■本刊記者 吳明華

“取消土地供應(yīng)雙軌制是為了規(guī)范土地市場，促進(jìn)公平公開競爭，防止土地國有資產(chǎn)流失。這項(xiàng)制度的改革可能會牽一發(fā)而動(dòng)全身，需要進(jìn)行總體設(shè)計(jì)和逐步推進(jìn)?！?/p>

不久前，國家土地副總督察甘藏春表示，我國將會逐步擴(kuò)大有償使用國有土地的覆蓋面，最終取消土地供應(yīng)雙軌制。除軍事、保障性住房、特殊用地可以繼續(xù)劃撥使用外，其他用地實(shí)行有償使用。

消息出臺后，人們對取消土地供應(yīng)雙軌制以遏制特權(quán)用地和土地腐敗，充滿期待，但同時(shí)也有不少爭議和擔(dān)憂。有人認(rèn)為，在土地“招拍掛”方式同樣屢遭詬病的情況下，單純?nèi)∠恋毓?yīng)雙軌制能否抑制土地腐敗還有待觀察。也有很多人擔(dān)心，涉及民生用地和公共項(xiàng)目用地取消無償劃撥后，用地成本是否會轉(zhuǎn)嫁到老百姓頭上。

土地問題的背后是錯(cuò)綜復(fù)雜的權(quán)力和利益格局，而取消土地供應(yīng)雙軌制僅僅是改革的起點(diǎn)。它將會帶來哪些影響？下一步政策走向?qū)绾危?/p>

雙軌制導(dǎo)致土地粗放利用與腐敗

《決策》：國土資源部透露將取消土地供應(yīng)雙軌制的消息，引發(fā)了人們的廣泛關(guān)注。為什么要取消土地供應(yīng)雙軌制？原來土地供應(yīng)雙軌制下，存在什么樣的弊端和問題？

張曉玲：所謂土地供應(yīng)雙軌制，是指地方政府向土地使用者采取兩種方式供應(yīng)國有土地使用權(quán)。

一是劃撥國有土地使用權(quán)，即土地使用者在支付了相關(guān)土地取得成本，主要是地征地費(fèi)用及相關(guān)稅費(fèi)，可以無償獲得國有土地使用權(quán)，且可無限期使用，但不能進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)；二是出讓國有土地使用權(quán)，即土地使用都向政府支付土地出讓金，通過有償方式獲得國有土地使用權(quán)，使用年限根據(jù)土地用途有最高限期，但可以進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)。目前，出讓國有土地使用權(quán)的主要方式是招標(biāo)、拍賣或掛牌。

我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，土地供應(yīng)采用劃撥方式，即所謂以行政手段完成對土地資源的配置。自上世紀(jì)80年代末以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，我國對經(jīng)營性用地逐步取消劃撥供地，采取市場機(jī)制配置經(jīng)營性用地。目前，在新增建設(shè)用地中，約有一半左右采取劃撥方式供地。

土地供應(yīng)雙軌制條件下，土地資源配置效率受到一定的影響。尤其是較大比例的新增建設(shè)用地采用無償無限期無流動(dòng)方式供地，土地取得成本低，不利于引導(dǎo)和約束國有土地使用者合理、高效使用土地，因而不利于提高建設(shè)用地的集約利用水平。

目前，我國很多地方城市土地利用處于低效、粗放狀態(tài)，大廣場、大馬路比比皆是，在很大程序上與無償供地政策是密切相關(guān)的。當(dāng)然，我們也不可否認(rèn)，對一些重要的基礎(chǔ)設(shè)施用地，如公路、鐵路、水利設(shè)施等無償供地，有利于在較短時(shí)間內(nèi)推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高和改善區(qū)域發(fā)展條件。

嚴(yán)金明：在雙軌制下，國有劃撥與有償出讓兩種形式的劃分有一定難度。如對教育、醫(yī)院用地統(tǒng)一實(shí)行劃撥，但是對一些民辦學(xué)校、民營醫(yī)院卻又不能無償使用土地；又如中西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要依靠國家投入，如果建設(shè)用地有償使用，這無疑增加了國家的投入。

高速公路、鐵路等項(xiàng)目過去都是國家投資，現(xiàn)在采取合資或股份制，以企業(yè)形式經(jīng)營收費(fèi)。醫(yī)院、加油站、高速公路等設(shè)施到底是公益性還是經(jīng)營性的，有時(shí)很難界定。因此，從這些情況來看，對公益性與經(jīng)營性的內(nèi)涵與外延界定還有一定困難，概念也很模糊。

這種模糊的概念與界定，容易引發(fā)腐敗。在雙軌制下，有些經(jīng)營性項(xiàng)目從出讓形式轉(zhuǎn)為劃撥，不僅容易造成國有資產(chǎn)流失，而且在交易過程中是否公開透明也存在疑問，甚至還產(chǎn)生腐敗。

土地交易涉及資產(chǎn)很大，有償出讓與國有劃撥存在天壤之別，一個(gè)是高價(jià)，一個(gè)無償，這勢必導(dǎo)致一些人千方百計(jì)去鉆政策空子，尋求市場與劃撥之間的差價(jià)，從而牟取暴利。所以，取消土地供應(yīng)雙軌制的改革方向應(yīng)該是對的。

土地政策走向分析

《決策》：取消土地供應(yīng)雙軌制被認(rèn)為是土地反腐的一大利好消息，但人們對它的初衷和意義卻是眾說紛紜，爭論很多。如何來看待取消土地供應(yīng)雙軌制背后的政策動(dòng)向？

張曉玲：目前國家有關(guān)法規(guī)和政策，均未明確提出過“取消土地供應(yīng)雙軌制”，實(shí)際上土地供應(yīng)是不可能實(shí)現(xiàn)“單軌制”的。

《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)〔2008〕3號）第十條有這樣的表述：“深入推進(jìn)土地有償使用制度改革。國土資源部要嚴(yán)格限定劃撥用地范圍，及時(shí)調(diào)整劃撥用地目錄。今后除軍事、社會保障性住房和特殊用地等可以繼續(xù)以劃撥方式取得土地外，對國家機(jī)關(guān)辦公和交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施(產(chǎn)業(yè))、城市基礎(chǔ)設(shè)施以及各類社會事業(yè)用地要積極探索實(shí)行有償使用，對其中的經(jīng)營性用地先行實(shí)行有償使用。其他建設(shè)用地應(yīng)嚴(yán)格實(shí)行市場配置，有償使用?！?/p>

請注意，這個(gè)文件早在2008年就正式發(fā)布了。近年的政策趨勢是，國家會在適當(dāng)?shù)臈l件下逐步縮小劃撥供地的范圍，將更多的用地，特別是具有經(jīng)營性質(zhì)的用地，納入到市場配置的范疇，從根本上促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。

近幾年來，為了貫徹落實(shí)上述國務(wù)院3號文件，我國在土地管理中采取多種措施，大力推進(jìn)土地節(jié)約集約利用。

如：不斷強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃管理，適時(shí)調(diào)整土地供應(yīng)的總量、布局、結(jié)構(gòu)和時(shí)序；適時(shí)修訂國有土地使用權(quán)劃撥目錄，調(diào)整劃撥供地的范圍；健全節(jié)約集約用地評價(jià)與考核制度，加強(qiáng)建設(shè)用地批后監(jiān)管，加快建立各類建設(shè)用地定額標(biāo)準(zhǔn)，利用倒逼機(jī)制促進(jìn)節(jié)約集約；積極推進(jìn)城市“三舊”改造、城市國有土地二次開發(fā)，并將轉(zhuǎn)變土地利用方式，節(jié)約集約用地作為部省合作協(xié)議或備忘錄的重要內(nèi)容，共同推進(jìn)；開展“全國國土資源節(jié)約集約模范縣（市）創(chuàng)建活動(dòng)”，構(gòu)建推進(jìn)節(jié)約集約用地的基礎(chǔ)平臺；引導(dǎo)地方政府積極推進(jìn)農(nóng)村土地整理，開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局調(diào)整和集約利用水平的提高。

總體看來，通過不斷完善土地政策，積極引導(dǎo)各地轉(zhuǎn)變土地利用方式，節(jié)約集約用地出現(xiàn)了總體向好的趨勢。

“十二五”時(shí)期，我國要實(shí)施資源節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，體現(xiàn)了新形勢下的新型資源觀和資源管理觀。樹立節(jié)約資源觀念，就是要從外延粗放利用資源向內(nèi)涵集約利用資源轉(zhuǎn)變，從偏重資源的數(shù)量管理向數(shù)量質(zhì)量生態(tài)綜合管理轉(zhuǎn)變，從單純的資源管理向資源資產(chǎn)資本三位一體管理轉(zhuǎn)變。

節(jié)約集約用地是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，基于新的資源觀和資源管理觀，需要從宏觀戰(zhàn)略、制度體系、配套政策、指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)手段等多個(gè)層面進(jìn)行總體設(shè)計(jì)，構(gòu)建以促進(jìn)節(jié)約集約用地、轉(zhuǎn)變土地利用方式為核心的土地制度和政策體系。

從這個(gè)角度看，深化國有土地有償使用制度改革，縮小劃撥供地范圍，是推進(jìn)節(jié)約集約用地政策體系中十分重要的組成部分，也是我國今后將繼續(xù)實(shí)施的一項(xiàng)重要土地管理制度。因此，在我看來，這項(xiàng)改革的總體方向是不容置疑的。

改革“牽一發(fā)而動(dòng)全身”

《決策》：目前，土地“招拍掛”的方式同樣屢遭詬病，如存在很多權(quán)力尋租的空間，被認(rèn)為是房價(jià)高漲的幕后推手等。有人擔(dān)心，取消土地供應(yīng)雙軌制，會加劇“土地財(cái)政”、推高房價(jià)。會不會出現(xiàn)這種情況？

嚴(yán)金明：這個(gè)問題不太準(zhǔn)確，把高房價(jià)歸因?yàn)楦叩貎r(jià)，其實(shí)是一種誤解。地價(jià)是房價(jià)的一個(gè)表現(xiàn)，房價(jià)高地價(jià)就高，房價(jià)低地價(jià)就地低，所以過去房價(jià)很高的時(shí)候，地王就不斷出現(xiàn)。

目前，房地產(chǎn)市場交易清淡，交易量下降，價(jià)格也趨降的情況下，很多地方土地都是底價(jià)成交，甚至流拍。所以，從某種程度上來說，高地價(jià)是高房價(jià)出現(xiàn)的一個(gè)結(jié)果，我們不能把因果關(guān)系顛倒過來。土地“招拍掛”是為了保證市場的規(guī)范和公平競爭，而不是要獲得高地價(jià)，推高房價(jià)。其中出現(xiàn)的一些問題，我們應(yīng)該是去完善它。

另外，對于“土地財(cái)政”，這可能又是一個(gè)誤解，本身它們之間沒有直接的關(guān)系。“土地財(cái)政”本身就是我們國家土地制度的安排。我們城市土地是國家所有的，城市土地進(jìn)行出讓，制度本身就是這么安排的。

客觀地來講，“土地財(cái)政”本身也有它的積極方面，很多的時(shí)候解決了很多的問題。如城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生、教育、保障性住房等。還在分稅制下，地方財(cái)政很緊張，一般都是“吃飯財(cái)政”，“土地財(cái)政”解決了很大一部分的地方財(cái)政問題。很多人把土地財(cái)政“妖魔化”了，但我們要看到它的重要性的一方面。

所以，關(guān)鍵不在于“土地財(cái)政”，而是在政府拿了這個(gè)錢怎么花。政府有適當(dāng)?shù)氖找娌皇菈氖?，政府把錢怎么用好，這是關(guān)鍵。土地供應(yīng)雙軌制取消之后，政府獲取的收益怎么樣來進(jìn)行二次分配，這是大家要注意的。

《決策》：也有些人擔(dān)心，涉及到教育、醫(yī)療、文化等領(lǐng)域用地，以及交通、能源、電力等公共設(shè)施項(xiàng)目用地，都取消無償劃撥后，使用土地增加的成本最終會轉(zhuǎn)嫁到老百姓頭上，民生會因此而受到影響與損害。您怎么看？

嚴(yán)金明：土地供應(yīng)雙軌制取消之后將會怎樣，現(xiàn)在還不好斷言。取消土地供應(yīng)雙軌制，需要和未來整個(gè)制度的設(shè)計(jì)結(jié)合起來?，F(xiàn)在雙軌制不是說立即取消了，還有一個(gè)過程，將來可能還要從多方面來綜合權(quán)衡考慮。

比如說，教育可能將來還要細(xì)分，是公益性教育還是貴族教育，是公立醫(yī)院還是高收費(fèi)的民營醫(yī)院?，F(xiàn)在有些私立的學(xué)校和醫(yī)院，本身就是以盈利為目。所以，將來取消土地供應(yīng)雙軌制的時(shí)候，這些要區(qū)別對待。

取消土地供應(yīng)雙軌制是為了規(guī)范土地市場，促進(jìn)公平公開競爭，防止土地國有資產(chǎn)流失。這項(xiàng)制度的改革可能會牽一發(fā)而動(dòng)全身，對整個(gè)制度設(shè)計(jì)需要一個(gè)比較全面的考慮，一些聯(lián)動(dòng)的制度也要改。在目前沒成熟的情況下，也不會貿(mào)然地一下子就執(zhí)行了。取消土地供應(yīng)雙軌制會有一個(gè)過程，一步步地推進(jìn)。

《決策》：取消土地供應(yīng)雙軌制后，我們還需要對哪些土地管理體制和制度進(jìn)行改革和完善？

張曉玲：由于土地管理涉及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的方方面面，影響面很大，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要進(jìn)行總體設(shè)計(jì)和逐步推進(jìn)。土地供應(yīng)政策的變革也是如此，不可能一蹴而就。尤其是要在做好總體設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)各相關(guān)制度的同步配套改革，至關(guān)重要。

如，要繼續(xù)加強(qiáng)土地用途管制，嚴(yán)格按照規(guī)劃確定的用途使用土地；要規(guī)范地方政府用地管地行為，防止地方政府盲目圈地賣地，過度追求土地收益；要加快征地制度改革，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，將征地補(bǔ)償?shù)氖袌龌潭扰c政府供地的市場化程度實(shí)行聯(lián)動(dòng)，以防止政府通過征地和賣地獲取高額土地增殖收益；要加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，打破政府對土地一級市場的壟斷，逐步提高土地資源配置的市場化程度，真正發(fā)揮市場機(jī)制在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，最終達(dá)到促進(jìn)合理用地和集約用地，把最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度真正落到實(shí)處。