□ 郝福

人大常委會執(zhí)法檢查工作，從上世紀(jì)80年代開始，經(jīng)過各級人大常委會20多年的探索完善，至2006年8月監(jiān)督法出臺，成為中國特色監(jiān)督制度的重要組成部分，為保障憲法和法律、法規(guī)的正確實(shí)施，提高監(jiān)督實(shí)效，推進(jìn)依法治國、建設(shè)社會主義法制國家發(fā)揮越來越重要的作用。但在近年來的實(shí)踐工作中，也發(fā)現(xiàn)一些問題和困難，需要引起足夠重視。

一是法律規(guī)定方面存在的問題，表現(xiàn)為對執(zhí)法檢查范圍的規(guī)定不全面，沒有更好地體現(xiàn)依法治國的本質(zhì)和人大工作的特點(diǎn)和要求

監(jiān)督法第四章第二十二條是唯一一條涉及執(zhí)法檢查范圍的法律條文：“各級人民代表大會常務(wù)委員會參照本法第九條規(guī)定的途徑，每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題，有計劃地對有關(guān)法律、法規(guī)實(shí)施情況組織執(zhí)法檢查?！边@樣的表述顯然是片面的、不完整的，這些問題只是社會生活中的一部分問題。發(fā)展社會主義民主政治，建設(shè)社會主義政治文明，是全面建設(shè)小康社會的一個重要目標(biāo)。實(shí)行依法治國，是我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，同樣也是黨和國家的重要工作。我國憲法和有關(guān)法律規(guī)定，保障憲法和法律的實(shí)施是各級人大常委會的最主要職責(zé)之一，保證憲法和每一部法律、法規(guī)都得到有效的實(shí)施，依法治國、建設(shè)社會主義法制國家才能實(shí)現(xiàn)。執(zhí)法檢查的范圍除憲法因所具有的特殊性質(zhì)以外，應(yīng)該是所有有效的法律、法規(guī)，而不應(yīng)該有所限制。一定時期內(nèi)黨和國家的中心工作是相對穩(wěn)定的，有關(guān)人民群眾的切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題也是很難完全解決的。如果執(zhí)法檢查的法律、法規(guī)的范圍僅僅局限于這些方面，那么，其他一些法律、法規(guī)的執(zhí)行就會失去一種有效的監(jiān)督，甚至長時間得不到貫徹實(shí)施，形成法律的死角，出現(xiàn)法律體系內(nèi)的不平衡、不協(xié)調(diào)。法律面前人人平等，首先是法律實(shí)施要平等，人大不去監(jiān)督，法律實(shí)施就可能出現(xiàn)問題，執(zhí)法機(jī)關(guān)和人民群眾的法制意識也會削弱，依法治國的進(jìn)程就會受到影響。

二是在具體執(zhí)法檢查過程中存在計劃性差、協(xié)調(diào)性不夠的問題，執(zhí)法檢查不同程度地存在“散、亂”現(xiàn)象

根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定，全國和地方各級人大常委會都要進(jìn)行執(zhí)法檢查工作，目前我國可以開展執(zhí)法檢查的單位有：國家級1個，省級34個，地級333個，縣級2862個，總計3230個。如果每年按各單位進(jìn)行5部法律、法規(guī)的執(zhí)法檢查工作，全國將進(jìn)行1.6萬多次執(zhí)法檢查。各自為政，四級人大常委會3000多個單位開展1.6萬多次性質(zhì)相同的工作，就會不可避免地出現(xiàn)計劃性差，協(xié)調(diào)性不夠的問題。表現(xiàn)為：局部的有計劃性和整體的無計劃性；上級的計劃性較強(qiáng)，下級的計劃性較差；一定時期內(nèi)（一屆）有計劃性和較長時間內(nèi)的無計劃性。單獨(dú)地看國家、某一省、市、縣區(qū)的執(zhí)法檢查工作，計劃性很強(qiáng)，但如果綜合全國所有的省、全省所有的市、全市所有的縣區(qū)的執(zhí)法檢查工作，就會發(fā)現(xiàn)有的地方的執(zhí)法檢查工作安排較多，有的地方較少，有的地方（有地方立法權(quán)的）對地方性法規(guī)也進(jìn)行執(zhí)法檢查，有的地方（沒有地方立法權(quán)的）很少甚至從不對地方性法規(guī)進(jìn)行執(zhí)法檢查。同一類地區(qū)，因執(zhí)法檢查的重點(diǎn)不同，執(zhí)法檢查工作也差別很大；只有上級人大常委會進(jìn)行執(zhí)法檢查時才能分組到所轄區(qū)域進(jìn)行檢查。因此，愈往上級所受影響愈小，執(zhí)法檢查工作能夠按照計劃安排進(jìn)行，愈到下級所受影響愈大，往往因配合上級執(zhí)法檢查的工作而被迫調(diào)整自己的執(zhí)法檢查計劃。下級既要按計劃開展自己的執(zhí)法檢查工作，又要接受委托進(jìn)行執(zhí)法檢查或接待上級人大常委會的執(zhí)法檢查工作，一些縣區(qū)人大常委會安排的執(zhí)法檢查項(xiàng)目，市、省甚至全國人大常委會都要來檢查，基層負(fù)擔(dān)嚴(yán)重，窮于應(yīng)付。盡管受委托檢查只要求向上級書面報告執(zhí)法檢查情況，接待執(zhí)法檢查只需相關(guān)部門匯報、配合檢查，即便如此對下級的執(zhí)法檢查工作也有很大影響；一屆人大常委會任期內(nèi)安排執(zhí)法檢查計劃時，還較多考慮本屆人大常委會是否進(jìn)行過某部法律、法規(guī)的執(zhí)法檢查，換屆后，特別是主任會議組成人員調(diào)整較大時，就很少參考過去的執(zhí)法檢查工作。相隔時間不長，就會又安排對某部法律、法規(guī)進(jìn)行執(zhí)法檢查，這種情況在地方人大常委會比較普遍。

三是執(zhí)法檢查報告的作用發(fā)揮不夠，社會影響小，利用率低

執(zhí)法檢查的主要成果之一就是形成人大常委會的執(zhí)法檢查報告，包括審議意見和政府“兩院”的辦理答復(fù)報告。每次執(zhí)法檢查都要求如此，每年全國僅各級人大常委會的執(zhí)法檢查報告就有1.6萬多份，如果再包括審議意見、辦理答復(fù)報告和執(zhí)法檢查時的其他輔助材料，數(shù)字相當(dāng)驚人。執(zhí)法檢查報告和辦理答復(fù)報告，基本反映了法律、法規(guī)在本地區(qū)的貫徹實(shí)施情況，同時也客觀地反映了人大監(jiān)督水平和民主法制建設(shè)狀況。遺憾的是這些報告沒有被很好地利用。首先是本級人大常委會自身利用不夠。對同一部法律、法規(guī)進(jìn)行執(zhí)法檢查時，很少先去了解上次執(zhí)法檢查時存在的問題，提出的意見和辦理情況，哪些問題已經(jīng)解決，哪些問題還沒有解決，是什么原因造成的，僅僅為工作而檢查。其次是上下級人大常委會之間的利用不夠。上級到下級進(jìn)行執(zhí)法檢查的時候，并不參考下級近年來進(jìn)行過的該部法律、法規(guī)的執(zhí)法檢查情況。下級進(jìn)行執(zhí)法檢查時，也很少先了解上級對該法律、法規(guī)的執(zhí)法檢查情況。再次是社會各界特別是理論界的利用更不夠。法律、法規(guī)的貫徹實(shí)施問題是我國依法治國的首要問題、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重中之重，從一定意義上講，是依法治國的核心工作，現(xiàn)實(shí)生活中有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問題在一些地方還很嚴(yán)重，執(zhí)法差、監(jiān)督弱是普遍現(xiàn)象。這顯然已經(jīng)不是一般的人大工作存在的問題，而是一個非常復(fù)雜的社會問題。如何從理論高度認(rèn)識我國這種特殊的社會現(xiàn)象，從社會發(fā)展的其他方面，從政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史等方面，從機(jī)制、體制方面來分析探討解決這些難題，是全社會應(yīng)該關(guān)注的一個重大理論問題。在這一研究領(lǐng)域，執(zhí)法檢查報告和辦理答復(fù)情況報告就是最直接、最現(xiàn)實(shí)、最具體、最基本的參考資料，現(xiàn)在還沒有引起研究者足夠的重視。

根據(jù)上述問題，特提出如下建議：

一是在適當(dāng)?shù)臅r候?qū)ΡO(jiān)督法第二十二條進(jìn)行修改

這一條的表述要包括以下三層意思：一是范圍，應(yīng)該包括有效的法律、法規(guī)；二是重點(diǎn)，這一句仍可采用原來的表述；三是突出重點(diǎn)，兼顧一般，有計劃地安排執(zhí)法檢查工作。整條修改為：執(zhí)法檢查的范圍是現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)。各級人民代表大會常務(wù)委員會參照本法第九條規(guī)定的途徑，每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題，有計劃地對有關(guān)法律、法規(guī)實(shí)施情況組織執(zhí)法檢查。執(zhí)法檢查時，應(yīng)兼顧一般法律、法規(guī)的執(zhí)法檢查工作。這樣規(guī)定既符合憲法精神，也和其他法律關(guān)于人大常委會監(jiān)督職權(quán)的規(guī)定相一致，同時更加符合人大工作實(shí)際。

二是加強(qiáng)執(zhí)法檢查工作的計劃性，擴(kuò)大委托檢查制度

要在堅持各級人大常委會依法行使職權(quán)的同時，更加強(qiáng)調(diào)我國是單一制國家的特點(diǎn)。各級人大常委會都應(yīng)保證憲法和法律、法規(guī)在本行政區(qū)域的貫徹實(shí)施，維護(hù)法律、法規(guī)的權(quán)威和國家法制的統(tǒng)一，都有權(quán)利和義務(wù)了解所轄地區(qū)的執(zhí)法檢查情況。因此，建議嘗試建立有計劃的執(zhí)法檢查工作，第一，國家和省級人大常委會每年都應(yīng)制訂執(zhí)法檢查工作的指導(dǎo)性意見，增強(qiáng)執(zhí)法檢查的計劃性。一些法律、法規(guī)的執(zhí)法檢查應(yīng)該有計劃地開展，同時也給下級執(zhí)法檢查工作留有一定空間。第二，還應(yīng)根據(jù)不同的法律、法規(guī)和不同地區(qū)的貫徹實(shí)施情況擴(kuò)大委托檢查的范圍。全國、省級人大常委會可委托市級、縣區(qū)級人大常委會進(jìn)行執(zhí)法檢查，市級人大常委會也可委托縣區(qū)級人大常委會進(jìn)行執(zhí)法檢查工作。委托執(zhí)法檢查的好處是下級人大常委會在接受委托檢查的同時也可組織進(jìn)行本級人大常委會的執(zhí)法檢查工作，這樣做就會減少執(zhí)法檢查的次數(shù)，減輕地方的負(fù)擔(dān)。第三，上級人大常委會每年制訂執(zhí)法檢查計劃時，應(yīng)同時確定委托地區(qū)，便于下級人大常委會安排自己的執(zhí)法檢查計劃。

三是健全執(zhí)法檢查工作存檔制度，建立執(zhí)法檢查評估報告制度，加強(qiáng)全社會執(zhí)法檢查理論研究工作

1.各級人大常委會要建立執(zhí)法檢查檔案制度，有條件的地方要利用網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代傳媒建立執(zhí)法檢查檔案庫。上級人大常委會應(yīng)有計劃、有重點(diǎn)地收集下級人大常委會的執(zhí)法檢查報告和辦理答復(fù)報告，全國人大常委會不但要收集省級人大常委會的執(zhí)法檢查報告和辦理答復(fù)報告，也要收集市、縣區(qū)級人大常委會的執(zhí)法檢查報告和辦理答復(fù)報告。省級人大常委會也應(yīng)收集市、縣區(qū)級人大常委會的執(zhí)法檢查報告和辦理答復(fù)報告。市級人大常委會應(yīng)收集縣區(qū)級人大常委會執(zhí)法檢查情況報告和辦理答復(fù)報告。這樣做一方面是加強(qiáng)上級對下級執(zhí)法檢查工作情況的了解，另一方面也會促進(jìn)下級執(zhí)法檢查工作的改進(jìn)。同樣下級人大常委會應(yīng)收集上級人大常委會的執(zhí)法檢查報告和辦理答復(fù)報告。

2.開展執(zhí)法檢查工作時，除要進(jìn)行必要的學(xué)習(xí)外，最基本的一項(xiàng)工作就是要了解以前對該項(xiàng)法律、法規(guī)的執(zhí)法檢查情況，不但要了解本級人大常委會以前對該法律、法規(guī)的執(zhí)法檢查情況，也要了解上級或者下級人大常委會對該法律、法規(guī)的執(zhí)法檢查情況。全國人大常委會開展執(zhí)法檢查時，除要了解各省級人大常委會對該法律、法規(guī)的執(zhí)法檢查情況，也要有重點(diǎn)地了解有關(guān)市級甚至縣區(qū)級人大常委會對該法律、法規(guī)的執(zhí)法檢查情況。地方人大常委會開展執(zhí)法檢查時，也要了解上級人大常委會直至全國人大常委會以前對該法律的執(zhí)法檢查情況。

3.嘗試建立全國人大常委會執(zhí)法檢查工作評估報告制度。5年要有一個評估報告，反映一定時期國家憲法和法律、法規(guī)貫徹實(shí)施的基本狀況和真實(shí)水平，重點(diǎn)是人大常委會執(zhí)法檢查工作取得的成績和經(jīng)驗(yàn)，政府“兩院”依法行政、公正司法存在的問題和解決辦法。

4.在全社會大力宣傳執(zhí)法檢查工作的性質(zhì)、作用和意義，加強(qiáng)執(zhí)法檢查工作的理論研究，鼓勵社會各界特別是理論界參與研究，重視人大常委會執(zhí)法檢查報告和政府“兩院”辦理答復(fù)報告的價值，從不同角度研究解決執(zhí)法檢查工作中存在的實(shí)際問題。