趙建國，曹昌偉，孫結(jié)才

（銅陵學(xué)院 法政系，安徽 銅陵 244000）

村民問責(zé)制度安排

趙建國，曹昌偉，孫結(jié)才

（銅陵學(xué)院 法政系，安徽 銅陵 244000）

村民自治組織在現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中，扮演著社區(qū)公共管理者的角色。轉(zhuǎn)型時(shí)期的農(nóng)村公共管理，面臨著各類矛盾和問題，而這些矛盾和問題，往往又集中于村干部身上。這樣，怎樣監(jiān)管“村官”？就成為解決問題的關(guān)鍵。通過建立健全以村民問責(zé)制為中心的基層問責(zé)體系，可以增強(qiáng)村干部的責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，有效約束其失范行為，達(dá)到化解基層矛盾，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的“善治”。

鄉(xiāng)村治理；村民自治；基層問責(zé)；制度安排

1 誰來監(jiān)管“村官”？

據(jù)2010年10月14日 《人民日?qǐng)?bào)》報(bào)道——《清理村集體家底，劍指小官大貪》，合肥市廬陽區(qū)海棠街道藕塘社區(qū)居委會(huì)黨總支書記，兼安徽省北方置業(yè)公司董事長(zhǎng)劉懷寅，利用職務(wù)便利，收受賄賂928.6萬元人民幣和3.1萬美元，同時(shí)，還涉嫌侵占村集體資產(chǎn)105萬元，私設(shè)千萬元“小金庫”。此案的結(jié)局是，劉懷寅罪有應(yīng)得，被法院以受賄罪、非國家工作人員受賄罪判處無期徒刑，剝奪政治權(quán)利終身，并處沒收個(gè)人全部財(cái)產(chǎn)。

一起“村官”受賄案，金額怎么竟達(dá)千萬元？從表象上看，好象是個(gè)偶然的事件，但其背后是否蘊(yùn)涵著某種共通的機(jī)理？近年來，發(fā)生于村官這一群體的貪污腐敗案，屢見不鮮。山西呂梁一村支書更是放出“我不貪污，當(dāng)官干啥”的雷人話語。中紀(jì)委的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也顯示，近幾年，全國檢察機(jī)關(guān)查處的農(nóng)村黨員干部違紀(jì)違法案件，呈現(xiàn)出兩個(gè)上升態(tài)勢(shì)，即案件絕對(duì)數(shù)量上升、處分農(nóng)村黨員干部人數(shù)占全國處分總?cè)藬?shù)的比例上升[1]。

與傳統(tǒng)的農(nóng)耕社會(huì)相比，現(xiàn)在的村干部已今非昔比。在市場(chǎng)化與城鎮(zhèn)化的雙重推動(dòng)下，農(nóng)村土地的附加值在增大，一些郊區(qū)農(nóng)村還成了市區(qū)，有的城中“村”資產(chǎn)更是上千萬，村官能夠支配的公共資源越來越多，手中的“隱權(quán)力”也越來越大。而長(zhǎng)期以來，我們對(duì)村干部的權(quán)力，缺乏約束，使不少腐敗村官“坐大成勢(shì)”，現(xiàn)在就連鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)組織查處起來，也感“力不從心”。雖然上述劉懷寅案，最后是以公權(quán)力的問責(zé)而告終，但其中隱現(xiàn)的問題，卻遠(yuǎn)未了結(jié)，讓人深思。

2 鄉(xiāng)村治理視閾下的“村官”

怎樣監(jiān)管村官，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的“善治”？為此，不少地方黨政機(jī)關(guān)紛紛出臺(tái)了問責(zé)辦法，在一定程度上，對(duì)村干部的瀆職違紀(jì)行為，起到了抑制作用。但是，我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這些問責(zé)辦法有一個(gè)共同的特點(diǎn)，那就是在鄉(xiāng)村治理中，基層黨政機(jī)關(guān)主導(dǎo)著面向村官的問責(zé)權(quán)。

我們認(rèn)為：現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理，是政府、鄉(xiāng)村社會(huì)組織以及村民等利益相關(guān)者，為增進(jìn)鄉(xiāng)村利益和發(fā)展鄉(xiāng)村社會(huì)，而共同參與、談判和協(xié)調(diào)的持續(xù)互動(dòng)的過程。鄉(xiāng)村治理的主體雖然為多元，但是，若是把治理只是界定為一種圍繞公共權(quán)力而展開活動(dòng)的話，那就會(huì)忽視“私權(quán)力”的維度，由此會(huì)產(chǎn)生鄉(xiāng)村公共治理“缺位”的嚴(yán)重問題。

實(shí)際上，即使在古代中國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理中，“私權(quán)力”也發(fā)揮著重要作用。盡管封建社會(huì)的皇帝擁有絕對(duì)的權(quán)力，但并不意味其壟斷所有權(quán)力資源，可以支配、控制和影響社會(huì)任何地方。當(dāng)時(shí)，在縣以下的廣大鄉(xiāng)村地區(qū)，基本上實(shí)行的就是一種沒有政府的治理?！盎蕶?quán)止于縣政”，就是最好的證明。雖然歷代王朝，無不通過政治權(quán)威，力圖將國家政權(quán)直接延伸至鄉(xiāng)村社會(huì)，并欲將其納入到自己的統(tǒng)治秩序中。但由于國家能力有限，加上以家族（宗族）為代表的鄉(xiāng)村社會(huì)“私權(quán)力”對(duì)國家權(quán)力下沉的“排斥”作用。所以，歷代政權(quán)都未能在鄉(xiāng)村社會(huì)，建立起正式的國家行政機(jī)構(gòu)。

尤其是近代社會(huì)，鄉(xiāng)紳階層憑借其傳統(tǒng)權(quán)威資源，發(fā)揮的作用則更為明顯[2]。一方面，鄉(xiāng)紳依賴上層權(quán)力階層，在皇權(quán)不易支配的地方，負(fù)擔(dān)起率民為“善”的教化責(zé)任，以補(bǔ)充地方行政資源的不足。另一方面，鄉(xiāng)紳又必須從鄉(xiāng)村的家族（宗族）那里，獲得信任和支持。當(dāng)國家和鄉(xiāng)村之間出現(xiàn)紛爭(zhēng)、沖突乃至對(duì)抗性矛盾時(shí)，鄉(xiāng)紳的經(jīng)濟(jì)地位，決定其會(huì)理性地靠近鄉(xiāng)村一邊。因?yàn)樗麄兊睦嬷饕S系在地方上。但是，到了民國期間，這一情況有所改變。國家的行政權(quán)力逐步從縣級(jí)下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也由自治單位成為國家最基層的行政組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)之下實(shí)行保甲制，保長(zhǎng)、甲長(zhǎng)不再是代表鄉(xiāng)村社會(huì)利益的士紳，而是官僚體制的一部分。因此，國家權(quán)力強(qiáng)制性進(jìn)入了農(nóng)村社會(huì)。

資本主義國家的鄉(xiāng)村治理，最重要的表征就是其自治性。其治理結(jié)構(gòu)的形態(tài)可表述為：是一個(gè)國家——地方自治政權(quán)+鄉(xiāng)村自治組織——家庭——個(gè)人循環(huán)系統(tǒng)。具體可分為兩種：一種是以英國為代表的議會(huì)制，一種是以日本為代表的集權(quán)制。英國的議會(huì)制鄉(xiāng)村治理，形成了“多數(shù)人民主”的社會(huì)理念與管理模式，崇尚公共權(quán)力行使過程中的民意表達(dá)（自治）；而日本則倡導(dǎo)自治與官治相互融匯，自治本身已成為官治的有效組成部分[3]。但無論哪種形式，自治下的“村官”都要體現(xiàn)“民意”。

我們以德國為例。德國的村鎮(zhèn)長(zhǎng)都是在自由、開放、透明、競(jìng)爭(zhēng)的選舉中產(chǎn)生的。他們都是得到了選民充分授權(quán)的決策者。其決策計(jì)劃，也得到了選民事前的考察，同時(shí)，其決策效果，還要受到選民在下次選舉中的投票考驗(yàn)。德國的村鎮(zhèn)長(zhǎng)，大多數(shù)為律師出生，因?yàn)槠渌殬I(yè)的人，很難擔(dān)負(fù)起需要有復(fù)雜法律知識(shí)背景的村鎮(zhèn)長(zhǎng)職位的工作。這樣的特殊要求，使其在鄉(xiāng)村治理中，可以滿足社會(huì)合法性要件。在基層社區(qū)，他們既議事，又行政，實(shí)行了一種“議行合一”的制度[4]。

與古代中國和西方國家的鄉(xiāng)村治理模式，有所不同。新中國成立后，國家開始建立了全社會(huì)的動(dòng)員體系，并逐步形成了現(xiàn)行的行政化與自治化并行的“鄉(xiāng)政村治”治理模式。尤其重要的是，我國現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的主題，正面臨著重大變革。村莊秩序或鄉(xiāng)村穩(wěn)定，至上世紀(jì)80年代末或90年代初，一直構(gòu)成我國鄉(xiāng)村治理的重要主題。但是，現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)的最大主題，仍是發(fā)展，特別是在以取消農(nóng)業(yè)稅為標(biāo)志的“后農(nóng)業(yè)稅”時(shí)代，更是如此。

“后農(nóng)業(yè)稅”的時(shí)代變革，既涉及農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整，也觸及農(nóng)村上層建筑革新。從宏觀上看，鄉(xiāng)村的發(fā)展，離不開國家的大力支持。只有通過外力支持和內(nèi)部開發(fā)的雙重牽引，才能又好又快推進(jìn)新鄉(xiāng)村的發(fā)展。由此可見，我國目前的新鄉(xiāng)村建設(shè)，在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，將是一個(gè)由政府主導(dǎo)和推動(dòng)的制度變遷過程。

但應(yīng)當(dāng)指出的是：在國家力量過強(qiáng)的情況下，鄉(xiāng)村治理將無法擺脫“鄉(xiāng)政”與“村治”之間的結(jié)構(gòu)性矛盾。如果國家權(quán)力強(qiáng)力進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)，一方面，公權(quán)力由于信息不對(duì)稱、能力不足等，而容易對(duì)“村治”產(chǎn)生監(jiān)管“漏洞”問題，同時(shí)也存在合法性危機(jī)問題；另一方面，形成“鄉(xiāng)政”對(duì)“村治”的沖擊。由于社會(huì)的發(fā)育不足，或者鄉(xiāng)村社會(huì)原有的自組織和權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)被摧毀，導(dǎo)致原子化的村民，無法形成集體一致的行動(dòng)，從而產(chǎn)生“村治”主體的“缺位”問題。

3 村民問責(zé)制度安排

從治理的角度來思考，“村官”監(jiān)管問題，實(shí)質(zhì)上是個(gè)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新問題。

改革開放后，隨著以安徽小崗村為首的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的興起，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生了急劇變革，最終促使人民公社體系的崩潰和解體。但是，這種“政社合一”體制的結(jié)束，同時(shí)也導(dǎo)致農(nóng)村權(quán)力真空問題的出現(xiàn)，農(nóng)村社會(huì)的公共安全受到威脅，公共事業(yè)也難于組織，于是，在廣西宜山、羅城一帶的村民，率先建立起了村民自治組織。這樣，以村民自治為核心的鄉(xiāng)村治理改革，得已確立，并獲得長(zhǎng)足發(fā)展。

村民自治，代表了現(xiàn)代農(nóng)村基層民主政治的發(fā)展方向。村民自治的實(shí)質(zhì)，是村民事務(wù)民主化管理。所謂民主化管理，是指凡涉及鄉(xiāng)村公共事務(wù)、公共福利等項(xiàng)事務(wù)，除法律或政策有特殊規(guī)定者外，應(yīng)充分尊重鄉(xiāng)村自治組織及村民的自主意志，采用法治化、民主化程序，建立系統(tǒng)、高效、自洽的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。由此觀之，可以認(rèn)為：以村民自治為核心的我國鄉(xiāng)村治理改革，是占中國人口絕大多數(shù)的農(nóng)民群眾的一次偉大的民主實(shí)踐，是中國農(nóng)村從傳統(tǒng)政治，走向現(xiàn)代政治的主要表征。它開啟了國家、鄉(xiāng)村、個(gè)人三者之間利益邊界的劃分，為中國農(nóng)村基層民主化建設(shè)，夯實(shí)了基石。

為把此項(xiàng)成果確定下來，1982年《憲法》將村民委員會(huì)，規(guī)定為基層群眾自治組織。1987年11月的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法(試行)》，1998年11月的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《村委會(huì)組織法》），規(guī)范并推動(dòng)發(fā)展了村民自治制度，2010年10月28日經(jīng)第十一屆全國人大常委會(huì)第十七次會(huì)議修訂的《村委會(huì)組織法》，在總結(jié)村民自治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，主要從村民委員會(huì)成員的選舉和罷免程序、民主議事制度、民主管理和民主監(jiān)督制度等方面，進(jìn)一步完善了自治組織內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)，彰顯了該項(xiàng)制度的時(shí)代性與科學(xué)性。

按照《村委會(huì)組織法》的界定，村民自治組織的權(quán)力來源及其結(jié)構(gòu)原理（如下圖所示），可詮釋為：鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)與村自治組織之間是一種法律指導(dǎo)與協(xié)助的關(guān)系，而村民與村自治組織之間則是一種“契約授權(quán)”關(guān)系。村內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)，由村民群眾自主參與，比如，村內(nèi)興辦集體事業(yè)和公益事業(yè)，應(yīng)遵循“量力而行、群眾受益、民主決定、上限控制”的原則，實(shí)行“一事一議”，最終由村民大會(huì)或村民代表大會(huì)討論決定。村公共權(quán)力組織則對(duì)村民實(shí)行契約性負(fù)責(zé)。可見，由村民會(huì)議集體決議解決村莊內(nèi)公共事務(wù)與公益事業(yè)，實(shí)行民主化管理機(jī)制所演繹出的是：一個(gè)具有中國特色的草根民主邏輯[5]。

圖1 權(quán)力來源及其結(jié)構(gòu)原理

值得注意的是，法律規(guī)定村公共權(quán)力的正式組織是村委會(huì)。村委會(huì)是廣大村民表達(dá)自身利益、并可供依托的最重要的組織。但由于體制機(jī)制等歷史原因，在當(dāng)前法律實(shí)踐中，村委會(huì)出現(xiàn)了較嚴(yán)重的行政化傾向，他們往往唯“首”是瞻，畏“上”是從，“異化”嚴(yán)重，從而使農(nóng)民的利益表達(dá)機(jī)制受阻。

一方面，當(dāng)村民的合法權(quán)益受到來源于外部權(quán)力組織的侵犯時(shí)，他們只能依靠自身的力量加以抗?fàn)帯Ｈ后w性事件就是這種方式的表達(dá)。村民缺少一個(gè)能真正反映自身利益的、平衡的公共權(quán)力組織。這是許多損害村民利益，甚至是損害社會(huì)利益的政策，能夠輕易出臺(tái)的重要原因。所以，村民迫切需要有一個(gè)能代表其群體利益的組織，當(dāng)一項(xiàng)違背村民利益的政策出臺(tái)時(shí)，該組織可以與出臺(tái)政策的主體，進(jìn)行正當(dāng)?shù)亟簧?；?dāng)村民的權(quán)益受到侵害時(shí)，由該組織出面談判。這將有助于社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)[6]。

另一方面，當(dāng)村民的合法權(quán)益受到來源于內(nèi)部權(quán)力組織的侵犯時(shí)，由于自治組織內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的失衡，致使村民作為自治主體而無法維護(hù)自身合法權(quán)益的現(xiàn)象產(chǎn)生。長(zhǎng)期以來，由于村公共權(quán)力組織，存在鄉(xiāng)村公共信息不透明等諸多原因，村委會(huì)常常是監(jiān)管的末梢和盲點(diǎn)，一些村委會(huì)和其下屬的企業(yè)，往往也不分家，賬、錢、權(quán)歸一人掌管，收支隨意，致使鄉(xiāng)村腐敗問題，日趨嚴(yán)重。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委及基層政權(quán)包括司法機(jī)關(guān)，根據(jù)《村委會(huì)組織法》的有關(guān)規(guī)定，對(duì)村公共權(quán)力組織也只有法律授權(quán)的指導(dǎo)關(guān)系，并不能事無巨細(xì)，包辦代替。這必然導(dǎo)致監(jiān)管缺失。而目前各地的土地、森林、水利、資金等開發(fā)利用權(quán)的相當(dāng)一部分，集中掌握在村干部手中，致使其權(quán)力欲望膨脹，從而為滋生腐敗，提供了溫床。

盡管我們承認(rèn)：我國的鄉(xiāng)村治理，是一種以基層黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，以政府為引導(dǎo)，以市場(chǎng)為推動(dòng)力量，以農(nóng)民組織為民間資源，以農(nóng)民群眾為中堅(jiān)力量的新農(nóng)村建設(shè)多中心治理模式[7]。但是，我們也必須認(rèn)識(shí)到：村民自治組織始終是現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中的核心力量。如果忽略了農(nóng)村內(nèi)在的民主法治機(jī)制建設(shè)，如果沒有農(nóng)民民主和守法意識(shí)的覺醒，再好的體制也只是“新瓶裝舊酒”，只是徒具形式的制度外殼。所以，以村民自治為核心的鄉(xiāng)村治理改革，是中國農(nóng)村從傳統(tǒng)政治走向現(xiàn)代政治的主要表征。

需要特別指出的是，在村自治組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)治理上，具有明顯的契約性特征。必須讓村民知道：在村域公共事務(wù)的管理上，自己才是真正的主人！村民要清楚手中選票的神圣性，由誰當(dāng)家？辦好哪些事？全憑自己的投票選擇。他們的同意與授權(quán)，才是鄉(xiāng)村治理權(quán)力的源泉[8]。如果村委會(huì)成員或村委會(huì)做了有損村民集體利益的事情，村民群眾有權(quán)按相關(guān)法定程序罷免其職務(wù)，或改組村民委員會(huì)。

基于上述理由，我們認(rèn)為：為消解當(dāng)前村官監(jiān)管的困局，必須按照新修訂的《村委會(huì)組織法》精神要求，在積極推動(dòng)鄉(xiāng)村治理多元治理主體協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)上，致力于村民自治組織治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新建設(shè)，重點(diǎn)是要建立健全村民問責(zé)制度。

第一，村民問責(zé)的主體。新修訂的《村委會(huì)組織法》，大大強(qiáng)化了村民民主監(jiān)督的內(nèi)容。該法第32條規(guī)定：“村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)村民民主理財(cái)，監(jiān)督村務(wù)公開等制度的落實(shí)，其成員由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議在村民中推選產(chǎn)生”。由此可見，村民問責(zé)的主體，一般為村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)；其問責(zé)的對(duì)象，一般為村干部。在廣東蕉嶺縣，這樣的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，被稱為村監(jiān)事會(huì)。該縣紀(jì)委曾形象地比喻：村民代表大會(huì)，就好比立法機(jī)關(guān)；村委會(huì)，好比行政機(jī)關(guān)；監(jiān)事會(huì)，好比司法或者監(jiān)督機(jī)關(guān)。三種力量互相制約，構(gòu)成了一種鄉(xiāng)村民主政治模式。在浙江省溫嶺地區(qū)則發(fā)明了類似機(jī)構(gòu)——“民主懇談會(huì)”，他們借助于民主懇談、聽證會(huì)等形式，以協(xié)商民主的方式，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理[9]。此外，也有采取“戶代表會(huì)議制度”的監(jiān)督形式。所謂戶代表會(huì)議制度，是指通過建構(gòu)一種協(xié)商民主的機(jī)制，將村民主體導(dǎo)人鄉(xiāng)村公共事務(wù)管理之中，建立起鄉(xiāng)村的“公民社會(huì)”，以對(duì)鄉(xiāng)村公共權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督[10]。此外，一定數(shù)量的村民群體以及村民個(gè)體，也是村務(wù)監(jiān)督的主體，如村民代表聯(lián)名，可以提出罷免村民委員會(huì)成員的要求；村民對(duì)村民委員會(huì)所公布事項(xiàng)的真實(shí)性，如產(chǎn)生懷疑，可以向村民委員會(huì)“查詢”。

第二，村民有權(quán)問責(zé)的事項(xiàng)。從廣義上說，凡屬村務(wù)公開的內(nèi)容范圍，包括由村民會(huì)議、村民代表會(huì)議所討論決定的事項(xiàng)及其實(shí)施情況等，都屬于村民有權(quán)問責(zé)的事項(xiàng)范圍。但考慮到公平與效率的關(guān)系，應(yīng)視監(jiān)督主體的不同而確定不同的問責(zé)范圍。具體而言，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)可以對(duì)日常村務(wù)公開情況、村民委員會(huì)決策、村民會(huì)議，或村民代表會(huì)議的決議執(zhí)行情況，以及村干部的廉潔情況進(jìn)行監(jiān)督。不少地方根據(jù)形勢(shì)發(fā)展的需要，在不斷擴(kuò)大民主監(jiān)督的范圍，甚至把村集體經(jīng)濟(jì)組織和公共服務(wù)組織成員，也作為監(jiān)督的主要對(duì)象。其權(quán)限主要包括：參加村民會(huì)議或村民代表會(huì)議，列席村委會(huì)會(huì)議；收集整理村民對(duì)村民委員會(huì)工作的意見或建議；主持對(duì)村民委員會(huì)成員，以及由村民或者村集體承擔(dān)誤工補(bǔ)貼的聘用人員的民主評(píng)議會(huì)議。村民委員會(huì)成員連續(xù)兩次被評(píng)議不稱職的，其職務(wù)應(yīng)當(dāng)被終止，等等；村民群體可以行使村務(wù)監(jiān)督的權(quán)利有：由本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民，或者三分之一以上的村民代表聯(lián)名，可以提出罷免村民委員會(huì)成員的要求；由本村五分之一以上的村民，可以提出要求審計(jì)村民委員會(huì)成員的任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的有關(guān)事項(xiàng)等；村民可以行使村務(wù)監(jiān)督的權(quán)利也很廣泛。例如，對(duì)妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)和人民政府，或者縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府及其有關(guān)主管部門舉報(bào)；村民有權(quán)查詢村民委員會(huì)應(yīng)公布的村務(wù)公開事項(xiàng)，如果村民委員會(huì)不及時(shí)公布應(yīng)當(dāng)公布的事項(xiàng)，或者公布的事項(xiàng)不真實(shí)的，有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府或者縣級(jí)人民政府及其有關(guān)主管部門反映；村民委員會(huì)或者村民委員會(huì)成員作出的決定侵害村民合法權(quán)益的，受侵害的村民可以申請(qǐng)人民法院予以撤銷，等等。

第三，村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作制度。《村委會(huì)組織法》把村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)（含其他形式）定位為村民問責(zé)的常設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，故應(yīng)有相應(yīng)的工作制度作保障。首先是組織制度。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員，由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議在村民中推選產(chǎn)生，每屆任期一般為3年，可連選連任，其中應(yīng)有具備財(cái)會(huì)、管理知識(shí)的人員。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)一般設(shè)3-5人，較大的村可設(shè)5-7人，其中設(shè)主任1人，副主任1-2人。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)決定問題時(shí)，應(yīng)實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的組織原則，持少數(shù)意見的成員，不得擅自向社會(huì)傳播或發(fā)布相關(guān)內(nèi)容[11]。其次是出席、列席會(huì)議制度。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)可以出席村民會(huì)議、村民代表會(huì)議，列席村民委員會(huì)會(huì)議。為妥善處理好相關(guān)事項(xiàng)，村民委員會(huì)會(huì)議召開前，應(yīng)提前將會(huì)議召開的時(shí)間、地點(diǎn)、事項(xiàng)等，告知村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任，并通知相關(guān)成員列席。討論決定重大事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)聽取村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員的意見和建議，自覺接受監(jiān)督。三是建立健全定期評(píng)議制度。民主評(píng)議，是村務(wù)監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)，按照《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村民委員會(huì)成員以及由村民或者村集體承擔(dān)誤工補(bǔ)貼的聘用人員，應(yīng)當(dāng)接受村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議，對(duì)其履行職責(zé)情況的民主評(píng)議。民主評(píng)議每年應(yīng)至少進(jìn)行一次，由村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)主持。在重大決策討論前，村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)必須開展民意調(diào)查及有關(guān)巡查活動(dòng)。四是要建立健全財(cái)務(wù)審簽制度。村務(wù)如涉及大額資金開支計(jì)劃，應(yīng)事前主動(dòng)征求村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)意見，經(jīng)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)討論通過后，方可按財(cái)務(wù)管理制度辦理。財(cái)務(wù)賬目的公開，也須經(jīng)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)審核簽字后，方可統(tǒng)一向村民公布。

第四，相關(guān)配套辦法。一是要注重村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員的素質(zhì)。村務(wù)監(jiān)督的到位與否，往往取決于其成員的素質(zhì)高低。為此，群眾應(yīng)擦亮眼睛，從那些熟悉村情組情，在群眾中具有較高威信，為人正派，做事公道，具備財(cái)會(huì)、管理知識(shí)和議事能力，愿意為群眾服務(wù)，以及熱心本村建設(shè)的社會(huì)賢達(dá)、具有本村籍的成功人士或長(zhǎng)期居住的人士中，選舉產(chǎn)生其成員。二是要加強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的自身建設(shè)。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)需要建立工作計(jì)劃、工作調(diào)研、學(xué)習(xí)制度，要有計(jì)劃、有步驟地組織成員學(xué)習(xí)黨的路線、方針、政策，學(xué)習(xí)經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理的相關(guān)知識(shí)，努力提高其成員的參政議政能力。村自治組織也要為村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的工作，提供必要的工作條件，如必要的辦公設(shè)備及工作經(jīng)費(fèi)等。三是，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)必須自覺接受群眾的監(jiān)督。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)對(duì)村民會(huì)議和村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)?？己嗽u(píng)議村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，應(yīng)當(dāng)以村民會(huì)議、村民代表會(huì)議的形式進(jìn)行。村務(wù)監(jiān)督委員要定期向村民會(huì)議、村民代表會(huì)議報(bào)告工作，由群眾進(jìn)行評(píng)議。如果大多數(shù)村民認(rèn)為村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員不稱職，連續(xù)達(dá)到兩次的，其職務(wù)應(yīng)當(dāng)被終止。其罷免辦法和程序，可參照《村民委員會(huì)組織法》關(guān)于罷免村民委員會(huì)成員的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行。四是，有關(guān)組織要加強(qiáng)對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員工作的支持?；鶎狱h組織要加強(qiáng)對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，可以根據(jù)工作需要，定期組織村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)學(xué)習(xí)政治理論、政策法規(guī)和相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)，注重其能力建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)工作的支持。對(duì)屬于村自治組織范圍內(nèi)的事項(xiàng)，比如村公共資金管理中的“村財(cái)鄉(xiāng)管”問題，在村務(wù)監(jiān)督委員具備監(jiān)督能力的前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)逐步還原由村管。對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員或村民向縣、鄉(xiāng)人大、政府、紀(jì)檢，以及司法等歸口部門舉報(bào)反映的村干部嚴(yán)重違法違紀(jì)等問題，有關(guān)部門應(yīng)高度重視，依照憲法和法律，加強(qiáng)公權(quán)力問責(zé)力度，以確保村民直接行使民主權(quán)利，有效開展村務(wù)監(jiān)督活動(dòng)。

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Institute Arrangement of Villager Accountability System

Zhao Jianguo,Cao Changwei,Sun Jiecai
(Department of Law and Politics,Tongling University,Tongling,Anhui 244000)

The villager autonomy organization is the community public governor in modern rural management.Rural public management in the transfer period faces different problems which focus on the village officials.How to supervise “village officials” is the key to these problems.The establishment of basic accountability system based on village accountability system can improve the responsibility sense and service sense of the village officials,which can effectively control their misconduct and solve the basic problems and protect rural stability and promote rural development and realize “good governance” of modern rural management.

Rural Management;Village Autonomy;Basic Accountability;Institute Arrangement

D630

A

1674-1102(2011)05-0027-05

2011-05-13

安徽省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（AHSK09-10D175）。

趙建國（1962-），男，安徽無為人，銅陵學(xué)院法政系教授，碩士，主要研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法學(xué)。

[責(zé)任編輯：韓志才]