文｜《小康》記者 劉建華 東莞報道

東莞撤鎮(zhèn)設區(qū)遭遇阻力

文｜《小康》記者 劉建華 東莞報道

東莞區(qū)劃調整的老話題再一次成為了焦點。

用于指導廣東鎮(zhèn)一級下一步事權改革的文件《關于進一步深化簡政強鎮(zhèn)事權改革的意見》（下稱《意見》）近日由廣東省機構編制委員會印發(fā)，《意見》提出東莞、中山撤鎮(zhèn)或并鎮(zhèn)建區(qū)。

而此時，距離東莞“擴權強鎮(zhèn)”的行政改革還不到兩年，中山大學教授、港澳珠江三角洲研究中心副主任、東莞市政府智囊團成員林江稱，“撤鎮(zhèn)設區(qū)的行政改革與擴權強鎮(zhèn)的放權背道而馳?！?/p>

《小康》記者采訪的多位東莞官員同樣對這一輪改革并不樂觀，在他們看來，東莞區(qū)劃改革的設想提出好多年，但卻都不了了之，撤鎮(zhèn)設區(qū)，這里面會有太多的利益博弈。

行政體制上的求變

一個鎮(zhèn)擁有超過80萬的人口、200多億元的GDP、近30億元的財政收入……在東莞，這樣的“富鎮(zhèn)”不止一個，林江說：“東莞一個鎮(zhèn)就抵得上內(nèi)地10個窮縣。但是，由于鎮(zhèn)只有鎮(zhèn)權，東莞的鎮(zhèn)，雖然領導的級別均為縣處級，但是很多審批事項，依然只是鎮(zhèn)級。重復建設，資源浪費，已經(jīng)嚴重制約了東莞經(jīng)濟的發(fā)展?！?/p>

東莞，一直在行政體制上尋求突變。

東莞經(jīng)濟在廣東占有舉足輕重的地位，過去的幾年里，廣東省在簡政強鎮(zhèn)試點探索中可謂是想方設法，2009年底，出臺了《關于富縣強鎮(zhèn)事權改革的指導意見》，即廣泛熟知的“擴權強鎮(zhèn)”，2010年印發(fā)了《關于簡政強鎮(zhèn)事權改革的指導意見》，前不久，又發(fā)布了《廣東省縣鎮(zhèn)事權改革若干規(guī)定(試行)》，擴權強鎮(zhèn)從最初的塘廈、厚街試行以來，在2010年底已在東莞各鎮(zhèn)全面鋪開。

廣東省機構編制委員會辦公室有關負責同志告訴《小康》記者，東莞通過授權、委托和調整派駐機構管理體制等方式，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市建設、社會管理、市場監(jiān)管和公共服務方面，依法下放鎮(zhèn)級政府575項事權。已經(jīng)開展的簡政強鎮(zhèn)試點，只是解決了一個放權的問題，還沒有觸及更深層次的體制改革問題，而此時再次出臺簡政強鎮(zhèn)事權改革意見，是在簡政強鎮(zhèn)試點有了一定成效和經(jīng)驗基礎上的一個漸進式過程，即將平穩(wěn)步入縱深改革區(qū)，具體地說，就是適時聯(lián)并撤鎮(zhèn)建區(qū)，但不再下設街道，以保持現(xiàn)行扁平化優(yōu)勢。

東莞市委書記劉志庚在2006年剛上任就提出重啟東莞區(qū)劃調整，2010年6月劉志庚在談“十二五規(guī)劃”時再次提及區(qū)劃調整，稱“勢在必行”。幾乎在每一年的東莞兩會上，都能聽到有關區(qū)劃調整的討論，雖然從去年開始，轟轟烈烈的簡政強鎮(zhèn)下放事權開展得如火如荼，但是真正談到區(qū)劃改革，依然只是雷聲大雨點小。東莞市民張逸對記者說：“估計要動真格了，以前只是在東莞市內(nèi)的討論，這次是省里下文要求改革?！?/p>

東莞市機構編制委員會辦公室副主任莫達興在接受記者采訪時稱，“《意見》還只是改革的一個意向或方向而已，還沒有具體的日程表，至于未來怎么推進，我們還沒有具體討論研究。”

廣東省編辦有關負責人也向《小康》記者證實，《意見》的實施細則還沒有具體化，深化簡政強鎮(zhèn)事權改革如何改，什么時候改都還在探討之中，最終也須經(jīng)國家相關部門批準后才可實施。

自2006年以來，東莞區(qū)劃調整從喧囂到平靜、從平靜復歸熱鬧，卻至今沒有任何實質性動作，今年4月，市委書記劉志庚在微博訪談中談及區(qū)劃調整的問題，他表示“我相信未來的十二五時期，這個問題一定會調整?！?/p>

重重阻力來自哪里？

“實行‘撤鎮(zhèn)設區(qū)’勢在必行，雖然合并對東莞市來說其長遠利益不可估量，但是卻直接損害了那些既得利益的階層?！睎|莞某鎮(zhèn)黨委書記無奈地表示，或許有不少鎮(zhèn)級官員存有抵觸心理，尤其是那些將被合并的小鎮(zhèn)，“像望牛墩鎮(zhèn)一樣只有30多平方公里，幾千萬GDP的小鎮(zhèn)，麻雀雖小，五臟俱全，書記、鎮(zhèn)長肯定是寧做雞頭也不做鳳尾?！?/p>

廣東省社科院社會學與人口學研究所所長鄭梓楨在2006年曾受東莞市政府之邀主持“東莞區(qū)劃調整調查研究”，他認為，現(xiàn)在還無法預言東莞的區(qū)劃調整接下來會有怎樣的進展，因為畢竟阻力依然還在。

目前東莞有32個鎮(zhèn)，加上后來新設立的松山湖等4個園區(qū)，也就是有36個正處級級別的鎮(zhèn)委書記，加上每個鎮(zhèn)政府機構繁雜，并且都下設有黨委書記，這樣一來就有將近800名副科級以上干部，龐大的干部群構成了一個數(shù)量眾多的既得利益階層，令多年以來的區(qū)劃改革顯得格外艱難。

倘若鎮(zhèn)街合并，按照法律規(guī)定，每個市的各個級別干部數(shù)量是有一定限制的，那么那些被合并的鎮(zhèn)的官員就必定會從一把手降為二把手，這樣一來，無論是哪個鎮(zhèn)的官員從自身利益出發(fā)，都不愿意自己所在的鎮(zhèn)被合并，從而導致間接被“貶”。

對于某些在基層干了幾十年，任勞任怨的官員來說，如果因為鎮(zhèn)街合并而被貶官，這也是相當不公平的一件事情，那究竟應該如何在人事權與城市長遠發(fā)展的博弈當中取得平衡，這是目前東莞政改遇到的最大問題。

上述廣東省編辦有關負責人認為，為“官運”擔憂是多余的，鎮(zhèn)是科級建制，區(qū)是處級建制，不但級別上升了，人員編制也增加了，因此被合并的原鎮(zhèn)編制內(nèi)人員都能安排到對應的崗位上來，而且還有效地解決了部分高素質人才的晉升途徑。在東莞的各鎮(zhèn)里，有不少碩士、博士，因為鎮(zhèn)是科級單位，所以很難留住那些工作多年卻無法晉升的優(yōu)秀人才。

盡管撤鎮(zhèn)設區(qū)還僅僅是一個設想，但在坊間卻已炒得沸沸揚揚?！兑庖姟诽岢隽酥笇栽瓌t，即：適時選擇若干面積偏小且地理上相鄰的鎮(zhèn)，按照“1+X”模式推進“聯(lián)并升級扁平化改革”，即按照整合資源、減少層級、優(yōu)化服務的要求，以處于地理中心位置的鎮(zhèn)為基礎，聯(lián)合周邊鎮(zhèn)共建市轄區(qū)，區(qū)不再下設街道。

有市民建議以現(xiàn)已劃定的11個中心鎮(zhèn)和4個園區(qū)為基礎，可以劃為15個區(qū)，也有市民建議按照方向來區(qū)分比較好，東、南、西、北每個方位最中心城市成為整個區(qū)域板塊的綜合行政辦事中心，這樣既可以帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展又可以帶動行業(yè)發(fā)展。

不管如何劃分，在《意見》的實施細則出來之前都是市民的揣測而已，但可以肯定的是，誰都不愿成為“以大吃小”規(guī)則中的“被吃者”。

一場關于權力的改革

廣東省編辦有關負責人在接受《小康》記者采訪時，將東莞現(xiàn)行的行政結構的弊端歸納為5個不適應，即權責結構和管理權限與現(xiàn)代城市統(tǒng)一管理的要求不適應，上層建筑與經(jīng)濟基礎的巨大變化不適應，政管職能和方式與市場經(jīng)濟發(fā)展要求不適應，政府職員素質與職能履行的要求結構不適應，機構編制實際管理方式與規(guī)范管理的要求不適應，“這5個方面的不適應決定了必須走改革之路，如此才能讓東莞迎來再一次的經(jīng)濟社會發(fā)展飛躍?！?/p>

東莞最大的虎門鎮(zhèn)，面積達170平方公里，年凈資產(chǎn)生產(chǎn)總值每年高達200多億，每年人均可收益近25萬元。而和虎門鎮(zhèn)距離僅半小時車程的望牛墩鎮(zhèn)，面積僅有30多平方公里，每年凈生產(chǎn)總值也就幾千萬，每年人均收入僅千余元。一個富裕鎮(zhèn)的人均年收入是一個貧窮鎮(zhèn)的人均年收入的200多倍，一位東莞官員因此在接受采訪時多次強調，“東莞就一彈丸小市，鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間貧富差距懸殊，進行合并，資源整合是很有必要的，可以推動那些貧困鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展?！?/p>

整合資源，統(tǒng)一規(guī)劃，在東莞市委市政府看來顯得非常必要。土地資源的稀缺使得那些富裕的鎮(zhèn)想要發(fā)展，引進大項目，卻發(fā)現(xiàn)沒有可以盤活的土地，而那些貧窮的小鎮(zhèn)想要引進大項目卻缺乏充足的資金。目前東莞各鎮(zhèn)街由于規(guī)劃層級低，各自為政，低水平、低規(guī)模的重復建設帶來了資源浪費等一系列嚴重問題，例如每個社區(qū)都建立了圖書館，但是實際使用率卻不高，類似這樣的問題間接阻礙了城市升級和長遠發(fā)展。各鎮(zhèn)重復建設導致資源浪費，合并建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)有利于資源技術的共享，有助于企業(yè)做大，信息、技術就能共享，能夠促進企業(yè)更好地成長。

根據(jù)憲法的規(guī)定，中國的建制是實行五級制：鎮(zhèn)、縣、市、省、國家。鎮(zhèn)是屬于五級建制中的一級，其作用是為公共基礎服務，是掌握實權的。而區(qū)是屬于低級政府的派出機構，不屬于中國建制的一級，沒有憲法的地位，也就沒有了實權。

“區(qū)的事權是由市委市政府授權的，而非本身法定具有的，這樣的改革實質上是強化了市權，簡單而言，就如我個人的私章授權給了你用，你在別人的借條上蓋上了我的印章，我自己就得承擔還債的責任?！绷纸J為，倘若權力是授予與被授予的關系，那么一旦區(qū)在執(zhí)行管理的過程中出了問題，那么背負責任的就一定是市，這樣一來，市政府勢必不敢隨便將權力下放到區(qū)政府，區(qū)政府也不敢亂用被授予的權力，這里面有一種信任度的博弈?！氨砻嫔峡催@樣的改革思路是擴權強鎮(zhèn)的繼續(xù)，但是實質上，從長遠的角度看，卻是市權的上移。”

“我認為已經(jīng)下放的權力是不會回收的，這樣的擔憂有些多余?！睂τ诹纸目捶ǎ瑬|莞市厚街鎮(zhèn)某官員持相反觀點。

《意見》要求探索縣級權限鎮(zhèn)和地級權限縣改革，在新設區(qū)將推一級政府，集中服務的新體制，將原來的政策制定、規(guī)劃協(xié)調、行政審批和行政許可、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督等職能相應上移到區(qū)。

“不存在收權的問題！”廣東省編辦有關負責人說。

自2006年以來，東莞區(qū)劃調整從喧囂到平靜、從平靜復歸熱鬧，卻至今沒有任何實質性動作，今年4月，劉志庚在微博訪談中談及區(qū)劃調整的問題，他表示，“我相信未來的十二五時期，這個問題一定會調整?！?/p>

（《小康》廣東聯(lián)絡處李微對本文亦有貢獻）

市鎮(zhèn)結構所實現(xiàn)的權力下放，曾經(jīng)成功地促成了東莞經(jīng)濟的第一次騰飛，日前，一部用于指導廣東鎮(zhèn)一級下一步事權改革的文件出臺，但是，東莞撤鎮(zhèn)設區(qū)能否實現(xiàn)二次飛躍還是未知數(shù)，因為這場關于權力的改革正遭遇重重阻力