■陳 潭

盡管中央初步建立了一個(gè)政績(jī)管理的指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，但對(duì)于各省及以下的政府與部門(mén)來(lái)說(shuō)，現(xiàn)在還沒(méi)有一個(gè)專門(mén)的主管或協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

【案例】

佛山“放松版”限購(gòu)令

朝令夕改最早出自漢代《論貴粟疏》“賦斂不時(shí)，朝令而暮改”以及《漢書(shū)·食貨志上》“急政暴虐，賦斂不時(shí)，朝令而暮改”，有意說(shuō)明“早晨下命令、晚上就改變”的短命政令狀況。

公共生活中這種“朝令夕改”的個(gè)案并不少見(jiàn)，最近廣東佛山“放松版”限購(gòu)令即被《南方周末》稱之為一出“朝令夕改的完美案例”。

2011年10月11日11時(shí)49分，佛山市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理局發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)我市房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》，該政策文件稱10月12日起放寬限購(gòu)條件：非佛山市戶籍引進(jìn)人才購(gòu)房時(shí)可不受個(gè)人所得稅證明以及社保證明的限制；已辦理房地產(chǎn)權(quán)證超過(guò)5年（含）的住房產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移，不納入限購(gòu)范圍；允許佛山市戶籍居民家庭增購(gòu)一套7500元/平方米以下的住房；佛山戶籍“村改居”家庭，在購(gòu)買(mǎi)7500元/平方米以下的新建商品住房時(shí)，其擁有的因村改居由集體土地改為國(guó)有土地的自建住房，不計(jì)入住房套數(shù)。

這是全國(guó)第一個(gè)明確放松限購(gòu)政策的城市。

但就在當(dāng)天的23點(diǎn)24分，佛山市住建局又發(fā)布公告，暫緩執(zhí)行當(dāng)天上午公布的有關(guān)放寬住房限購(gòu)的通知。公告表示，暫緩的原因是“為了進(jìn)一步征詢社會(huì)各界意見(jiàn)，并綜合評(píng)估政策影響”。

據(jù)悉，有多位佛山房地產(chǎn)中介人士在接受媒體采訪時(shí)表示，佛山市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理局對(duì)出臺(tái)僅半日還未開(kāi)始執(zhí)行的“樓市調(diào)控新政”緊急叫停，或是出于國(guó)家對(duì)樓市調(diào)控或輿論的壓力。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究所易憲容研究員在《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》評(píng)論認(rèn)為，看到佛山政府限購(gòu)政策的朝令夕改，把地方政府的房地產(chǎn)政策威信掃得一干二盡。

【廣度】

那些“短命”的政令

如佛山“放松版”限購(gòu)令，一發(fā)布即“短命”的政令近期不在少數(shù)。

7月底，一道禁犬令在江門(mén)傳出。這個(gè)名為《關(guān)于加強(qiáng)市區(qū)犬類管理的通告》，涉及公安、農(nóng)業(yè)、城管、工商和衛(wèi)生五大部門(mén)。其中最惹爭(zhēng)議的有兩條：一是在江門(mén)市城區(qū)的犬類禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)一律不準(zhǔn)飼養(yǎng)各類犬只；二是自8月26日開(kāi)始，該市犬類管理聯(lián)合執(zhí)法人員將對(duì)在禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)的公共場(chǎng)所違規(guī)飼養(yǎng)的犬只予以統(tǒng)一收繳、捕殺。

政令一頒，即引起各方質(zhì)疑，許多網(wǎng)民還發(fā)起了網(wǎng)絡(luò)簽名活動(dòng)抵制這一行動(dòng)。在禁犬令出臺(tái)9天后，8月3日上午，江門(mén)市聯(lián)合發(fā)出禁令的五個(gè)部門(mén)經(jīng)開(kāi)會(huì)研究收回了“禁狗令”，并公布了“接納民意改進(jìn)城市犬類管理辦法”的決定。

草草出臺(tái)又草草收?qǐng)龅慕妨铒L(fēng)波剛過(guò)，南京的“房產(chǎn)加名稅”又是在8天里改了數(shù)次，最后由財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局明確，婚姻關(guān)系存續(xù)期間，夫妻房產(chǎn)加名免征契稅。從8月23日地稅局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示“今天就開(kāi)始征收”到接下來(lái)5天的“等總局文件”、“短期內(nèi)不推行”，再到28日的“暫不征收”，直至“8月31日起免征契稅”，變化之快讓網(wǎng)友不禁感嘆“比變臉都快的就是變令”。

與一發(fā)布即“短命”的政令相比，還有一類是無(wú)法執(zhí)行的“短命”政令。

8月，來(lái)自衛(wèi)生部和民航總局的兩則“政令”，就面臨“飄在天上落不了地”的尷尬。

8月初，衛(wèi)生部出臺(tái)全國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)“三好一滿意”活動(dòng)2011年工作任務(wù)分解量化指標(biāo)，要求醫(yī)院改善服務(wù)。其中掛號(hào)、劃價(jià)、收費(fèi)、取藥等服務(wù)窗口等候時(shí)間不能超過(guò)10分鐘；心電圖、影像常規(guī)檢查項(xiàng)目自檢查開(kāi)始到出具結(jié)果時(shí)間不能超過(guò)30分鐘。

但卻有媒體發(fā)現(xiàn)，為了達(dá)標(biāo)，廣州市各醫(yī)院可謂各出奇招，盡量在量化指標(biāo)標(biāo)明的環(huán)節(jié)內(nèi)縮短時(shí)間，但對(duì)于患者反映最強(qiáng)烈的“等候醫(yī)生看病時(shí)間太長(zhǎng)”問(wèn)題，衛(wèi)生部出臺(tái)的量化指標(biāo)幾乎沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)幫助?；颊叻从常骸皰焯?hào)是快了，但最后還是都堵在醫(yī)生的診室門(mén)口。”

8月中，民航局也出臺(tái)“新政”：《航班延誤整治專題會(huì)議紀(jì)要》提出，“對(duì)于關(guān)閉艙門(mén)30分鐘的航班以及延誤兩小時(shí)以上的航班要優(yōu)先放行”。中國(guó)民航局副局長(zhǎng)夏興華也表示，延誤超過(guò)兩小時(shí)的航班，空管部門(mén)必須優(yōu)先安排起飛，并確保已關(guān)艙門(mén)的航班在30分鐘內(nèi)起飛。

但消息曝出半個(gè)月后，有媒體從各航空公司旅客的反映了解到，這項(xiàng)規(guī)定似乎根本不奏效，關(guān)上艙門(mén)一兩個(gè)小時(shí)不起飛的事情仍然常發(fā)生。

【深度】

“短命”的共性

眾所周知，“朝令夕改”的短命政策都存在著這樣一些共同點(diǎn)：存續(xù)時(shí)間短、醞釀不充分、調(diào)查不深入、博弈不對(duì)等、執(zhí)行不下去、結(jié)局較窩囊。毫無(wú)疑問(wèn)，公共政策的“朝令夕改”不利于言出必行、令行禁止，耗費(fèi)有限的公共資源，有害于政府形象和政府公信力的建構(gòu)，從而增大政府的信任赤字。

造成“朝令夕改”的短命政策困局可能源于以下幾個(gè)方面：

（1）部門(mén)的自利性。站在自我的利己立場(chǎng)上，為部門(mén)利益著想、從部門(mén)利益出發(fā)制定政策，結(jié)果導(dǎo)致政策沒(méi)有包容和滿足絕大多數(shù)人的利益而流產(chǎn)；

（2）任期的短視化。有限的任期政治和承包政治容易產(chǎn)生公共政策的短期行為，產(chǎn)出泡沫政績(jī)和“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的政策治療方案，從而經(jīng)不起時(shí)間的考驗(yàn)和民眾的認(rèn)同；

（3）論證的非理性化。一些政策沒(méi)有充分吸納專家的意見(jiàn)，沒(méi)有進(jìn)行充分的調(diào)查研究，沒(méi)有參考國(guó)內(nèi)外同行的經(jīng)驗(yàn)，缺乏深度的科學(xué)論證，因而致命的缺陷導(dǎo)致致命的結(jié)果——短命自不待言；

（4）參與的去民主化。一項(xiàng)政策的出臺(tái)需要進(jìn)行充分的民主討論，需要社會(huì)各界、各階層、各行各業(yè)、五湖四海的代表參與到?jīng)Q策過(guò)程當(dāng)中來(lái)，憑借著領(lǐng)導(dǎo)人“拍腦袋”而產(chǎn)生的任何政治產(chǎn)品或政策行動(dòng)結(jié)果都是短命的；

（5）檢驗(yàn)的脆弱性。在利益不斷分化和板結(jié)化的當(dāng)下，一項(xiàng)政策的形成應(yīng)該是通過(guò)多方博弈的產(chǎn)物，要充分考量各方利益的均衡，若一遇挑戰(zhàn)和挫折便成“空中樓閣”的政策是脆弱的，遭遇博弈便撤退更是懦夫主義的政策行為。

【治理】

調(diào)養(yǎng)“亞健康政治”

如上所述，“朝令夕改”的短命政策是當(dāng)前普遍存在的一種典型的亞健康政治，是有害于政府、有害于政治的，也是當(dāng)前必須要克服和治理的。如是，避免“朝令夕改”的政策困局需要在以下幾個(gè)方面開(kāi)展工作：

首先，堅(jiān)持實(shí)事求是，開(kāi)展科學(xué)論證。法規(guī)和公共政策的出臺(tái)影響深遠(yuǎn)，顧及政策法規(guī)的長(zhǎng)期性、權(quán)威性、連續(xù)性，需要決策者廣泛搜集信息，注重調(diào)查研究，科學(xué)理性分析，做到深思熟慮、瞻前顧后、反復(fù)論證。在公共政策論證時(shí)，要充分發(fā)揮政府或部門(mén)專家咨詢委員會(huì)的功能，重視和采納不同領(lǐng)域、不同行業(yè)專家學(xué)者的意見(jiàn)。

其次，堅(jiān)持群眾路線，開(kāi)展民主討論。公共政策的制定和執(zhí)行必須堅(jiān)持“從群眾中來(lái)，到群眾中去”的群眾路線，在制定與群眾利益密切相關(guān)的公共政策時(shí)公開(kāi)聽(tīng)取各方意見(jiàn)，讓盡可能多的普通老百姓參與到公共決策的過(guò)程中來(lái)。在資訊發(fā)達(dá)的時(shí)代里，公共決策要建立輿情反饋機(jī)制，特別需要利用微博這種新媒體或自媒體平臺(tái)，充分吸納而不是拒斥群眾意見(jiàn)，對(duì)于重大的、關(guān)注度高的公共議程需要盡可能延長(zhǎng)時(shí)間進(jìn)行充分的公開(kāi)討論。

最后，堅(jiān)持程序公開(kāi)，開(kāi)展問(wèn)責(zé)追究。公共政策的制定和執(zhí)行必須去除“暗箱操作”和“密室政治”的做法，做到公正、公平、公開(kāi)，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，這樣決策失誤就完全能夠得到有效防范。同時(shí)，對(duì)于產(chǎn)生短命政策的部門(mén)和個(gè)人要進(jìn)行責(zé)任追究，要賠償決策失誤和決策錯(cuò)誤所產(chǎn)生的損失。即使是公共政策的修補(bǔ)與調(diào)整，也要嚴(yán)格按規(guī)律辦事、按程序辦事，以防止“一言堂”和“拍腦袋”的情況繼續(xù)產(chǎn)生。

我們始終認(rèn)為，公共決策的科學(xué)化、民主化、程序化是公共政策科學(xué)制定、有效執(zhí)行、合理監(jiān)督的制度化路徑，是避免和克服“朝令夕改”的短命政策持續(xù)發(fā)生的良性藥方。