jí)事務(wù)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。但實(shí)際工作中，少數(shù)村委會(huì)干部不能正確處理村“兩委”關(guān)系，自認(rèn)為村委會(huì)是群眾自治組織，是由村民代表選舉產(chǎn)生的，因而不能擺正自己的位置，遇事不報(bào)告、不商量，自作主張，自行其是。一些行政村黨組織書記沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的工作方式，對(duì)村委會(huì)不夠尊重，工作大包大攬，重大決策不通氣。圍繞財(cái)務(wù)管理上的權(quán)力這一沖突焦點(diǎn)，“兩委”班子各執(zhí)所需，各施其政，內(nèi)耗嚴(yán)重，難以形成合力。

5.宗族勢(shì)力操控村民自治。改革開放后，由于行政影響力在鄉(xiāng)村社會(huì)的逐步弱化，宗族活動(dòng)再度活躍，隨著宗族勢(shì)力的不斷壯大，修譜、祭祀等族內(nèi)事務(wù)已滿足不了其膨脹的政治野心，他們開始將目光轉(zhuǎn)向能夠主宰村內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的村民委員會(huì)。為了給本家族謀取更多的利益，他們往往以血緣關(guān)系為基礎(chǔ)，由族長(zhǎng)或家族中權(quán)威人士出面推出代言人，通過串聯(lián)、游說(shuō)，甚至賄選、威嚇的手段動(dòng)員本族村民，形成龐大的利益集團(tuán)來(lái)左右村委會(huì)的選舉過程，以達(dá)到控制村級(jí)政權(quán)的目的。

6.“富人治村”衍生賄選、村務(wù)專斷等問題。我們?cè)谡{(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，地處西北地區(qū)較落后的部分農(nóng)村存在比較突出的“人才外流”現(xiàn)象，同時(shí)也產(chǎn)生了一些“能人治村”、“富人治村”的現(xiàn)象，如陜西禮泉縣有五個(gè)行政村都是由該村的致富帶頭人擔(dān)任村干部。富人治村一定程度上可以應(yīng)對(duì)目前比較突出的“農(nóng)村人才空心化”問題。但是，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)“富人村官”不同程度地存在“一言堂”現(xiàn)象，同時(shí)隨著財(cái)富在村級(jí)治理中扮演越來(lái)越重要的角色，不可避免地滋長(zhǎng)了“拜金主義”，引發(fā)了一定程度的“賄選”。這些“能人”、“富人”在村務(wù)治理過程中采用了一些特殊的治理手段，同時(shí)也暴露了值得進(jìn)一步思考的問題。

三、新農(nóng)村建設(shè)中進(jìn)一步推動(dòng)和完善村民自治的對(duì)策建議

1.完善農(nóng)村基層群眾自治相關(guān)的法律法規(guī)。依法自治，是開展基層群眾自治的基本要求，國(guó)家和地方都必須盡快出臺(tái)有關(guān)加強(qiáng)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的法律法規(guī)。

(1)完善《村民委員會(huì)組織法》。第一，在涉及選舉問題的法律方面。首先在涉及農(nóng)村選舉的法律規(guī)定中，將“村民”表述改為具有法律意義的“選民”，將選民資格從法律上予以更為明確的規(guī)定，還要明確村委會(huì)“屆次”與“任次”的法律規(guī)定。其次要明確規(guī)定村民委員會(huì)換屆前的工作考核與財(cái)務(wù)審計(jì)。再次應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際需要，在《村民委員會(huì)組織法》中增加有關(guān)村委會(huì)新老班子進(jìn)行工作交接和權(quán)力交接的內(nèi)容、時(shí)限的法律規(guī)定。通過立法，保障村委會(huì)權(quán)力的依法有序交接和平穩(wěn)過渡。最后對(duì)賄選做出明確的法律規(guī)定，通過完善立法減少賄選。第二，在選舉監(jiān)督方面。增加建立選舉觀察制度的相關(guān)規(guī)定。采用規(guī)范化的農(nóng)村選舉觀察員制度，能充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界參與農(nóng)村選舉觀察監(jiān)督的積極性，使農(nóng)村選舉能夠更加依法規(guī)范有序地進(jìn)行，對(duì)于提高農(nóng)村民主選舉的質(zhì)量具有重要推動(dòng)作用。第三，在村務(wù)管理方面。首先要明確村民委員會(huì)主任作為村法定代表人和村集體經(jīng)濟(jì)組織法定代表人的法律地位。其次要加強(qiáng)對(duì)村民自治法律實(shí)施過程中違法行為的依法懲處。建議由中央政法委、全國(guó)人大和民政部通過協(xié)調(diào)，專門研究村民自治的司法救濟(jì)問題。第四，在保障機(jī)制方面。應(yīng)當(dāng)在《村民委員會(huì)組織法》中明確規(guī)定建立村民自治制度運(yùn)行中法律問題的應(yīng)急釋法機(jī)制和專家咨詢機(jī)制。在全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市民政廳設(shè)立專門的村民自治問題法律工作小組，負(fù)責(zé)有關(guān)法律問題的解釋、應(yīng)答、指示，建立應(yīng)急釋法機(jī)制。

(2)完善村民委員會(huì)選舉程序制度。在地方立法層面，要不斷健全和完善村民委員會(huì)選舉辦法及相關(guān)的地方法規(guī)。首先選舉程序規(guī)范化，規(guī)范村民委員會(huì)選舉制度。村民自治權(quán)的保障離不開農(nóng)村的民主制度，而民主則與完善的選舉制度休戚相關(guān)。目前關(guān)于村民委員會(huì)選舉制度的規(guī)范除了《憲法》的規(guī)定外，主要體現(xiàn)在《村民委員會(huì)組織法》之中，然而《村民委員會(huì)組織法》中有關(guān)村委會(huì)選舉程序的內(nèi)容只有六條，而且沒有一條明確規(guī)定侵犯選舉權(quán)的救濟(jì)條款，可操作性較差，從而導(dǎo)致選舉實(shí)踐中出現(xiàn)賄選等諸多不民主現(xiàn)象。在現(xiàn)有法律體系能夠?qū)σ?guī)范內(nèi)容進(jìn)行容納的情況下，沒有必要再另行制定法律，否則會(huì)造成立法成本的增加，也不利于法律體系的統(tǒng)一。因此，應(yīng)該在《村民委員會(huì)組織法》中細(xì)化選舉程序，使之具有可操作性。對(duì)于如何界定賄選，如何處理涂改、撕毀選票等諸多情形均應(yīng)予以規(guī)范化，這在保證選舉規(guī)范化的同時(shí)，也有利于推動(dòng)村民自治觀念的形成。

2.建立健全農(nóng)村基層群眾利益協(xié)調(diào)機(jī)制。充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，制定和完善公平合理的農(nóng)村基層群眾利益協(xié)調(diào)機(jī)制。首先要有效運(yùn)用政府權(quán)力，健全農(nóng)村基層群眾自治權(quán)力約束機(jī)制。應(yīng)切實(shí)改進(jìn)監(jiān)督方式，創(chuàng)新監(jiān)督手段，建立一個(gè)有相對(duì)獨(dú)立性和權(quán)威性的農(nóng)村基層群眾自治監(jiān)督體系。其次政府應(yīng)主動(dòng)發(fā)揮調(diào)控作用，建立有效的矛盾疏導(dǎo)機(jī)制。政府作為調(diào)整社會(huì)利益格局的主體，要主動(dòng)介入，綜合運(yùn)用政策、法律、經(jīng)濟(jì)和行政手段，以及教育、協(xié)商和調(diào)節(jié)的方法，合理合法地處理問題。健全正確處理人民內(nèi)部矛盾的工作機(jī)制，調(diào)整各利益集團(tuán)之間的利益關(guān)系。通過完善農(nóng)村社會(huì)福利制度，給更多的農(nóng)村基層社會(huì)成員提供適當(dāng)?shù)母＠?，以加?qiáng)社會(huì)利益協(xié)調(diào)。通過輿論引導(dǎo)，建立有效的矛盾疏導(dǎo)機(jī)制，幫助人們樹立正確的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，正確對(duì)待利益差距，理順利益關(guān)系，調(diào)整和縮小人們之間的利益差距，最終解決農(nóng)村基層社會(huì)各階層之間的矛盾沖突關(guān)系等。

3.建立健全農(nóng)村基層群眾訴求表達(dá)機(jī)制。建立健全暢通有序的農(nóng)村基層群眾訴求機(jī)制，首先應(yīng)建立全國(guó)信訪信息系統(tǒng)，搭建多種形式的溝通平臺(tái)，把群眾利益訴求納入制度化、規(guī)范化、法制化的軌道；其次應(yīng)充分發(fā)揮社團(tuán)、行業(yè)組織、社會(huì)中介組織和農(nóng)村基層群眾自治組織的作用，完善重大決策的規(guī)則和程序，通過多種渠道和形式廣泛集中民智，使決策建立在科學(xué)、民主的基礎(chǔ)上。對(duì)涉及農(nóng)村基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重大事項(xiàng)，要廣泛征詢意見，充分進(jìn)行協(xié)商和協(xié)調(diào)，引導(dǎo)廣大農(nóng)村群眾以理性合法的形式表達(dá)利益要求；最后應(yīng)培育農(nóng)民合作組織，重點(diǎn)疏通農(nóng)村基層弱勢(shì)農(nóng)民群體的利益表達(dá)機(jī)制。建立利益表達(dá)機(jī)制的前提是尊重農(nóng)民的利益主體地位，從法律和制度層面上保證農(nóng)民有平等參與和表達(dá)意見的權(quán)利。

4.加強(qiáng)農(nóng)村基層群眾自治組織與其它組織的聯(lián)系協(xié)調(diào)。要充分協(xié)調(diào)好農(nóng)村基層群眾自治與其他農(nóng)村基層組織之間的關(guān)系，善于解決村黨組織與村委會(huì)、黨組織與群團(tuán)組織關(guān)系不協(xié)調(diào)的問題，充分發(fā)揮村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。一方面，加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。在農(nóng)村治理的轉(zhuǎn)型中，黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國(guó)和人民當(dāng)家作主有機(jī)統(tǒng)一問題集中表現(xiàn)為村黨支部委員會(huì)和村民委員會(huì)的關(guān)系問題。首先必須明確規(guī)定村兩委的地位、作用和職責(zé)，提出和制定處理村兩委關(guān)系的原則要求和相關(guān)制度。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第3條規(guī)定，村黨支部委員會(huì)是中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)，直接行使民主權(quán)利。村黨支部要依法支持農(nóng)村基層群眾自治組織委員會(huì)的工作，在農(nóng)村基層群眾自治活動(dòng)中發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用。另一方面，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村基層群眾自治組織的有效銜接與良性互動(dòng)。農(nóng)村基層群眾自治組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的矛盾和沖突來(lái)自于農(nóng)村基層群眾自治組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府兩方面，有其合理性和依據(jù)，也有其偏激之處，單純強(qiáng)調(diào)村民自治或依法行政都是不合適的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)村基層群眾自治組織的關(guān)系并非簡(jiǎn)單的上下級(jí)政府之間的關(guān)系，應(yīng)該在實(shí)踐中探索依法行政和農(nóng)村基層群眾自治的有效統(tǒng)一。

四、結(jié)語(yǔ)

盡管村民自治在前進(jìn)的道路上遇到了一些障礙和阻力,但是,作為一種行之有效的基層民主實(shí)踐模式,它不斷向前發(fā)展的趨勢(shì)不會(huì)逆轉(zhuǎn)。這可以從村民自治成長(zhǎng)、發(fā)展的外部環(huán)境及其內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力兩個(gè)方面作出論證。就其外部環(huán)境而言,改革開放30年的不斷發(fā)展,國(guó)家與社會(huì)的邊界日益清晰,并逐漸實(shí)現(xiàn)了良性互動(dòng),這為村民自治的發(fā)展提供了最為基礎(chǔ)而又至為重要的環(huán)境。與此同時(shí),國(guó)家政策層面的支持也為村民自治的進(jìn)一步發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。就其內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力而言,村民自治的偉大實(shí)踐,讓農(nóng)民從最直觀的層面接受了公民教育。農(nóng)民的這種民主意識(shí)、民主能力從內(nèi)部深層次構(gòu)成了村民自治發(fā)展的重要原動(dòng)力。村民自治的發(fā)展是循序漸進(jìn)的，在前進(jìn)的征途中,它也會(huì)受到某些因素的制約,諸如國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系、國(guó)家政治體制改革的進(jìn)程、農(nóng)村基層政治改革的推進(jìn)等。因此,唯一正確、理智的方法就是盡可能地發(fā)揮這些因素的積極推動(dòng)作用,以實(shí)現(xiàn)村民自治的進(jìn)一步發(fā)展。

[1]羅平漢.村民自治史[M].福建人民出版社,2006.

[2]唐曉騰.基層民主選舉與農(nóng)村社會(huì)重構(gòu)——轉(zhuǎn)型期中國(guó)鄉(xiāng)村治理的實(shí)證研究[M].社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007.

[3]徐勇.中國(guó)農(nóng)村與農(nóng)民問題前沿研究[M].經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2009.

F327.41

A

1002-7408（2011）01-0072-03

2009年度全國(guó)黨校系統(tǒng)重點(diǎn)課題“新農(nóng)村建設(shè)中構(gòu)建合理的農(nóng)村治理模式研究”的成果。委會(huì)成員”和“財(cái)務(wù)”的監(jiān)督，尤其是一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)地區(qū)和一些地處城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村，由于財(cái)務(wù)收支成為村務(wù)管理的重要組成部分，上到政府、下到群眾都非常關(guān)注“村級(jí)財(cái)務(wù)”。陜西省渭城區(qū)坡劉村推行的“村民評(píng)議村官”制度是實(shí)現(xiàn)村民民主監(jiān)督的成功范式。該村從2006年開始開展每年村委會(huì)成員公開述職、村民評(píng)議、村民打分的制度，同時(shí)村民的評(píng)議結(jié)果與村委會(huì)班子成員的任職及薪酬直接掛鉤，此舉極大地提高了村委會(huì)成員依法為群眾履好職的自覺性和積極性。

張攀峰（1961-），男，陜西戶縣人，中共咸陽(yáng)市委黨校副教授，研究方向：憲政與政府法制；韋付萍（1980-），女，陜西涇陽(yáng)人，中共咸陽(yáng)市委黨校講師，行政法學(xué)碩士研究生，研究方向：政府法制。

[責(zé)任編輯：閆生金]