趙澤洪，朱啟彬

（重慶大學(xué)貿(mào)易與行政學(xué)院，重慶400044）

服務(wù)型政府構(gòu)建中公共行政道德人格的塑造

趙澤洪，朱啟彬

（重慶大學(xué)貿(mào)易與行政學(xué)院，重慶400044）

行政行為的判斷包含著道德標(biāo)準(zhǔn)，公共行政道德人格有兩個基本價值取向：權(quán)力行使公平公正；勤政為民，廉潔自律。行政道德人格的塑造應(yīng)通過道德教育，促進(jìn)道德意識生成，形成基本的道德判斷，并通過內(nèi)省、克己、力行等方法不斷完善和成就行政道德人格。服務(wù)型政府的公共行政中應(yīng)建立起道德化的制度體系，以保障權(quán)力在運(yùn)行中接受行政道德的規(guī)范和約束。

公共性；行政道德；道德人格；道德教育；內(nèi)化

當(dāng)前，我國社會正面臨著體制轉(zhuǎn)換過程中行政道德滑坡的嚴(yán)重問題，在我國行政體制改革和服務(wù)型政府構(gòu)建中，我們不能忽視道德約束機(jī)制與法律制度的互補(bǔ)性，在公共行政中要將法制建設(shè)與道德建設(shè)共同推進(jìn)，在行政體制、行政法律和行政道德的互補(bǔ)中，實(shí)現(xiàn)行政行為的廉潔高效。為此，要大力倡導(dǎo)行政道德，并建立行政道德規(guī)范體系，讓行政道德在反腐倡廉和維護(hù)行政體系的健康發(fā)展中發(fā)揮必要的作用。

一、公共行政道德人格

“道德人格”是一個倫理學(xué)概念，它是指個人具有內(nèi)在一致性和穩(wěn)定性的道德自我，是個體特定的道德認(rèn)識、道德情感、道德意志、道德信念和道德習(xí)慣的有機(jī)結(jié)合，而其中占支配地位的是道德品質(zhì)。道德人格貫穿、滲透并體現(xiàn)于具體的道德行為之中，在總體上決定和支配著個體的道德行為。[1]在公共行政領(lǐng)域，行政人格具有公共性，公共行政道德人格是指行政人員在行使行政權(quán)力履行行政職能的過程中，站在公共利益的原點(diǎn)上體現(xiàn)權(quán)力的公共性，自覺堅(jiān)持公眾利益至上的根本準(zhǔn)則，堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的道德品質(zhì)。當(dāng)前，行政體系中所進(jìn)行的一系列改革，其方向就是要使公共權(quán)力公共化。在公共行政中應(yīng)強(qiáng)調(diào)公共行政人員的道德約束，使道德約束成為權(quán)力約束的輔助力量，從而避免公共權(quán)力私人化。行政人員掌握的權(quán)力來源于管理公共事務(wù)的需要，權(quán)力的行使必須以公共利益為中心，市場經(jīng)濟(jì)條件下能否代表公眾利益服務(wù)人民，是當(dāng)代行政人員擁有健全的行政道德人格的前提。

1.公共行政道德人格基本價值取向。公共行政道德人格對行政人員提出了兩個最基本的要求：一是權(quán)力行使公平公正。權(quán)力運(yùn)用的目的決定了權(quán)力運(yùn)行的道德價值，在社會主義社會，社會公正是一個基本的價值取向。市場機(jī)制的利益最大化原則將引發(fā)集體非理性行為，這種行為與公共利益并非相一致；市場機(jī)制還具有分配不公的道德缺陷，并且市場機(jī)制在公共產(chǎn)品的供給上也缺乏動力和效率，無法實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供給。因此，市場本身并不能實(shí)現(xiàn)公平正義的道德準(zhǔn)則，而政府權(quán)力行使的合法性基礎(chǔ)是公共利益，公共行政必須擔(dān)負(fù)起促進(jìn)社會公正實(shí)現(xiàn)的使命。通過公正地行使行政權(quán)力促使廣泛的社會公正的實(shí)現(xiàn)是政府無法推卸的責(zé)任，公平正義應(yīng)當(dāng)成為現(xiàn)代政府的核心價值取向。二是勤政為民，廉潔自律。勤政廉潔也是行政人員不可缺少的價值取向，更是行政人員應(yīng)有的職責(zé)。勤政廉潔作為一種美德，主要是通過行政道德內(nèi)化而形成的內(nèi)在人格，也即一種自我道德意識，它是黨員干部的立身之本。但是，勤政廉潔不僅僅只是作為行政道德的準(zhǔn)則和規(guī)范而存在，它還與行政人員個人主體的道德價值和行為方式相聯(lián)系?？鬃诱f：“君子之德風(fēng)，小人之德草。草上之風(fēng)，必偃?！盵2]196政者政也，子帥以正，孰敢不正？”[2]195指的就是為政者在道德上要做出表率，從而起到上行下效的作用。在行政體系中，由于行政人員掌握著一定的權(quán)力，直接支配著一定社會資源的配置狀況。因此，其道德行為和道德風(fēng)貌為社會大眾所關(guān)注，直接對社會大眾起著示范和導(dǎo)向作用，行政道德狀況對整個社會的道德風(fēng)氣的狀況有著決定性的影響。

2.公共行政行為的道德判斷。現(xiàn)代公共行政的價值很大程度上在于促進(jìn)民主社會所擁有的基本價值：自由、秩序、正義、公民利益和公共利益。在道德層面上，“公共性”應(yīng)是每一個行政人員的職業(yè)態(tài)度、觀念和信仰。它要求行政人員以此信念竭誠為公眾服務(wù)，明確政府組織與行政人員的行為必須在道德上、倫理上滿足公共性的基本要求，并在政策制定與執(zhí)行過程中，防止部門和個人偏私的利益驅(qū)動。[4]70因此，行政行為的判斷包含著道德標(biāo)準(zhǔn)，道德標(biāo)準(zhǔn)要求行政行為在管理意義上是民主的，對不同的管理對象是公正的，行使公共權(quán)力是廉潔的，在社會整體的進(jìn)步中把人的發(fā)展放在首位，從而體現(xiàn)出人道的精神。在現(xiàn)代公共行政中，由于政治判斷的弱化也迫切需要得到道德判斷的補(bǔ)充，如果道德判斷不能夠及時地填補(bǔ)政治判斷留下的空白，行政權(quán)力的腐敗就會發(fā)生。公共行政的道德判斷是對行政人員及其行政行為善惡的裁決，并通過對這種裁決的表達(dá)來促使行政人員形成穩(wěn)定的道德人格，引導(dǎo)行政行為朝著合乎道德標(biāo)準(zhǔn)的方向發(fā)展。道德判斷為行政人員道德意志的產(chǎn)生和強(qiáng)化提供理性走向，使行政人員在行政行為中把公共利益要求看作至上準(zhǔn)則，在整個職業(yè)活動中實(shí)現(xiàn)“從心所欲不逾矩”的行政自由。行政道德判斷對行政行為的理性整合作用表現(xiàn)在：通過基于公共精神對他人或自己行為的評價，在行政人員那里造成道德體驗(yàn)，促使他形成道德觀念、榮譽(yù)感和羞恥意識，以合乎公共利益的道德行為為榮，以違背公共利益的不道德行為為恥。[5]298-299道德判斷的終極目標(biāo)是生成行政道德人格。

二、道之以德、齊之以禮：強(qiáng)化行政道德內(nèi)約

歷史上，儒家倫理突出強(qiáng)調(diào)人格中的道德內(nèi)涵，儒家的理想人格實(shí)質(zhì)上就是一種道德理想人格?？鬃釉唬骸暗乐哉R之以刑，民免而無恥；道之以德，齊之以禮，有恥而且格?！盵2]112“仁”是人格主體的道德自覺；“禮者，人之所履也。”[6]“禮”是具有某種強(qiáng)制性的規(guī)范，而當(dāng)今社會“禮”已成為一種法制化的規(guī)則系統(tǒng)。行政道德建設(shè)中，“道之以德”就是通過把政府的公共服務(wù)性以及公平、正義等價值目標(biāo)內(nèi)化為行政人員的職業(yè)道德和核心價值觀念，使行政人員將自己的行政行為自覺地納入政府特別是民眾所期望的軌道，并以此來控制和規(guī)范自己的行政行為，鑄就“有恥且格”的行政道德人格。所謂“齊之以禮”，是指行政人格的形成需要行政人員嚴(yán)格遵守行政職業(yè)規(guī)范。行政道德是行政人員內(nèi)在的理性，以行政人員的道德信念、道德理想和道德追求的形式存在，它能夠擔(dān)負(fù)起對行政行為的理性整合。

1.行政道德教育促進(jìn)行政道德意識生成。行政道德包括兩個方面的內(nèi)容：一是行政人員的道德自覺；二是行政道德的規(guī)范保障體系，行政的道德化是這兩個方面相結(jié)合的結(jié)果。一般來說，當(dāng)一個行政體系被建立起來時，作為它的構(gòu)成部分的行政道德原則和規(guī)范體系也會一并生成，而行政人員的道德自覺卻不會一并建立。所以促使行政人員道德意識的形成是每個行政體系都必須解決的，而行政道德教育是促進(jìn)行政人員道德意識生成的一個有效途徑。[5]316行政道德教育就是運(yùn)用一定的職業(yè)道德原則，有目的、有計劃、有組織地對廣大行政人員實(shí)施職業(yè)道德觀念的灌輸和影響。但道德人格教育不能僅僅停留在“說教”層面，應(yīng)將其上升到信念層面，強(qiáng)調(diào)道德認(rèn)識的同時，應(yīng)注重培養(yǎng)道德情感和道德意志，并在道德人格建構(gòu)中將道德認(rèn)識和道德行為相統(tǒng)一。行政道德教育的方式不是使受教育者被動地接受道德的外部灌輸，機(jī)械地遵從既定規(guī)則，而應(yīng)引導(dǎo)他們積極、主動地對現(xiàn)有價值體系和行為規(guī)范作獨(dú)立思考，并在此基礎(chǔ)上做出正確選擇。把道德知識和道德要求轉(zhuǎn)化為自己的內(nèi)在需要，完成外在道德規(guī)范向主體意識的內(nèi)化，應(yīng)拋棄單調(diào)的說教方法，著眼于發(fā)展受教育者道德認(rèn)知能力和情感體驗(yàn)?zāi)芰Α7]行政人員能否積極主動地利用手中的公共權(quán)力為公共利益服務(wù)，在很大程度上取決于他的行政道德意識；行政人員在何種程度上依法行政，以及他能否自覺地追求行政行為的科學(xué)化，也取決于其道德意識的強(qiáng)弱。道德規(guī)范只有與道德主體的道德意識相聯(lián)系時才能生成道德行為。行政人員能把自己放在公共利益的位置上，自覺地接受公眾的監(jiān)督，自覺地用行政倫理規(guī)范來約束自己，養(yǎng)成與公共利益的代表者、維護(hù)者的角色相一致的行政人格的前提是他擁有一定的道德意識。[3]297行政道德教育可以使行政人員形成行政道德主體意識和基本的道德觀、價值觀和道德判斷力。

同時，我們應(yīng)認(rèn)識到行政道德是來源于行政主體自覺性的道德關(guān)注力，是由于這種自覺性的道德關(guān)注力而形成的完全屬于他的內(nèi)在存在形態(tài)的道德意識。通過教育手段在一定的時期和特定的情況下可以培養(yǎng)起某種道德意識，但這種道德意識直接與人的被動關(guān)注力相聯(lián)系，并不是一種被教育對象完全內(nèi)化了的意識。由教育所引發(fā)的關(guān)注力是外在于教育對象的，還不能引起教育對象自覺的道德行為。一個社會不斷地通過教育的強(qiáng)化去持續(xù)地引起人的道德關(guān)注力是不可能的。不僅是因?yàn)檫@樣會造成道德關(guān)注力的疲勞甚至逆反，而且所帶來的成本增長也可能會達(dá)到一個社會無法承受的地步。[8]137-138因此，我們應(yīng)該構(gòu)建一種穩(wěn)定的支持道德主體道德關(guān)注力的環(huán)境，特別是構(gòu)建起一種道德制度。

2.行政道德理性化。我國行政體制改革的方向是建設(shè)有中國特色的服務(wù)型政府，在服務(wù)型政府的構(gòu)建中公共行政應(yīng)引進(jìn)道德因素，建立行政道德制度規(guī)范體系。行政道德理性化是指行政道德的體系化，行政道德體系是在公共利益至上的信念下建立起來的維護(hù)公共利益的行為準(zhǔn)則體系。實(shí)踐證明，不受道德制約的行政人員和不合乎道德標(biāo)準(zhǔn)的行政行為，必然表現(xiàn)為官僚主義，必然傾向于利用一切機(jī)會以權(quán)謀私，以致離間公共權(quán)力與公眾的關(guān)系，導(dǎo)致公共行政異化[5]114行政人員人格提升必須有道德制度為其提供客觀保障，這種制度保障作用使組織中有道德的成員獲得更多的道德利益。道德制度是解決社會公平、平等問題的根本出路，道德制度將為我們提供一種和諧的社會秩序。如果道德不能轉(zhuǎn)化為制度的話，那么它在社會運(yùn)行的過程中所獲得的秩序，就是一種臨時性的秩序，是不穩(wěn)定的，因?yàn)槿狈χ贫戎С值牡赖轮刃騿螒{道德理念必然會表現(xiàn)出保障無力的狀況。僅僅要求行政人員提高道德水平以及要求他在行政行為過程中按照道德規(guī)范行事不能解決任何一種社會的結(jié)構(gòu)性問題。系統(tǒng)化的矛盾只有通過制度安排才能得以解決和避免，只有制度才能夠凝聚出總體性的社會力量。[8]342-343因此，為了確保公共權(quán)力的公共性本質(zhì)，還需要建立起一種道德化的制度體系，以保障權(quán)力在運(yùn)行中接受公共行政道德的規(guī)范和約束。行政道德作為行政人員的職業(yè)道德是由行政體制決定的，行政道德在何種程度上能夠發(fā)揮作用取決于制度。我們需要通過道德制度營建一種穩(wěn)定的支持道德主體道德關(guān)注力的環(huán)境，以此激勵有道德的成員在公共組織中比例的增加。行政道德只有獲得了制度保障，才能成為一種具有普遍意義的積極力量，才能不斷生成與行政的公共性質(zhì)相吻合的、普遍的行政行為，才能成為公共行政體系中的一個不可缺少的價值因素。[5]306

三、克己、內(nèi)省、踐行：鑄就行政道德人格

服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)公共行政的公共精神、公共性質(zhì)和公共目的。行政的民主化、服務(wù)型及行政人員自主人格的塑造是我國服務(wù)型政府構(gòu)建的方向。在服務(wù)型政府構(gòu)建中，政府要踐行執(zhí)政為民的行政理念，要求行政人員必須具備獨(dú)立的行政道德人格。儒家提倡道德修養(yǎng)要克己內(nèi)省，身體力行。在公共行政活動中，行政人員應(yīng)嚴(yán)格依照各種行政規(guī)范和行為準(zhǔn)則要求自己，忠實(shí)于為人民服務(wù)的公共行政人角色。“內(nèi)省”即內(nèi)心自覺反求諸己，形成良好的道德修養(yǎng)和人格精神。行政人員必須在行政實(shí)踐中，樹立起服務(wù)于公眾的信念，敢于承擔(dān)公共責(zé)任，竭盡全力為社會公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，追求社會公正。正如喬治·弗來德里克森所說:“公共行政是建立在價值與信念基礎(chǔ)之上的，用‘精神’這個概念描述這些價值和信念是最合適不過了。對于個人而言，公共行政的精神意味著對于公共服務(wù)的召喚以及有效管理公共組織的一種深厚、持久的承諾?！盵9]

1.公共行政道德人格生成的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。服務(wù)行政是以服務(wù)社會為宗旨的公共行政，權(quán)力主體的服務(wù)觀念和責(zé)任意識取代了對權(quán)力的追逐，權(quán)力主體的自我能力得到了充分的展現(xiàn)，使自己成為自由、自覺的主體。這就要求作為權(quán)力主體的行政人員自身道德意識的增強(qiáng)，在其內(nèi)心生成權(quán)力制約的倫理力量。行政人員只有在充分的自覺和道德完善中，才能生成獨(dú)立人格。行政人員只是代表社會公眾行使權(quán)力，必須以公共精神為根本的價值選擇，并根據(jù)公共利益的要求對自己的公職行為做出判斷和選擇。由于行政人員在政策執(zhí)行中擁有一定的自由選擇和價值判斷的權(quán)利，而在服務(wù)型政府中由于行政人員獨(dú)立自主性的增強(qiáng)，行政人員在政策執(zhí)行中所擁有的自由裁量權(quán)也隨之增強(qiáng)。在行政行為過程中如果不引入行政人員的倫理因素，不賦予行政人員以自由能動的選擇和判斷權(quán)利，一味抱守法制、法規(guī)的外在的“硬”約束途徑，最終只能是陷入漫無邊際的“硬規(guī)則”網(wǎng)中，而各種規(guī)則本身又存在邏輯上不能自相一致的缺陷。因此，我們應(yīng)該強(qiáng)調(diào)行政人員主體性的充分發(fā)揮和優(yōu)良行政人格的塑造?？梢哉f，現(xiàn)實(shí)中行政人員的具體行政行為實(shí)質(zhì)上就是行政裁量行為,行政裁量是行政道德人格生成的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。當(dāng)然，我們也不能完全拋棄法律、法規(guī)的外在客觀強(qiáng)制約束性，因?yàn)槭ブ贫纫?guī)則約束的自由裁量將變成一種任意裁量，會演變?yōu)閷珯?quán)的踐踏。制度規(guī)則的存在，就是防止這種自主權(quán)陷入情感主義。行政裁量任意的控制的切實(shí)路徑是在確保制度規(guī)則之必要的前提下，通過道德的制度化和制度的道德化即“德制”的建構(gòu)，充分激發(fā)行政人員的倫理道德特性,促成行政人員健康人格的形成。[10]因此，不能忽視道德約束機(jī)制與法律制度的互補(bǔ)性，要在公共行政中將法制建設(shè)與道德建設(shè)共同推進(jìn)。

2.公共行政道德意識向道德人格升華。我國政府社會治理方式的變革和轉(zhuǎn)型，突出了行政人員的主體性，對行政人員道德人格的形成和發(fā)展有著積極的推動作用。行政道德人格的塑造包括外在的行政道德教育與內(nèi)在的行政道德修養(yǎng)兩個方面。行政道德人格的塑造首先應(yīng)通過行政道德教育,增強(qiáng)行政人員的行政道德認(rèn)識和道德意識，形成基本的道德判斷，使其確立正確的行政道德信念，從而養(yǎng)成良好的行政道德習(xí)慣。但是僅僅擁有道德意識只表明行政人員具有明辨是非善惡的能力，能夠在外在的監(jiān)督機(jī)制支持下保證行政行為合乎道德的標(biāo)準(zhǔn)。行政人員的道德意識只有升華為行政人員的人格，才能真正發(fā)揮自律的功能。因此，還需通過內(nèi)省、克己、力行等方法增強(qiáng)自身的行政道德修養(yǎng)，從而不斷完善和成就其行政道德人格。行政道德規(guī)范要發(fā)揮實(shí)際作用，還需要一個內(nèi)化過程才獲得行政人員主觀上的確認(rèn)并養(yǎng)成文明的道德行為習(xí)慣，必須通過道德踐行過程的外強(qiáng)化增強(qiáng)主體對道德意識的認(rèn)同感，使之化為自覺的道德意識，行政道德規(guī)范才能普遍地得到遵守。行政規(guī)范的道德化過程則是道德主體化、個體化的過程，是將外在的制度、規(guī)范內(nèi)化為個體自身的道德品性、道德素質(zhì)的過程，它同時也是成就道德自我、實(shí)現(xiàn)人格完美的過程。對于行政人員來說，行政道德人格是行政道德他律的自律化，是行政人員把法律、行政道德規(guī)范內(nèi)在化而生成的一種道德品質(zhì)，是行政人員道德意識的升華，是一種穩(wěn)定地、持續(xù)地發(fā)揮作用的道德力量。行政道德內(nèi)化不僅是形成內(nèi)在的精神結(jié)構(gòu)，完整的道德內(nèi)化過程也不僅是道德規(guī)則向內(nèi)心的內(nèi)化，還包含著通過實(shí)踐進(jìn)一步外化為道德行為。行政個體的道德行為也不是道德認(rèn)知單方面決定的，而是道德認(rèn)知和道德人格的共同作用。由此可知，強(qiáng)化行政道德建設(shè)必須同時強(qiáng)化行政人員的道德意識的養(yǎng)成和道德行為的自覺。行政規(guī)范作為一種外在于行政人員的設(shè)定，是一種異己的力量，只有當(dāng)行政人員在道德自覺中把行政規(guī)范內(nèi)化為他的主觀構(gòu)成部分的時候，行政人員才會在行動上自覺地遵守,才能在履行行政職能過程中達(dá)到“從心所欲不逾矩”。

行政道德人格塑造應(yīng)該立足于我國社會轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，并在道德規(guī)范體系理性化建設(shè)的過程中同時注重強(qiáng)制和引導(dǎo)相結(jié)合。在公共行政行為模式由管治向服務(wù)變革和轉(zhuǎn)型的過程中，我們不僅需要為行政人員的行為確立準(zhǔn)則和制定規(guī)范,還需要為其建構(gòu)起倫理觀念和道德體系,用理性的力量塑造行政人員的道德人格和服務(wù)意識，增強(qiáng)行政人員堅(jiān)定權(quán)力公共性的信念。行政道德規(guī)范體系要通過機(jī)制運(yùn)作轉(zhuǎn)化為行政人員的內(nèi)在品格,使道德自律直接作用于行政行為，達(dá)到行政道德知與行的統(tǒng)一。

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1002-7408（2011）05-0072-03

趙澤洪（1952-），男，重慶人，重慶大學(xué)貿(mào)易與行政學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，重慶市行政管理學(xué)會常務(wù)理事，研究方向：現(xiàn)代行政管理與行政決策；朱啟彬（1985-），男，江西贛州人，重慶大學(xué)貿(mào)易與行政學(xué)院行政管理專業(yè)2009級研究生，研究方向：現(xiàn)代行政管理與行政決策。

[責(zé)任編輯：宇輝]