王佳

（國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)教研部,北京100055）

政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)的民主法治之維

王佳

（國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)教研部,北京100055）

民主法治在政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)中發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用，在公共治理過(guò)程中，要想促使政府及其公職人員承擔(dān)起應(yīng)盡的職責(zé)，切實(shí)維護(hù)和保障公民的權(quán)益，就必須從堅(jiān)持和完善黨對(duì)民主法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)責(zé)任能力、健全行政法治等方面入手，進(jìn)一步健全社會(huì)主義民主與法治，夯實(shí)政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)的制度基石，實(shí)現(xiàn)責(zé)任政治的目標(biāo)。

政府責(zé)任；民主；法治；責(zé)任政治

兩千多年前，羅馬詩(shī)人朱文諾曾就如何敦促、監(jiān)督政府及施政官員履行自己的職責(zé)，向世人提出過(guò)一個(gè)發(fā)人深省的問(wèn)題——“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者？”(Who is to Watch the Watchers)。兩百多年前，美國(guó)杰出的政治家詹姆斯·麥迪遜也曾感慨道：“在組織一個(gè)人統(tǒng)治人的政府時(shí)，最大的困難在于必須首先使政府能管理被統(tǒng)治者，然后再使政府管理自身”。[1]然而，政府究竟該如何管理自身，使其自覺履行其應(yīng)盡的職責(zé)，至今仍然是一個(gè)令人困擾的問(wèn)題。進(jìn)入21世紀(jì)，世界發(fā)生了一系列深刻的變化，各國(guó)政府面臨著新的挑戰(zhàn)，其中最主要的便是責(zé)任危機(jī)、信任危機(jī)的挑戰(zhàn)。就我國(guó)情況來(lái)說(shuō)，盡管黨和政府一貫將對(duì)人民負(fù)責(zé)、為人民服務(wù)作為執(zhí)政的根本理念，但受多種因素的影響，政府機(jī)關(guān)及其工作人員責(zé)任意識(shí)缺失，不作為、亂作為，玩忽職守、濫用職權(quán)等現(xiàn)象常有發(fā)生。要想從根本上解決這一問(wèn)題，就必須進(jìn)一步健全社會(huì)主義民主與法治，夯實(shí)政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)的制度基石。

一、責(zé)任是民主政治的本質(zhì)要求

關(guān)于民主政治，最為經(jīng)典的定義出自雅典時(shí)期的政治家伯里克利之口，他說(shuō)：“我們的制度之所以被稱為民主政治，因?yàn)檎?quán)是在全體公民手中，而不是在少數(shù)人手中”。[2]列寧也認(rèn)為，“民主意味著在形式上承認(rèn)公民一律平等，承認(rèn)大家都有決定國(guó)家制度和管理國(guó)家的平等權(quán)利?！盵3]我國(guó)近代著名學(xué)者胡適先生則認(rèn)為民主“只是政治必須依據(jù)法律，和政府對(duì)人民應(yīng)負(fù)責(zé)任，兩個(gè)原則而已”。[4]盡管不同歷史時(shí)期、不同哲人對(duì)民主的認(rèn)識(shí)有所不同，但人民主權(quán)和政府應(yīng)對(duì)人民負(fù)責(zé)無(wú)疑是關(guān)于民主政治的一種基本價(jià)值共識(shí)。

責(zé)任是區(qū)分民主政治與專制政治的試金石。眾所周知，無(wú)論是專制政府還是民主政府，公共權(quán)力大都是由少數(shù)人直接行使的，由少數(shù)人來(lái)直接對(duì)整個(gè)社會(huì)進(jìn)行統(tǒng)治和管理。但是在專制政治下，行使公共權(quán)力的少數(shù)人中存在著一個(gè)最高統(tǒng)治者，這個(gè)最高統(tǒng)治者是一切政治權(quán)力的來(lái)源和一切法律的最終裁決者。在這種高度權(quán)力本位的政治體制下，如果說(shuō)官員有責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)脑?，那也只是?duì)上（皇帝）的責(zé)任或義務(wù)，而斷無(wú)對(duì)下（百姓）的責(zé)任。而民主政治的基本原則是人民主權(quán)，只有人民才是真正的權(quán)力所有者。這樣，政府與公民之間的關(guān)系便由專制政治下支配與服從的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰髡蜗碌碾p向互控關(guān)系：一方面，公民必須服從政府的合法治理，因?yàn)槿绻窨梢噪S意蔑視或破壞政府的合法權(quán)威，公共生活的秩序就難以維持；另一方面，人民是公共權(quán)力的所有者，政府也應(yīng)該處于人民的監(jiān)督制約之下，政府的政策和行為必須以人民的利益和意志為依歸，對(duì)人民負(fù)責(zé)。正如有學(xué)者所言，“民主政治在現(xiàn)實(shí)政治生活中要求作為公共權(quán)力行使者的政治責(zé)任主體，必須直接或間接地處于人民的監(jiān)督之下，即對(duì)人民負(fù)責(zé)，這是民主的本質(zhì)要求。”[5]

責(zé)任是民主政治的本質(zhì)要求，民主政治本身就是一種責(zé)任政治。這不僅表現(xiàn)在民主政治內(nèi)在地蘊(yùn)含著人民主權(quán)、政府要對(duì)人民負(fù)責(zé)的價(jià)值理念，而且還表現(xiàn)在民主政治能為政府責(zé)任之實(shí)現(xiàn)提供良好的制度安排。關(guān)于民主政治制度之于政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵性作用，中國(guó)共產(chǎn)黨人有著深刻的認(rèn)識(shí)。1945年抗日戰(zhàn)爭(zhēng)即將勝利之際，民主人士黃炎培訪問(wèn)延安時(shí)對(duì)毛澤東說(shuō)：“我生六十多年，親眼看到所謂‘其興也勃焉，其亡也忽焉’。一人、一家、一團(tuán)體、一地方，乃至一國(guó)，不少單位都沒(méi)有跳出這周期率的支配力?！徊繗v史，‘政怠宦成’的也有，‘人亡政息’的也有，‘取榮求辱’的也有?？傊?，沒(méi)有跳出這周期率。中共諸君從過(guò)去到現(xiàn)在，我略略地了解了，就是希望走出一條新路，來(lái)跨出這個(gè)周期率的支配?！泵珴蓶|當(dāng)即回答：“我們已經(jīng)找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來(lái)負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息?！盵6]顯然，毛澤東等老一輩革命家已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，只有堅(jiān)持民主政治制度，讓人民參與政治、監(jiān)督政府，政府責(zé)任才有望真正實(shí)現(xiàn)。

責(zé)任政治是民主政治的內(nèi)在要求，也是我國(guó)憲法的本質(zhì)規(guī)定。1982年《憲法》第一章總綱明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。”全國(guó)人大和地方各級(jí)人大都要“對(duì)人民負(fù)責(zé)”。國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)由人大產(chǎn)生，都要“對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”。進(jìn)一步說(shuō)，“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！薄耙磺袊?guó)家機(jī)關(guān)……實(shí)行工作責(zé)任制?！盵7]這就把政府職權(quán)與責(zé)任統(tǒng)一了起來(lái)，體現(xiàn)了責(zé)任政治的精神。

二、法治是政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)之根本保障

所謂法治，是指每個(gè)人都應(yīng)服從憲法和法律并受憲法和法律統(tǒng)治。作為一種治國(guó)方略或社會(huì)調(diào)控方式，法治是與人治相對(duì)立的。法治與人治的分界線是：當(dāng)法律與當(dāng)權(quán)者的個(gè)人意志發(fā)生沖突時(shí)，是法律高于個(gè)人意志，還是個(gè)人意志凌駕于法律之上。法治強(qiáng)調(diào)依法辦事的原則，依法辦事不僅要求普通社會(huì)成員要依法辦事，也要求政府及其公職人員必須依法辦事，接受法律的約束。古希臘思想家亞里士多德早就提出“法治應(yīng)當(dāng)優(yōu)于一人之治”的觀點(diǎn)，他認(rèn)為：“為政最重要的一個(gè)規(guī)律是：一切政體都應(yīng)訂立法制并安排它的經(jīng)濟(jì)體系，使執(zhí)政和屬官不能假借公職，營(yíng)求私利?！盵8]質(zhì)言之，法治是保障政府公權(quán)力沿著正確軌道運(yùn)行的基礎(chǔ)性條件。

法治也是防止政府及其公職人員濫用權(quán)力，促使其履責(zé)盡職的基礎(chǔ)性條件。美國(guó)《獨(dú)立宣言》的起草人托馬斯·杰弗遜曾言：“自由的政府，不是以信賴，而是以猜疑為基礎(chǔ)建立的。我們用制約性的憲法約束受托于權(quán)力的人們，這不是出自信賴，而是來(lái)自猜疑?！虼耍跈?quán)力問(wèn)題上，不是傾聽對(duì)人的信賴，而是需要用憲法之鎖加以約束，以防止其行為不端?！盵9]也就是說(shuō)，為了防止掌握權(quán)力的人濫用權(quán)力，并使他們切實(shí)負(fù)起責(zé)任來(lái)，就必須通過(guò)憲法或法律對(duì)其手中的公權(quán)力加以監(jiān)督和制約。1959年在印度首都新德里召開的國(guó)際法學(xué)家會(huì)議通過(guò)的《德里宣言》中，也強(qiáng)調(diào)“法治原則不僅要對(duì)制止行政權(quán)的濫用提供法律保障，而且要使政府能有效地維護(hù)法律秩序，借以保證人們具有充分的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活條件?！?/p>

法治是政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)的根本保障，法治政府必然是一個(gè)責(zé)任政府。在法治條件下，一方面，人民可以通過(guò)立法規(guī)范、控制政府公權(quán)力，要求其應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么，促使政府對(duì)人民負(fù)責(zé)。倘若政府或其公職人員沒(méi)有按法定程序辦事，或是缺位、越位，必須承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任，對(duì)公民的合法權(quán)益造成了實(shí)際損害的，還必須承擔(dān)賠償責(zé)任。另一方面，法治有助于明確政府責(zé)任，法治條件下的政府機(jī)關(guān)和政治組織之間有明確的功能和權(quán)責(zé)界限，政治體制內(nèi)部，上下左右權(quán)責(zé)分明并用法律固定下來(lái)，不僅可以使政治權(quán)力在行使時(shí)有章可循，而且可以做到責(zé)任分明，避免在出現(xiàn)責(zé)任問(wèn)題時(shí)相互推諉，無(wú)人負(fù)責(zé)。反之，法治不健全不完善，政府權(quán)責(zé)就難以明確，責(zé)任政治就會(huì)成為空談。

三、健全民主法治，促進(jìn)政府責(zé)任之實(shí)現(xiàn)

如上所述，民主法治在政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)中至關(guān)重要。然而，就我國(guó)的情況來(lái)看，歷史上民主法治傳統(tǒng)十分匱乏，普通公務(wù)員甚至黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的民主法治意識(shí)相對(duì)也比較淡薄。在這種境況下，要想進(jìn)一步發(fā)揮民主法治在政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)中的重要作用，就必須從以下幾個(gè)方面入手繼續(xù)不斷地加強(qiáng)民主法治建設(shè)，培育政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)性條件。

一是要堅(jiān)持和完善黨對(duì)民主法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。眾所周知，現(xiàn)代民主法治理念肇源于西方，對(duì)中國(guó)而言是舶來(lái)之物。因而，民主法治之于中國(guó)還存在著如何適應(yīng)國(guó)情而“生根發(fā)芽”的問(wèn)題。歷史實(shí)踐證明，民主法治要想真正扎根于中國(guó)國(guó)土，就必須堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)民主法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。這是因?yàn)椋厥獾膰?guó)情決定了只有黨及其領(lǐng)導(dǎo)下的政府才有能力、有資源去主導(dǎo)社會(huì)主義民主與法治進(jìn)程。對(duì)此，鄧小平有深刻認(rèn)識(shí)，他指出，“在中國(guó)這樣一個(gè)大國(guó)，……人民的團(tuán)結(jié)，社會(huì)的安定，民主的發(fā)展，國(guó)家的統(tǒng)一，都要靠黨的領(lǐng)導(dǎo)”。[10]341-342“不要黨的領(lǐng)導(dǎo)的民主，……決不是社會(huì)主義民主。”[10]359事實(shí)上，發(fā)展社會(huì)主義民主、依法治國(guó)等理論方針、政策均是黨所提出并積極推行的。離開了黨的正確領(lǐng)導(dǎo)，就沒(méi)有社會(huì)主義民主與法治。在堅(jiān)持黨對(duì)社會(huì)主義民主法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，還必須積極創(chuàng)新體制機(jī)制，不斷完善黨對(duì)民主法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。比如，關(guān)于黨政分開、黨內(nèi)民主等，我們提了很多年，但在現(xiàn)實(shí)政治生活中很多問(wèn)題依然沒(méi)能得到有效解決，這不僅使政治責(zé)任主體模糊，黨的監(jiān)督制約作用虛化，而且在一定程度影響了整個(gè)社會(huì)的民主法治進(jìn)程。在實(shí)踐中，如何進(jìn)一步推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制創(chuàng)新，促進(jìn)政府更好地履職盡責(zé)，考驗(yàn)著我們的政治智慧。

二是要加強(qiáng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的責(zé)任能力建設(shè)。在我國(guó)，人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的根本政治制度，在這一制度下，各級(jí)人大及其常委會(huì)是國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的中心。由公民選舉產(chǎn)生的人民代表組成的權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)“一府兩院”進(jìn)行日常性監(jiān)督，敦促其合法行使公共權(quán)力、履行職責(zé)?！耙桓畠稍骸钡呢?fù)責(zé)人由同級(jí)人大及其常委會(huì)選舉和任命，對(duì)同級(jí)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，同時(shí)受其監(jiān)督和制約。這一制度設(shè)計(jì)為各級(jí)人大及其常委會(huì)依法追究“一府兩院”及其負(fù)責(zé)人的政治責(zé)任提供了憲法依據(jù)。從法律規(guī)定看，各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)“一府兩院”進(jìn)行監(jiān)督的方式比較多，如聽取和審議報(bào)告、執(zhí)法檢查、工作評(píng)議和述職評(píng)議、詢問(wèn)、質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查、罷免、撤職等等。但從目前的實(shí)際情況看，人大及其常委會(huì)對(duì)一些比較"硬"的監(jiān)督手段很少使用或不加使用，如行使罷免、撤職、質(zhì)詢、組織特定問(wèn)題調(diào)查等職權(quán)，這往往導(dǎo)致人大的監(jiān)督不到位，出現(xiàn)走過(guò)場(chǎng)式的軟監(jiān)督，再加上部分人大代表參政議政能力欠佳，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用，如此種種，均使得人大的責(zé)任監(jiān)督流于形式。為扭轉(zhuǎn)這種狀況，一方面必須加快國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的體制機(jī)制創(chuàng)新，推動(dòng)形成與責(zé)任政治相適應(yīng)的體制和機(jī)制，另一方面則要提高人大代表參政議政和對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督的責(zé)任能力。

三是要推進(jìn)依法行政、健全行政法治。要建設(shè)高效、廉潔、負(fù)責(zé)任的政府，就必須大力實(shí)施行政法治，做到依法行政、從嚴(yán)治政?？偟膩?lái)說(shuō)，當(dāng)前我國(guó)的行政法治狀況良好，《憲法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》、《國(guó)家賠償法》等為行政權(quán)規(guī)范行使、為政府及其公職人員承擔(dān)責(zé)任提供了法理上的依據(jù)；政府依法行政水平有了明顯提高，行政權(quán)力基本上是在法律的軌道上運(yùn)行。但是，我國(guó)的行政法治狀況并非盡善盡美，從現(xiàn)有立法看，有關(guān)法律、行政法規(guī)涉及政府責(zé)任的規(guī)定大都過(guò)于原則化，缺少必要的、有效的監(jiān)督手段和程序，也缺少科學(xué)、客觀、公正的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，責(zé)任追究缺乏具體規(guī)范和操作程序，追究力度有限等等，這些問(wèn)題客觀上給公職人員恣意枉法、敷衍塞責(zé)留下了空間。此外，在行政執(zhí)法中不同程度存在著有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象。針對(duì)以上狀況，首先要對(duì)政府及其公職人員的責(zé)任進(jìn)一步規(guī)范化，對(duì)違法、失職行為的性質(zhì)、程度、后果及應(yīng)承擔(dān)怎樣的責(zé)任應(yīng)當(dāng)具體化，責(zé)任追究的主體和對(duì)象以及追究責(zé)任的程序和處置都要明確化。其次，要堅(jiān)持法律至上、責(zé)權(quán)統(tǒng)一等原則，對(duì)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、執(zhí)法犯法、甚至徇私枉法的，堅(jiān)決依法問(wèn)責(zé)。再次，還要加強(qiáng)公職人員教育，強(qiáng)化其民主法治意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，引導(dǎo)他們把對(duì)上級(jí)政府機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)和對(duì)人民群眾負(fù)責(zé)自覺統(tǒng)一起來(lái)，在執(zhí)法中正確處理公民與政府之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)從強(qiáng)化公民義務(wù)和政府權(quán)力向強(qiáng)化公民權(quán)利和政府責(zé)任的轉(zhuǎn)變。

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1002-7408（2011）06-0023-03

王佳（1981-），女，黑龍江哈爾濱人，法學(xué)博士，國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)教研部講師，主要研究方向?yàn)榱ㄔO(shè)與反腐敗、訴訟法學(xué)。

[責(zé)任編輯：黎峰]