常亞南

（信陽師范學(xué)院經(jīng)管院，河南信陽464000）

主體功能區(qū)劃分下的民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化對策研究

常亞南

（信陽師范學(xué)院經(jīng)管院，河南信陽464000）

如何在主體功能區(qū)劃分的大背景下實現(xiàn)民族地區(qū)的基本公共服務(wù)均等化是當前一個重大的現(xiàn)實問題。當前民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化存在供給能力總體偏低、供給不均衡和供給效率低、水平趨同等問題。文章從標準界定、范圍界定、財政體制以及生態(tài)補償機制等方面探討了主體功能區(qū)劃分下的民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化的路徑。

主體功能區(qū)；民族地區(qū)；基本公共服務(wù)；均等化；路徑

一、主體功能區(qū)與民族地區(qū)之間的關(guān)系

主體功能區(qū)的劃分是根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌考慮未來我國人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，按照主體功能定位調(diào)整完善區(qū)域政策和績效評價，規(guī)范空間開發(fā)秩序，形成合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)。這必然與我國按照民族集聚而劃分的民族地區(qū)產(chǎn)生重合和重疊，那么，二者之間是否有必然的相關(guān)性，也即，如何定位主體功能區(qū)和民族地區(qū)之間的關(guān)系，或者說，主體功能區(qū)劃分對民族地區(qū)究竟能帶來什么樣的影響，這是需要我們認真思考和探討的一個重大現(xiàn)實問題。

限制開發(fā)區(qū)域是指關(guān)系國家農(nóng)產(chǎn)品供給和生態(tài)安全，不適宜大規(guī)模、高強度工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開發(fā)的區(qū)域。這類區(qū)域包含的類型多樣，主要涉及五大類地區(qū)：草原濕地生態(tài)功能區(qū)、荒漠化防治區(qū)、森林生態(tài)功能區(qū)、水土嚴重流失區(qū)和其他特殊功能區(qū)域（比如水源補給生態(tài)功能區(qū)、蓄滯洪區(qū)、自然災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)、水資源嚴重短缺地區(qū)等）。這類區(qū)域大多是偏遠和交通不便地區(qū)，人口分布相對稀疏、經(jīng)濟發(fā)展相對落后、基礎(chǔ)設(shè)施條件差，同時，不少地區(qū)由于長期存在不合理的經(jīng)濟社會活動和對資源的過度開發(fā)，區(qū)域開發(fā)強度超過了資源環(huán)境超載能力，導(dǎo)致產(chǎn)生一系列的生態(tài)問題，致使局部地區(qū)自然生態(tài)系統(tǒng)功能退化，并危及其他區(qū)域的生態(tài)安全。因此，限制開發(fā)區(qū)域是我國生態(tài)環(huán)境最為脆弱、人與自然矛盾最為突出的地區(qū)。限制開發(fā)區(qū)的定位和發(fā)展方向可以簡單地概括為：依靠政策支持和加大保護力度，通過促進超載人口有序外遷和適度開發(fā)，加強生態(tài)修復(fù)保護與扶貧開發(fā)，建設(shè)成為保障國家（地區(qū)）生態(tài)安全的重要區(qū)域。

禁止開發(fā)區(qū)域是指依法設(shè)立的各級、各類自然文化保護區(qū)域。這類區(qū)域要依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定和相關(guān)規(guī)劃實行強制性保護，控制人為因素對自然生態(tài)的干擾，嚴禁不符合主體功能定位的開發(fā)活動。這類區(qū)域主要包括自然保護區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、重點風(fēng)景名勝保護區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等，它基本上是自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種、自然景觀、人文景觀集中分布區(qū)，具有重要的自然生態(tài)功能和人文價值功能。與前三種主體功能區(qū)不同，目前我國有關(guān)禁止開發(fā)區(qū)域的設(shè)立、劃定和管理體系相對成熟。禁止開發(fā)區(qū)的定位和發(fā)展方向可以簡單地概括為：依靠完善相關(guān)法規(guī)、政策和加強管理，通過嚴格禁止人為活動對自然文化遺產(chǎn)的負面影響和實施強制性保護，有限發(fā)展與禁止開發(fā)區(qū)功能相容的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，切實保護自然文化遺產(chǎn)，切實保持自然文化遺產(chǎn)的原真性、完整性，建設(shè)成為保護自然文化遺產(chǎn)的重要區(qū)域。

由限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域基本概念可以清楚地了解到這兩類主體功能區(qū)的基本要求和特點，根據(jù)我國民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)實情況，可以說，我國民族地區(qū)絕大部分都處于限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域主體功能區(qū)。我國五大民族自治區(qū)及少數(shù)民族集聚較為集中的云、貴、青、川四省，所處區(qū)域絕大部分都是高寒、荒漠或者崇山峻嶺遍布的地區(qū)，這種特殊的地理狀況使得其生態(tài)環(huán)境特別脆弱。我國全部的沙漠、絕大部分正在沙化的土地、很大一部分水土流失嚴重的區(qū)域都集中民族自治地方。

因此，“民族地區(qū)主要屬于限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)。國家‘十一五’規(guī)劃綱要劃定的22個限制開發(fā)區(qū)，西部民族地區(qū)占17個。我國禁止開發(fā)區(qū)具體包括243個國家級自然保護區(qū)、31處世界文化自然遺產(chǎn)、187個國家重點風(fēng)景名勝區(qū)、565個國家森林公園、138個國家地質(zhì)公園，它們中的很大一部分都在民族地區(qū)?！盵1]也就是說，本研究更注重的是如何實現(xiàn)限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域主體功能區(qū)下的民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化的路徑。

推行主體功能區(qū)的思想，打破了傳統(tǒng)的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展思路和發(fā)展模式，這是符合區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的科學(xué)內(nèi)涵的，同時，在主體功能區(qū)建設(shè)過程中，人口轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)選擇、經(jīng)濟布局和生態(tài)建設(shè)等行為，也是對人口、資源、環(huán)境有效配置的過程。因此，主體功能區(qū)規(guī)劃戰(zhàn)略給我國民族地區(qū)的社會、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展帶來了巨大的機遇和挑戰(zhàn)。

我國民族地區(qū)面臨著許多社會和經(jīng)濟發(fā)展機遇。首先，主體功能區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃為我國民族地區(qū)生態(tài)保護提供了機遇，有利于加快建立生態(tài)補償機制。其次，有利于民族地區(qū)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，可以積極培育和扶持民族特色產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)經(jīng)濟效益和社會效益的統(tǒng)一。再次，有利于民族地區(qū)地方政府能力建設(shè)。在主體功能區(qū)規(guī)劃中的制度設(shè)計和政策構(gòu)想中，作為限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)中的民族地區(qū)將得到大量的財政支持和優(yōu)惠政策扶持，可以提高各級地方政府能力。最后，有利于民族地區(qū)社會和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。由于主體功能區(qū)規(guī)劃使得民族地區(qū)將得到大量實實在在的優(yōu)惠政策扶持，這將緩解民族地區(qū)的社會和經(jīng)濟發(fā)展壓力，化解民族地區(qū)內(nèi)的民族矛盾，有利于民族地區(qū)和諧社會的構(gòu)建。

與此同時，它也為我國民族地區(qū)帶來挑戰(zhàn)。首先，增加了民族地區(qū)發(fā)展的成本和難度。在目前配套措施還不完善的情況下，根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃，大部分民族地區(qū)的發(fā)展受到很大的限制，如一些重大工業(yè)項目發(fā)展受到限制，資源開采和開發(fā)受到限制等等，這也導(dǎo)致民族地區(qū)的剩余勞動力不能在本地區(qū)被吸納，增大就業(yè)壓力。其次，短期內(nèi)嚴重影響到民族地區(qū)的居民增收。在主體功能區(qū)規(guī)劃政策框架里，民族地區(qū)的發(fā)展短期內(nèi)受到了限制，也相應(yīng)地減少了民族地區(qū)居民增收的途徑和機會。最后，短期內(nèi)各級地方政府財政能力會更加困難，更加制約了各級地方政府推進民族地區(qū)的基本公共服務(wù)均等化能力。

二、我國民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化存在的問題及原因分析

（一）我國民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化存在的問題

1.我國民族地區(qū)基本公共服務(wù)供給能力總體水平偏低。目前，我國民族地區(qū)經(jīng)濟總量小，在全國經(jīng)濟總量中所占份額偏低，財政收入規(guī)模相對較小。財力的嚴重不足極大地限制了我國民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化能力，具體表現(xiàn)為對基本公共服務(wù)投入的增長速度落后于總體財政增長速度，基本公共服務(wù)發(fā)展速度落后于整體經(jīng)濟增長速度，基本公共服務(wù)供給數(shù)量和質(zhì)量落后于公眾的現(xiàn)實需求。

2.我國民族地區(qū)基本公共服務(wù)供給不均衡。目前，民族地區(qū)的公共財政支出結(jié)構(gòu)與基本公共服務(wù)均等化的目標要求還存在很大的差距。根據(jù)《中國財政統(tǒng)計年鑒》（2009）有關(guān)資料整理得知，2008年，我國民族地區(qū)用于基本建設(shè)的投資支出占到民族地區(qū)財政支出的14.13%，公共財政被政府部門消耗的比例過大，八個民族省區(qū)的平均政府公務(wù)支出達到公共財政總支出的22.53%，高于全國平均水平。由此可見，我國民族地區(qū)公共財政支出的公共性還不夠強，公共財政用于經(jīng)濟建設(shè)的投入比例非常高，致使八個民族省區(qū)的公共財政在教育、公共衛(wèi)生和社會保障等領(lǐng)域的投入受到局限，這種不合理的財政支出進一步限制了民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化的能力。

3.我國民族地區(qū)基本公共服務(wù)供給效率低，水平趨同。主要表現(xiàn)為各地區(qū)基本公共服務(wù)投入與產(chǎn)出的相對效率沒有明顯差異，政府對基本公共服務(wù)供給整體上屬于“投入型”而非“效率型”，各地區(qū)間基本公共服務(wù)差距主要表現(xiàn)為投入差距。

（二）民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化存在問題的原因分析

1.民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后和地方政府財政實力薄弱導(dǎo)致基本公共服務(wù)投入嚴重不足。改革開放以來，由于國家實行了重視沿海地區(qū)發(fā)展的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，使得沿海地區(qū)得到了迅猛發(fā)展，而西部民族地區(qū)發(fā)展卻遠遠落在了后面，也導(dǎo)致了我國沿海地區(qū)與西部地區(qū)發(fā)展差距日益擴大。這種經(jīng)濟發(fā)展的落后也體現(xiàn)在民族地區(qū)各級地方政府財政實力薄弱，也即政府提供基本公共服務(wù)能力不足。2008年，全國地方財政收入合計286497896萬元，民族地區(qū)地方財政收入為26835169萬元，占全國地方財政收入的9.37%，這個比例與民族地區(qū)人口占全國總?cè)丝?3.3%的比例相比，差距是很明顯的。所以，民族地區(qū)經(jīng)濟水平和地方財政水平在全國都處于比較低的狀態(tài)。在同等條件下，財政實力雄厚的東部沿海地區(qū)地方政府投入基本公共服務(wù)的財力則遠遠高于財政實力薄弱的西部民族地區(qū)地方政府投入。

2.民族地區(qū)地方政府能力較弱導(dǎo)致基本公共服務(wù)效率低。基本公共服務(wù)的有效供給，不僅需要充足的財政實力，還需要一個有能力的政府。政府行政能力的高低對政府提供基本公共服務(wù)的水平產(chǎn)生重要影響。我國民族地區(qū)地方政府存在著觀念陳舊、行政效率低等問題，嚴重制約了基本公共服務(wù)供給效率和效果。

3.財政轉(zhuǎn)移支付制度不健全導(dǎo)致民族地區(qū)基本公共服務(wù)投入方式單一。我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度存在很多問題，轉(zhuǎn)移支付的形勢比較單一，多頭管理，操作欠規(guī)范，過程透明程度低。現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付還是以專項補助的形式為主。2008年中央對西部地區(qū)財力性轉(zhuǎn)移支付中，一般性轉(zhuǎn)移支付只占到24%，專項補助占76%。其中，專項補助更多地用于地方經(jīng)濟項目補助、各種災(zāi)害補助和增編經(jīng)費的保留補助等，投向教育、醫(yī)療、社會保障、公共安全、公益文化和生態(tài)建設(shè)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域的資金比例偏小。還有，參與中央轉(zhuǎn)移支付資金分配的部門多達37個部門，轉(zhuǎn)移支付中交叉重復(fù)現(xiàn)象比較嚴重。

4.不對稱性財政結(jié)構(gòu)導(dǎo)致民族地區(qū)基本公共服務(wù)投入不足。目前，我國由于中央與地方關(guān)系還沒有理順，尤其是權(quán)、責(zé)、利劃分不清晰，中央與地方之間事權(quán)與財權(quán)關(guān)系不順。1994年實行分稅制后，中央政府提高了財政分配比重，卻把事權(quán)和責(zé)任向下級地方政府轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致中央政府與地方政府事權(quán)和財權(quán)范圍、責(zé)任不清，使我國推行基本公共服務(wù)均等化面臨著體制性的問題。具體而言，這種體制性障礙表現(xiàn)為在非對稱性財政結(jié)構(gòu)狀況下，地方政府往往需要自行解決基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投入，民族地區(qū)各地方政府財政實力較差，也造成了民族地區(qū)基本公共服務(wù)投入嚴重不足。

三、主體功能區(qū)劃分下的民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化的對策

我國民族地區(qū)主要集中在限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域這兩類主體功能區(qū)中，那么具體選擇什么樣的治理模式，必須充分考慮這兩類主體功能區(qū)的屬性和政府與市場發(fā)揮作用的不同程度。隨著我國市場經(jīng)濟體制的不斷完善，市場機制在資源配置中日益發(fā)揮著主導(dǎo)作用。在主體功能區(qū)按照區(qū)域分類管理過程中，由于區(qū)域的環(huán)境承載能力和開發(fā)適宜度是由該區(qū)域具體的資源環(huán)境和各種要素的豐裕程度、質(zhì)量、比較優(yōu)勢、供求關(guān)系和開發(fā)潛力等因素決定的，這些要素在一個健全有效的市場環(huán)境中，可以通過價格機制對該區(qū)域的未來開發(fā)方向和開發(fā)程度進行調(diào)節(jié)，從而促進區(qū)域形成主體功能區(qū)內(nèi)涵要求的理想的空間開發(fā)結(jié)果或狀態(tài)。因此，注意建立和完善有利于市場機制發(fā)揮作用的條件和環(huán)境，即通過市場增進，充分依靠市場的調(diào)節(jié)作用，是促進形成理想的空間結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)手段。與此同時，由于市場失靈的存在，僅僅依靠市場機制還難以保障形成理想的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)，特別是對于限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域這兩類具有很強的公益性和正外部性的主體功能區(qū)來說，需要好好發(fā)揮政府作用，對一些主體功能區(qū)的開發(fā)活動進行引導(dǎo)和規(guī)制。

主體功能區(qū)形成機制分類原則

如上所述，主體功能區(qū)規(guī)劃就是由以往強調(diào)控制區(qū)域間經(jīng)濟總量的差距，轉(zhuǎn)向強調(diào)縮小不同地區(qū)間的公共服務(wù)和居民收入水平的差距，體現(xiàn)了“以人為本”的發(fā)展理念。主體功能區(qū)劃分下的我國民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化，要求規(guī)范各級政府職能，政府從市場已經(jīng)具備的經(jīng)濟調(diào)節(jié)領(lǐng)域退出來，轉(zhuǎn)向主要提供公共產(chǎn)品和服務(wù)；財政資金從生產(chǎn)性和盈利性領(lǐng)域退出來，投向教育、醫(yī)療、社會保障、環(huán)境保護等公共事業(yè)。隨著財力的增長還需要加大國家中央財政對民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。

（一）基本行動邏輯

基本公共服務(wù)均等化是推進和形成限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域這兩類主體功能區(qū)的重要基礎(chǔ)，也是這兩類主體功能區(qū)建設(shè)的核心目標。那么，對于如何保證我國民族地區(qū)，即限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域這兩類主體功能區(qū)的基本公共服務(wù)均等化，筆者認為，其基本行動邏輯是：優(yōu)先減人、制定標準、確保財力、強化監(jiān)督，以力求基本公共服務(wù)均等化。

1.優(yōu)先減人：民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化的前提。就是指優(yōu)先減少限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域內(nèi)的人口承載壓力，增強這些地區(qū)的自然生態(tài)自我恢復(fù)功能。其中，對限制開發(fā)區(qū)域這類主要為生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)業(yè)作業(yè)區(qū)的地區(qū)，要加快生態(tài)移民和剩余農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移；對于禁止開發(fā)區(qū)域，原則上對所有長期住戶均實施生態(tài)移民，可以考慮將少部分的確不能轉(zhuǎn)移的住戶逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻归_發(fā)區(qū)域的一般管理人員。要實現(xiàn)這種移民式減人，需政府在財政方面給予明確支持：給移民家庭直接經(jīng)濟補償和短期生活補貼；增強移民人員在異地從事生產(chǎn)生活的能力，增強移民教育和技能培訓(xùn)的資金支持力度；加強接受移民地區(qū)基本公共服務(wù)能力和安置基本條件建設(shè)，確保移民得到妥善安置，對接受移民的重點開發(fā)區(qū)域給予專項資金支持。

2.制定標準：民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵。就是指要制定國家級基本公共服務(wù)標準，明確基本公共服務(wù)的范圍、基本支出標準、基本服務(wù)質(zhì)量和水平，并將這一標準的執(zhí)行情況作為地方政府政績考核的重點，明確要求所有地區(qū)提供的基本公共服務(wù)都必須到達這個最低標準以上的水平。同時，可以根據(jù)這一標準，結(jié)合我國民族地區(qū)各地實際人口規(guī)模、密度以及服務(wù)的單位成本差異等因素，為轉(zhuǎn)移支付資金的分配提供更合理的依據(jù)。

3.確保財力：民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化的根本。在減人、制定標準的基礎(chǔ)上，將現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度沒有考慮的“基本公共服務(wù)支出標準因素”引入到“標準支出”中，根據(jù)因素法測算的標準收支差和轉(zhuǎn)移支付系數(shù)分配財力性轉(zhuǎn)移支付資金，確保我國民族地區(qū)各類基本公共服務(wù)支出，這樣可以使民族地區(qū)的基本財力得以保障。

4.強化監(jiān)督：民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化的保障。就是要強化轉(zhuǎn)移支付資金使用的監(jiān)督考核和績效評估，一方面要保證轉(zhuǎn)移支付資金確實被優(yōu)先用于基本公共服務(wù)的提供，防止轉(zhuǎn)移支付資金被挪作他用，甚至用于搞形象工程；另一方面加強資金使用績效監(jiān)督和評估，糾正“重投入、輕產(chǎn)出；重分配、輕管理”問題，切實提高轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率。

（二）戰(zhàn)略行動與政策建議

基于以上分析，結(jié)合我國民族地區(qū)的現(xiàn)實情況，需要分層次、分階段推進基本公共服務(wù)均等化，更需要采取一攬子行動。

1.合理界定民族地區(qū)基本公共服務(wù)范圍，分階段和層次推進。充分認識我國民族地區(qū)公共服務(wù)發(fā)展的階段特征，確定工作的優(yōu)先順序，逐步推進均等化。我國民族地區(qū)在經(jīng)濟上屬于欠發(fā)達地區(qū)，市場經(jīng)濟發(fā)展緩慢，政府財力薄弱，中央與地方財權(quán)與事權(quán)關(guān)系不清，限制了地方政府無力也不可能按照“攤大餅”式對所有類別的公共服務(wù)全面推開，那樣起到的效果只能適得其反，需要民族地區(qū)地方政府立足本地區(qū)現(xiàn)狀，因人制宜、因地制宜、因時制宜地制定有針對性的公共服務(wù)均等化政策。同時，根據(jù)各類公共服務(wù)在均等化推進過程中所表現(xiàn)出來的輕重緩急，分清民族地區(qū)對公共服務(wù)的需求偏好，尋找公共服務(wù)的重點突破口。制定一個明確的行動時間表和路線圖，這個時間表和路線圖中要清楚地標明哪類公共服務(wù)和哪些項目需要優(yōu)先實施均等化。另外，還要迅速制定各類基本公共服務(wù)均等化的目標標準，并明確目標實現(xiàn)的時間框架。

2.科學(xué)認定民族地區(qū)基本公共服務(wù)標準，實現(xiàn)規(guī)范化管理。在目前我國各級政府事權(quán)劃分不清的狀況下，基本公共服務(wù)均等化過程中涉及到服務(wù)對象構(gòu)成復(fù)雜、多重供給主體和各級政府層次，這就導(dǎo)致了在服務(wù)程序支出標準、服務(wù)質(zhì)量等方面是千差萬別、參差不齊，缺乏統(tǒng)一的標準，導(dǎo)致我國公共服務(wù)管理的規(guī)范性和問責(zé)性不足。因此，我國民族地區(qū)在推進基本公共服務(wù)均等化過程中，雖然要重視各級政府和各供給主體的創(chuàng)造性和靈活性，但更要重視科學(xué)合理地認定民族地區(qū)基本公共服務(wù)標準，提高公共服務(wù)管理的規(guī)范性，減少政策實施中各種各樣的偏差，減少政策實施中的各種主觀隨意性。應(yīng)根據(jù)納入基本公共服務(wù)的層次和范圍，分類制定公共服務(wù)的統(tǒng)一標準，明確服務(wù)的目標、內(nèi)容、對象、基本程序、資金來源、質(zhì)量控制、公眾參與以及績效評估等內(nèi)容，為民族地區(qū)各類基本公共服務(wù)均等化的推進建立一個基本參照體系，實現(xiàn)規(guī)范化管理。

3.明確提供方式的總體原則，注重政府和市場供給方式的協(xié)調(diào)。有效的公共服務(wù)供給體制既要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，又要適當引入市場機制，利用社會各方面的積極性提高公共服務(wù)的覆蓋面和效率。隨著我國經(jīng)濟體制的不斷完善和政府職能的轉(zhuǎn)變，政府與企業(yè)、政府與民間組織的關(guān)系出現(xiàn)重大變化，公民社會初見端倪。建立以政府主導(dǎo)的公共服務(wù)供給多中心治理模式已經(jīng)初步具備組織資源和社會基礎(chǔ)。這種多中心治理模式，首先需要充分利用現(xiàn)有的政府服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)新政府基本公共服務(wù)財政投資體制，強化政府責(zé)任，發(fā)揮政府的主導(dǎo)供給作用；其次，需要充分利用民間社會組織的公益性、社會性和非盈利性，鼓勵民間社會組織在其他主體無法發(fā)揮作用的某些基本公共服務(wù)供給環(huán)節(jié)發(fā)揮更重要的作用；最后，需要放寬基本公共服務(wù)投資的準入限制，鼓勵社會資本參與基本公共服務(wù)項目建設(shè)，在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場機制，消除體制性障礙，構(gòu)建政府與企業(yè)、政府與社會的合作伙伴關(guān)系，這將在一定程度上改變基本公共服務(wù)供給的壟斷局面，提高公共服務(wù)供給效率。

4.推動政府內(nèi)部組織進行以公共服務(wù)為導(dǎo)向的重組與創(chuàng)新。我國當前的公共服務(wù)主要由政府部門、事業(yè)單位、國有企業(yè)等負責(zé)提供，但是，這些公共服務(wù)提供主體卻存在大量的問題，在我國民族地區(qū)尤為嚴重，如行政體制尚不完善，提供主體之間缺乏有效的分工和協(xié)作，另外，公共服務(wù)的支出、管理和監(jiān)督等職能也沒有有效分離，出現(xiàn)提供者也是監(jiān)督者這種既是“運動員”又是“裁判員”的尷尬局面，使得公共服務(wù)的提供缺乏透明度，效率整體低下。還有缺乏政府公共服務(wù)的綜合管理機構(gòu)，導(dǎo)致出現(xiàn)公共服務(wù)部門化趨勢，這就需要成立公共服務(wù)委員會，負責(zé)制定基本公共服務(wù)標準；負責(zé)對各主要公共服務(wù)提供者進行績效考核；負責(zé)推廣基本公共服務(wù)最佳經(jīng)驗，指導(dǎo)基本公共服務(wù)項目，培訓(xùn)有關(guān)管理人員。

5.建立健全公共財政體制，著力推進政府財政能力均等化。改革開放以來，我國在政策導(dǎo)向上一直強調(diào)“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”，政府將財政收入的大部分用于建設(shè)性投資，公共支出格局帶有濃厚的“建設(shè)財政”的特點，所以，要轉(zhuǎn)變政府職能，建立健全公共財政體系，強化政府的公共服務(wù)職能，增強政府對社會公平的責(zé)任。在主體功能區(qū)規(guī)劃初期，對我國民族地區(qū)來說，具有最重要意義的就是調(diào)整和完善財政轉(zhuǎn)移支付制度。針對限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域特征，增設(shè)相應(yīng)轉(zhuǎn)移支付項目。一方面，由于限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的劃分，使這些地區(qū)對經(jīng)濟社會的貢獻主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)和生態(tài)功能上，即這些地區(qū)放棄了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展機會，其直接效果是這些地區(qū)財政收入減少。類似于現(xiàn)行財力轉(zhuǎn)移支付中的“退耕還林還草”和“天然林保護工程”的設(shè)置，在財力性轉(zhuǎn)移支付中，應(yīng)對這兩類主體功能區(qū)設(shè)置更為綜合的“生態(tài)建設(shè)和恢復(fù)”轉(zhuǎn)移支付，同時歸并現(xiàn)有的這兩項轉(zhuǎn)移支付。另一方面，在清理和壓縮現(xiàn)行部分專項轉(zhuǎn)移支付的同時，增設(shè)“生態(tài)移民”專項轉(zhuǎn)移支付，根據(jù)生態(tài)移民規(guī)模和成本，對移民家庭進行直接補貼，對于推進移民和接受移民的地區(qū)進行資金支持。

6.建立“起點公平”的生態(tài)補償機制。要重視我國民族地區(qū)的基礎(chǔ)條件和單位服務(wù)成本差異對基本公共服務(wù)改善的影響，應(yīng)建立起“起點公平”的生態(tài)補償機制，這種補償機制本質(zhì)上是一種利益調(diào)整和補償。由于我國民族地區(qū)在主體功能區(qū)規(guī)劃中大部分集中在限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，也屬于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，并且基本公共服務(wù)均等化具有周期長、見效慢等特點，需要明確生態(tài)補償?shù)姆秶?、標準，同時還應(yīng)把生態(tài)補償機制建成一種長效機制?？梢园焉鷳B(tài)補償分為三個部分：基本補償部分、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整補償部分和生態(tài)效益外溢補償部分。其中基本補償部分和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整部分主要以中央財政轉(zhuǎn)移支付為主，生態(tài)效益外溢補償部分則以建立受益者付費的橫向轉(zhuǎn)移支付為主，這是對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)為了全國或區(qū)域性生態(tài)安全付出的發(fā)展機會成本進行的補償。生態(tài)補償長效機制的有效建立還需要有合理的措施和方法加以落實，這就要求各級政府既制定各類政策加以引導(dǎo)，又逐步應(yīng)用多種市場化手段，提高補償?shù)男б婧托省?/p>

7.逐步建立和完善“結(jié)果導(dǎo)向型”績效評估體系與激勵機制。加強公共服務(wù)績效考核是改進政府管理方式的重要手段，有利于建立以結(jié)果為導(dǎo)向的公共服務(wù)管理新方式?？冃гu估已經(jīng)作為提升行政效率、改善政府與公眾關(guān)系的重要措施，這就要求主體功能區(qū)劃分下的我國民族地區(qū)各級地方政府在理念上不僅對公共服務(wù)機構(gòu)利用資源的積極性、效率性、效果性進行合理評價，還要考慮到公共服務(wù)成本的大小以及公共服務(wù)項目對公眾的影響。在方法上，公共績效評估應(yīng)引入多元評估主體，按照經(jīng)濟、效率、效能和公平等指標，設(shè)計并運用新的考核辦法，將定量方法與定性方法有機結(jié)合，綜合運用平衡記分卡、360度績效反饋評估法、標桿管理評估、績效行為量表法等考核方法；在體系上，需要對評估主體、評估對象、評估指標與方法等進行系統(tǒng)的創(chuàng)新，以確保多元評估主體對社會公共服務(wù)進行全面、科學(xué)的評估，從而促進政府對社會公共服務(wù)高質(zhì)量、高效率的供給。

與此同時，還要建立基本公共服務(wù)均等化政府問責(zé)制。首先，是將基本公共服務(wù)均等化作為政府問責(zé)的重要指標；其次，構(gòu)建全流程、立體式的問責(zé)機制，使基本公共服務(wù)的決策、執(zhí)行都納入問責(zé)范圍，使行政系統(tǒng)內(nèi)部問責(zé)、立法機構(gòu)與參政機構(gòu)問責(zé)和社會輿論問責(zé)有機地結(jié)合起來。

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[3]覃朝暉.民族地區(qū)發(fā)展如何“巧借”國家主體功能區(qū)劃分之“東風(fēng)”[N].中國民族報,2008-01-08.

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C916

A

1002-7408（2011）05-0036-04

國家社科基金課題“國家主體功能區(qū)劃分背景下民族地區(qū)公共服務(wù)均等化研究”（08XMZ005）的階段性成果。

常亞南(1979-)，女，河南濟源人，碩士，信陽師范學(xué)院經(jīng)管院講師，研究方向：公共服務(wù)和公共管理。

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