史丕功

(榆林學(xué)院政法學(xué)院，陜西榆林719000)

我國(guó)西部資源開發(fā)中地方群眾利益保護(hù)的法律思考
——以陜西省榆林市為例

史丕功

(榆林學(xué)院政法學(xué)院，陜西榆林719000)

西部大開發(fā)政策實(shí)施以來(lái)，由于我國(guó)實(shí)行資源導(dǎo)向型開發(fā)戰(zhàn)略,一些企業(yè)片面追求經(jīng)濟(jì)利益，忽視環(huán)境保護(hù)，加之相關(guān)的法律法規(guī)不完善，治理補(bǔ)償機(jī)制不健全等諸多因素的影響，使得西部地區(qū)因資源開發(fā)所導(dǎo)致的矛盾日益突出，給開發(fā)地人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全造成巨大損失。因此，制定和完善相關(guān)的法律法規(guī)，重新確定利益均衡機(jī)制，對(duì)于西部地區(qū)和諧社會(huì)的構(gòu)建和當(dāng)?shù)厝罕娎娴谋Ｗo(hù)都具有重要的意義。

西部；資源開發(fā)；生態(tài)環(huán)境；群眾利益；分配機(jī)制；法律

我國(guó)西部地區(qū)幅員遼闊,自然資源豐富,但生態(tài)環(huán)境非常脆弱。西部大開發(fā)政策實(shí)施以來(lái)，由于我國(guó)實(shí)行資源導(dǎo)向型開發(fā)戰(zhàn)略,一些企業(yè)片面追求經(jīng)濟(jì)利益，忽視環(huán)境保護(hù)，加之相關(guān)的法律法規(guī)不完善，治理補(bǔ)償機(jī)制不健全等諸多因素的影響，使得西部地區(qū)因資源開發(fā)所導(dǎo)致的矛盾日益突出，給開發(fā)地人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全造成巨大損失。筆者認(rèn)為，應(yīng)盡快制定和完善相關(guān)的法律法規(guī)，采取法律措施，治理污染改善生態(tài)環(huán)境、保護(hù)資源，保護(hù)地方群眾利益。

一、我國(guó)西部資源開發(fā)中地方群眾利益受到嚴(yán)重?fù)p害

由于當(dāng)前的資源市場(chǎng)看好，企業(yè)為追求最大利潤(rùn)不惜犧牲環(huán)境和資源，超設(shè)計(jì)能力開采已成為西部資源開發(fā)中存在的普遍現(xiàn)象，有的甚至到了瘋狂性掠奪的程度。據(jù)筆者調(diào)查，位于陜西省榆林市神木縣境內(nèi)的某公司某礦的設(shè)計(jì)生產(chǎn)能力為600萬(wàn)噸/年，原設(shè)計(jì)開采年限為108年，目前已縮短為37年。由于利益的驅(qū)動(dòng)，民間對(duì)邊角煤的偷挖濫采也是隨處可見。資源的狂挖濫采直接導(dǎo)致許多社會(huì)問(wèn)題。

1.地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。由于超強(qiáng)度開采，礦區(qū)形成集中連片的采空區(qū)、塌陷區(qū)。山體崩塌、地表塌陷、地裂縫等災(zāi)害日漸增多，給當(dāng)?shù)厝罕姷纳拓?cái)產(chǎn)安全造成了嚴(yán)重威脅。以陜西榆林為例，至2007年3月，全市因采礦形成的塌陷面積共60.16平方公里，其中神東公司所屬煤礦塌陷面積52.32平方公里，已損毀房屋2310間、水澆地3112畝、旱地19678畝、林草地55290畝、地方道路2公里。榆林市神木縣所屬的大柳塔鎮(zhèn)三不拉村張家渠小組受大柳塔煤礦開采影響，村莊四周塌陷，塌陷區(qū)距村民宅院僅有30米左右，群眾生存受到嚴(yán)重威脅。神木縣所屬的店塔鎮(zhèn)范家溝村因榆家梁煤礦的超強(qiáng)度開采，造成該村山體支離破碎，村民被迫背井離鄉(xiāng)。再如榆林市的靖邊、定邊兩縣因油氣資源開發(fā)，對(duì)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地資源和生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，曾造成五里灣鄉(xiāng)、大路溝鄉(xiāng)嚴(yán)重的山體滑坡及其它涉油地區(qū)多處土地塌陷。

2.水資源破壞嚴(yán)重。榆林市范圍內(nèi)煤炭開采過(guò)后，大都造成地下隔水層破壞，從而引起區(qū)域性地表水泄漏，地下水位下降，嚴(yán)重破壞了礦區(qū)及周邊地下水均衡系統(tǒng)。目前，因資源開采已導(dǎo)致不少井泉下漏、淤壩干涸、樹木成片枯死，礦區(qū)村莊普遍發(fā)生水荒，一些塌陷區(qū)已喪失了基本的人類生存條件。榆林全市湖泊由開發(fā)前的869個(gè)減少為79個(gè)，僅神木縣境內(nèi)就有10條河斷流，20多眼泉井干枯，位于神木縣境內(nèi)的黃河主要支流窟野河一年三分之二以上時(shí)間斷流，變成季節(jié)河，全省最大的內(nèi)陸湖紅堿淖，6年水位下降3米，湖面年均退縮6000畝，水面縮小了近1／3……榆林市靖邊、定邊兩縣的油氣資源開發(fā)也導(dǎo)致當(dāng)?shù)氐男幼雍?、紅柳河、蘆河等部分河流水位下降或斷流，當(dāng)?shù)厝罕姳黄鹊綌?shù)十里外的地方拉水或買水吃。

3.環(huán)境質(zhì)量每況愈下。近年來(lái)，隨著煤炭、石油、天然氣等礦產(chǎn)資源的開采力度不斷加大，煤炭、石油、天然氣的開采、加工過(guò)程中排放的大量廢水、廢渣、粉塵等已嚴(yán)重污染了大氣、水體，直接威脅著群眾的生命健康安全。如神木縣境內(nèi)的窟野河上游煤礦及洗煤廠廢水、廢渣未經(jīng)處理直接排入河水，導(dǎo)致該河下游水質(zhì)量惡化。神木縣城居民生活用的自來(lái)水在2006年竟然兩次被整體嚴(yán)重污染。

4.為資源開發(fā)付出沉重代價(jià)的當(dāng)?shù)厝嗣癫]有充分享受到資源開發(fā)的巨大成果。在資源開發(fā)過(guò)程中，資源開發(fā)者獲取了巨額利潤(rùn)，留下了上述種種直接威脅當(dāng)?shù)厝嗣裆娴耐怀鰡?wèn)題。參與資源開發(fā)的煤老板們暴富后，都在省城或者首都像逛商場(chǎng)似地整單元購(gòu)買天價(jià)樓房，做好在大都市長(zhǎng)期居住的準(zhǔn)備，而搬不了走不了、必須在這塊土地上生活的普通老百姓卻只能絕望地面對(duì)居無(wú)定所、喝不到清潔水、呼吸不到新鮮空氣的生存環(huán)境，成為“生態(tài)災(zāi)民”。

據(jù)筆者調(diào)查，在榆林市存在的因資源開發(fā)所導(dǎo)致的上述社會(huì)問(wèn)題已在西部好多省份陸續(xù)出現(xiàn)，逐漸影響到西部大開發(fā)及和諧社會(huì)建設(shè)整體戰(zhàn)略的實(shí)施。

二、資源開發(fā)所產(chǎn)生問(wèn)題的原因分析

西部地區(qū)資源開發(fā)中所出現(xiàn)的問(wèn)題有開發(fā)者利益驅(qū)動(dòng)、環(huán)保意識(shí)差的因素，但法律調(diào)控的缺失是關(guān)鍵。具體表現(xiàn)是：

1.權(quán)利不能平等對(duì)待的現(xiàn)狀及資源所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式是導(dǎo)致資源開發(fā)區(qū)群眾利益受損害的根本原因。按我國(guó)《物權(quán)法》的規(guī)定，農(nóng)村土地屬于農(nóng)村集體組織所有，而集體所有的土地下面埋藏的資源屬于國(guó)家所有。土地和其下面的資源雖然物理性質(zhì)不同，但二者緊密相連，資源開采不可能不對(duì)其上面的土地造成損害。這樣，在資源開采過(guò)程中，國(guó)家對(duì)資源的所有權(quán)與集體組織對(duì)土地的所有權(quán)必然要發(fā)生沖突。按照物權(quán)的特征，物權(quán)人有直接支配標(biāo)的物并排除他人干涉的權(quán)力。我國(guó)《物權(quán)法》也明確規(guī)定物權(quán)平等保護(hù)的原則。但在我國(guó)，國(guó)家所有權(quán)實(shí)際上高于集體所有權(quán)，因資源開采造成的對(duì)耕種土地的破壞或其他影響，集體組織無(wú)法排除該損害的威脅進(jìn)而有效保護(hù)其集體所有土地。同時(shí)，按《物權(quán)法》的規(guī)定，所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能可以分離。國(guó)家雖然是資源的所有權(quán)人，但其并非親自行使所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能，如開采權(quán)，而是將其委托給企業(yè)或個(gè)人。取得采礦權(quán)的個(gè)人和企業(yè)在利益的驅(qū)動(dòng)下，只追求產(chǎn)出量，毫不關(guān)心當(dāng)?shù)丨h(huán)境狀況，不履行其開采資源應(yīng)盡的義務(wù)，進(jìn)行大規(guī)模掠奪式開采，導(dǎo)致環(huán)境日益惡化。

2.對(duì)資源開發(fā)造成損失的補(bǔ)償機(jī)制及相關(guān)法律的缺失，或相關(guān)政策安排的缺陷，加劇了資源開發(fā)區(qū)群眾利益受損程度。采礦權(quán)主體在資源開采中獲取巨額利益，但相關(guān)法律并未規(guī)定其應(yīng)向當(dāng)?shù)亓粝碌V區(qū)塌陷、“三廢”污染等治理補(bǔ)償費(fèi)及轉(zhuǎn)產(chǎn)基金，結(jié)果一方面助長(zhǎng)了采礦權(quán)人肆意開采而不必顧忌后果，另一方面也使得環(huán)境惡化后當(dāng)?shù)責(zé)o相應(yīng)的資金保障進(jìn)行恢復(fù)重建。針對(duì)資源開采的稅收安排也有重大缺陷。目前，天然氣管道運(yùn)輸營(yíng)業(yè)稅不是在生產(chǎn)地征收，而是在出口地征收，造成每年有近億元的稅收進(jìn)入接收地的財(cái)政，而資源地的財(cái)政吃緊，面對(duì)資源開發(fā)區(qū)居民的合理要求當(dāng)?shù)卣疅o(wú)法解決。

3.現(xiàn)有法律得不到有效實(shí)施，損害地方群眾利益的違法行為沒有受到法律的約束或制裁。對(duì)于和資源開采相關(guān)的環(huán)境保護(hù)，我國(guó)《環(huán)保法》規(guī)定：“誰(shuí)開發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)破壞誰(shuí)恢復(fù)、誰(shuí)污染誰(shuí)治理、誰(shuí)利用誰(shuí)補(bǔ)償。”依據(jù)此規(guī)定，因資源開采所導(dǎo)致的各種環(huán)境問(wèn)題，治理的主體是企業(yè)，但生態(tài)治理和恢復(fù)有一定的滯后性。如果沒有隨著企業(yè)的生產(chǎn)同步留下足夠的治理經(jīng)費(fèi)，一旦企業(yè)倒閉或撤走，環(huán)境問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)必然無(wú)人來(lái)料理“后事”。就算是企業(yè)能夠治理，治理到什么程度，誰(shuí)來(lái)驗(yàn)收，諸如此類的問(wèn)題，因未建立配套的實(shí)施機(jī)制，相關(guān)的立法實(shí)際是一紙空文。再比如現(xiàn)行的《礦產(chǎn)資源法》和《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》等法律、法規(guī)，對(duì)人為造成的地質(zhì)災(zāi)害損失范圍和程度也是只作了一些原則性要求，對(duì)賠償方式和標(biāo)準(zhǔn)沒有統(tǒng)一具體的規(guī)定，缺乏可操作性，也不能落到實(shí)處。

三、西部資源開發(fā)中地方群眾利益受損害問(wèn)題的解決途徑

針對(duì)以上問(wèn)題，專家學(xué)者曾提出了許多建議，地方政府也出臺(tái)了不少相關(guān)政策措施，但尚未從根本上解決這些問(wèn)題。筆者認(rèn)為，要切實(shí)保護(hù)資源開發(fā)地群眾的利益，解決上述矛盾，必須從立法上厘定資源產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)方式，完善相關(guān)立法并加強(qiáng)執(zhí)法力度。

1.切實(shí)貫徹所有權(quán)平等保護(hù)原則，從立法上改變國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式，是保護(hù)資源開發(fā)區(qū)地方群眾利益的關(guān)鍵。針對(duì)目前我國(guó)的立法規(guī)定，筆者認(rèn)為，第一，要在實(shí)踐中按《物權(quán)法》的規(guī)定，對(duì)國(guó)家所有權(quán)和集體所有權(quán)嚴(yán)格貫徹平等保護(hù)原則，不能以犧牲集體所有權(quán)為代價(jià)來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家所有權(quán)；第二，關(guān)于采礦權(quán)的取得，應(yīng)該借鑒我國(guó)處理城市房地產(chǎn)的做法。按我國(guó)法律的規(guī)定，房屋屬于個(gè)人，房屋下邊的土地屬于國(guó)家。為實(shí)現(xiàn)房屋所有權(quán)人對(duì)其房屋的使用，國(guó)家要求其在建房之前以有償使用的方式取得房屋占用范圍內(nèi)的國(guó)有土地使用權(quán)。國(guó)有土地使用權(quán)期限屆滿的，可自動(dòng)續(xù)期。房屋所有權(quán)人轉(zhuǎn)讓房屋的，其占用的國(guó)有土地使用權(quán)應(yīng)一并轉(zhuǎn)讓，即所謂的“房地一體主義”。該規(guī)定既滿足了房屋所有人因居住對(duì)國(guó)有土地的使用，又體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)城市土地的所有權(quán)，也不減少國(guó)家的稅收收入。對(duì)我國(guó)西部地區(qū)目前資源開發(fā)中所出現(xiàn)的大規(guī)模掠奪式開采并導(dǎo)致環(huán)境日益惡化的問(wèn)題，完全可以仿照“房地一體主義”的做法來(lái)解決。對(duì)于某塊土地下邊的資源，如有開采條件，應(yīng)該以合理的價(jià)格出讓給該塊土地的所有權(quán)人開采，讓土地所有權(quán)人取得開采權(quán)。只有土地的所有權(quán)人來(lái)開采資源，他們才會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)、整體考慮利益問(wèn)題，不至于片面追求眼前利益而斷送自己及子孫后代的活路。如果當(dāng)?shù)厝罕姶_實(shí)不能獨(dú)立開采的，可采取股份制的形式，吸收其他組織或者個(gè)人參與，但當(dāng)?shù)厝罕姳仨氄奸_采權(quán)股份的51%以上，當(dāng)?shù)厝罕娫谫Y源開采中始終處于主導(dǎo)地位。如此處理，國(guó)家對(duì)資源所有權(quán)的行使效力并沒有削弱，但對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦挠绊憛s非同一般。因?yàn)?，資源富集區(qū)的自然條件都比較惡劣，當(dāng)?shù)鼐用竦纳顮顩r較差。讓資源所在地的群眾取得開采權(quán)，既能讓他們盡快富起來(lái)，又能避免環(huán)境狀況的惡化，也不會(huì)使當(dāng)?shù)鼐用竦暮蟠驘o(wú)法生存而成為未來(lái)社會(huì)的不穩(wěn)定因素。

2.完善相關(guān)立法，建立有效的環(huán)境問(wèn)題解決方案，保護(hù)群眾利益方能落到實(shí)處。資源地群眾參與資源開采后，只能減少但不能避免環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生，還需采取相應(yīng)的預(yù)防及保護(hù)措施。第一，盡快建立礦區(qū)生態(tài)恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制。按照國(guó)家環(huán)?？偩帧蛾P(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，全國(guó)人大應(yīng)授權(quán)地方人大制定當(dāng)?shù)刭Y源與環(huán)境管理?xiàng)l例，出臺(tái)礦區(qū)塌陷、“三廢”污染等治理補(bǔ)償辦法及細(xì)則，明確企業(yè)環(huán)境保護(hù)的主體責(zé)任，明確生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源、補(bǔ)償渠道、補(bǔ)償方法，建立一整套生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系。如此，我國(guó)《環(huán)保法》所規(guī)定的“誰(shuí)開采誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)破壞誰(shuí)恢復(fù)、誰(shuí)污染誰(shuí)治理、誰(shuí)利用誰(shuí)補(bǔ)償”的原則方能落實(shí)。第二，建立塌陷區(qū)處置的長(zhǎng)久方案。目前，榆林市神木縣地方政府對(duì)塌陷區(qū)居民的基本解決辦法是，按《神木縣采煤塌陷損害補(bǔ)償暫行辦法》向煤炭企業(yè)提取噸煤3元的治理補(bǔ)償保障金。由于神木59%的地下都蘊(yùn)含不止一層煤，塌陷區(qū)的居民搬遷后，新建的村莊很快會(huì)因再次塌陷而被迫再度搬遷。因此，盲目搬遷不是個(gè)辦法，搬遷的問(wèn)題也不是資源開發(fā)地政府能解決了的。有效的做法是，全國(guó)人大或者省級(jí)人大應(yīng)盡快出臺(tái)煤田采空塌陷區(qū)治理的相關(guān)法規(guī)，采取類似三峽庫(kù)區(qū)移民安置的辦法從根本上解決塌陷區(qū)居民的安置問(wèn)題。第三，及早建立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型方案。資源不具有再生性，總有采完的時(shí)候。如果不早做轉(zhuǎn)型準(zhǔn)備，必定會(huì)出現(xiàn)“煤盡城衰”或者“油盡城衰”的局面。蘇聯(lián)時(shí)期的巴庫(kù)以盛產(chǎn)石油聞名于世，數(shù)百年的石油開采使石油工業(yè)成為巴庫(kù)的支柱產(chǎn)業(yè)，石油開采量居蘇聯(lián)第二位。然而，巴庫(kù)過(guò)于沉湎于眼前風(fēng)光，把石油作為自己?jiǎn)我坏慕?jīng)濟(jì)命脈。隨著近些年來(lái)大部分原油被采盡，產(chǎn)量銳減，自身發(fā)展也陷入窘境。相反，大慶是我國(guó)第一個(gè)油田，儲(chǔ)量也相當(dāng)大，但大慶人深知不能靠“油”過(guò)一輩子，必須學(xué)會(huì)讓多元化、接續(xù)性產(chǎn)業(yè)和替代產(chǎn)業(yè)支撐起大慶的未來(lái)。2004年，大慶新建、續(xù)建地方工業(yè)項(xiàng)目239個(gè)，新建肇源皮革城、紅崗生態(tài)園等9個(gè)工業(yè)園區(qū)，大慶民營(yíng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)增加值155億元，占地方經(jīng)濟(jì)總量的半壁江山。將來(lái)，如果大慶的石油完全采光，大慶人也不會(huì)無(wú)路可走。對(duì)于資源豐富的西部地區(qū)來(lái)說(shuō)，應(yīng)及早通過(guò)立法的形式向采礦權(quán)主體開征可持續(xù)發(fā)展基金或者煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展基金，提前規(guī)劃、及時(shí)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，避免“煤盡城衰”或者“油盡城衰”的厄運(yùn)發(fā)生。

3.調(diào)整稅收政策，加大執(zhí)法力度，盡量減少損害地方群眾利益現(xiàn)象的發(fā)生。資源開采權(quán)一旦授權(quán)給企業(yè)或個(gè)人，即便是資源屬地上的土地所有權(quán)人，都是個(gè)人行為，具有一定的盲目性，需國(guó)家宏觀調(diào)控。而宏觀調(diào)控的發(fā)揮需有財(cái)政資金支持，但西部資源開發(fā)地現(xiàn)有的稅收政策極不合理，應(yīng)加大財(cái)稅管理體制改革：一是調(diào)整資源稅政策，改變資源稅的計(jì)量依據(jù)，由現(xiàn)在的從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，以增加地方財(cái)政收入；二是調(diào)整納稅地點(diǎn)，按照稅收與稅源相一致的原則，所有從事資源開發(fā)的企業(yè)都應(yīng)在資源地納稅；三是調(diào)整稅收的縱向分配比例，在保證國(guó)家宏觀調(diào)控能力的前提下，適當(dāng)提高資源開發(fā)地對(duì)稅收的分享比例。

只有保證了地方政府有充足的財(cái)政資源，才能加大當(dāng)?shù)卣诜?、法?guī)及政策上的執(zhí)行力度，有效制止因資源開采而損害地方群眾利益的行為發(fā)生。

[1]元莉華，楊靜.生態(tài)問(wèn)題考驗(yàn)榆林能源經(jīng)濟(jì)[N].陜西日?qǐng)?bào)，2008-10-28.

[2]榆林市決策咨詢委員會(huì).榆林能源化工基地建設(shè)中如何實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和節(jié)約資源的調(diào)研報(bào)告[EB/OL].2007-03-24.http//www.YjZW.gov.cn.

[3]榆林能源化工基地建設(shè)調(diào)研課題組.關(guān)于加快榆林能源化工基地建設(shè)的調(diào)研報(bào)告[J].陜西綜合經(jīng)濟(jì).2008，(4).

[4]楊鵬亮.關(guān)于榆林礦產(chǎn)資源開發(fā)中存在的問(wèn)題及法律思考[J].榆林學(xué)院學(xué)報(bào).2009，(2).

[5]王利明.民法[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社，2008.

[6]楊立新.物權(quán)法[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007.

[7]李延榮.房地產(chǎn)管理法[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007.

F127.41

A

1002-7408（2011）06-0086-03

陜西省科學(xué)技術(shù)研究發(fā)展項(xiàng)目“關(guān)于構(gòu)建榆林能源化工基地良好法制環(huán)境的研究”（2009KRM049）階段性成果。

史丕功（1970-），男，陜西神木人，碩士研究生，榆林學(xué)院政法學(xué)院講師，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

[責(zé)任編輯：孫巍]