□楊 琳 張 晨

德國轉型期推進區(qū)域職業(yè)教育均衡發(fā)展的政策分析

□楊 琳 張 晨

德國職業(yè)教育歷來被認為是其實現(xiàn)經(jīng)濟騰飛和持續(xù)發(fā)展的“秘密武器”，而1990年兩德合并統(tǒng)一后面對東部地區(qū)的轉型壓力，德國聯(lián)邦政府從促進區(qū)域間職業(yè)教育均衡發(fā)展入手，出臺了一系列很有針對性的政策，積極推動就業(yè)和經(jīng)濟等各方面事業(yè)，并且在實踐中取得了明顯的成效，為處于經(jīng)濟社會轉型期的我國職業(yè)教育區(qū)域均衡發(fā)展也提供了可資借鑒的成功案例。

德國；職業(yè)教育；區(qū)域均衡發(fā)展；轉型期政策

德國是工業(yè)化最為發(fā)達的西方七國之一，在發(fā)展過程中也同樣遇到區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展不均衡問題。1990年兩德統(tǒng)一后①，由于原德意志民主共和國（東德）與原德意志聯(lián)邦共和國（西德）之間存在的巨大差異，如何促使合并后的東部地區(qū)完成體制轉型并實現(xiàn)均衡發(fā)展，成為聯(lián)邦政府面臨的巨大挑戰(zhàn)。

德國歷來重視職業(yè)教育，職業(yè)教育也是其實現(xiàn)經(jīng)濟騰飛和持續(xù)發(fā)展的“秘密武器”。研究發(fā)現(xiàn)，“政府主導、行業(yè)指導、企業(yè)參與”是德國職業(yè)教育取得成功的重要規(guī)律。面對東部地區(qū)的轉型壓力，德國聯(lián)邦政府從促進區(qū)域間職業(yè)教育均衡發(fā)展入手，出臺了一系列政策，推動就業(yè)和經(jīng)濟等各方面事業(yè)，在實踐中取得了成效，為轉型經(jīng)濟體發(fā)展職業(yè)教育提供了較為經(jīng)典的成功案例。本文將從立法基礎、政策措施和實施效果等角度切入，對德國在政府主導下解決兩德合并后區(qū)域間職業(yè)教育發(fā)展不均衡問題的政策進行梳理和分析，對轉型期職業(yè)教育的發(fā)展規(guī)律進行描述，為我國促進區(qū)域間職業(yè)教育均衡發(fā)展提供借鑒。

一、德國促進區(qū)域職業(yè)教育均衡發(fā)展的背景和特征

（一）背景分析

1990年10月3日，原德意志民主共和國（即東德）并入德意志聯(lián)邦共和國（即西德），兩德正式宣布統(tǒng)一。當時德國聯(lián)邦政府面臨兩大挑戰(zhàn)，一是東部（東德）的工業(yè)化水平落后于西部（西德），成為德國統(tǒng)一后的經(jīng)濟落后地區(qū)，需要盡快縮小差距；二是合并后的德國將實行統(tǒng)一的法律制度，東德地區(qū)面臨體制轉型的壓力。兩德統(tǒng)一后的區(qū)域差異和東德地區(qū)的轉型壓力，成為德國促進職業(yè)教育均衡發(fā)展的直接動因。

1.綜合經(jīng)濟實力上的區(qū)域差異。1991年，東德（不包括柏林的新聯(lián)邦州）的國內(nèi)生產(chǎn)總值（按當年價格計算）為1073億歐元，西德（不包括柏林的老聯(lián)邦州）的國內(nèi)生產(chǎn)總值（按當年價格計算）為13640億歐元，西德約是東德的13倍；東德（不包括柏林的新聯(lián)邦州）的居民人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（按當年價格計算）為7330歐元，西德（不包括柏林的老聯(lián)邦州）的居民人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（按當年價格計算）為22030歐元，西德約是東德的3倍。

2.工業(yè)產(chǎn)業(yè)的區(qū)域差異。1990年，東德（1990年，包括東柏林的新聯(lián)邦州）的制造業(yè)出口率為24.4%，西德（1990年，包括西柏林的老聯(lián)邦州）的制造業(yè)出口率為29.5%，西德比東德高出5.1個百分點；1991年，東德的制造業(yè)出口率為14.6%，西德的制造業(yè)出口率為26.8%，西德比東德高出12.2個百分點。

3.就業(yè)情況的區(qū)域差異。1991年，東德（包括柏林的新聯(lián)邦州）的失業(yè)率為10.2%，西德（不包括柏林的老聯(lián)邦州）的失業(yè)率為6.2%，東德比西德高出4個百分點[1]。事實上，兩德統(tǒng)一初期，由于聯(lián)邦政府實行激進的貨幣兌換制度，德國東部工業(yè)競爭力大幅下挫，不少工廠倒閉，失業(yè)率居高不下。

4.體制環(huán)境的區(qū)域差異。兩德統(tǒng)一后，東德地區(qū)是從計劃經(jīng)濟體制急劇轉向市場經(jīng)濟體制，無論行政部門、行業(yè)組織和企業(yè)等職業(yè)教育相關要素都難以適應聯(lián)邦德國職業(yè)教育的運行制度。因此，兩德統(tǒng)一后，聯(lián)邦政府在鼓勵企業(yè)參與職業(yè)教育方面必須拿出更多政策、舉措和辦法，必須以最有效的方式來推動企業(yè)，讓企業(yè)提供培訓崗位，以縮小東西部職業(yè)教育的發(fā)展差異。

（二）政府主導的重要特征

強化政府主導，是德國發(fā)展職業(yè)教育的重要特征。朱镕基同志曾經(jīng)站在提高國家競爭力的戰(zhàn)略高度深刻指出：“德國職工的素質至今還是全世界最好的，一絲不茍。人們把德國的職業(yè)教育稱為經(jīng)濟發(fā)展的‘秘密武器’，許多發(fā)達國家都積極引進推廣德國的做法，通過各種政策手段促進企業(yè)積極參與職業(yè)教育……只有顯著提高勞動者素質和技能，生產(chǎn)出高質量、低成本的產(chǎn)品，才是根本之計”。[2]但是，在學習德國發(fā)展職業(yè)教育的經(jīng)驗時，必須清醒地看到，隱含在“各種政策手段”背后的是在政府主導下推動職業(yè)教育發(fā)展的基本規(guī)律。

1.法律賦予德國各級政府促進職業(yè)教育均衡發(fā)展的職能。一方面，作為目前德國根本大法的《德意志聯(lián)邦共和國基本法》，確定了法制國家的基本制度；另一方面，在法律體系中，德國通過立法使區(qū)域均衡發(fā)展的理念固定下來，并成為聯(lián)邦和各州必須貫徹執(zhí)行的行為準繩。例如，1949年頒布的《德意志聯(lián)邦共和國基本法》規(guī)定，“所有德國人在各州均享有同等的公民權利和義務，國家必須在聯(lián)邦領域內(nèi)創(chuàng)造同等的生活條件”，這成為德國制定和實施一系列促進區(qū)域職業(yè)教育均衡發(fā)展政策的法律基石和根本依據(jù)。又如，1967年頒布的《經(jīng)濟穩(wěn)定增長促進法》規(guī)定，“聯(lián)邦和各州在實施其經(jīng)濟和財政政策措施時必須要遵守整體經(jīng)濟均衡發(fā)展的要求；應當采取市場經(jīng)濟秩序下在經(jīng)濟持續(xù)合理增長的時候同時有助于穩(wěn)定價格水平、保持對外經(jīng)濟均衡發(fā)展的一系列措施”，這就賦予了德國聯(lián)邦和各州政府借助職業(yè)教育促進“整體經(jīng)濟均衡發(fā)展”的職責和權力。

2.在政府主導下，保證并提供必要的職業(yè)教育公共服務，成為聯(lián)邦政府履行其經(jīng)濟責任的第一位，國家依法對此給予經(jīng)費保障。兩德統(tǒng)一后的區(qū)域間巨大差異，對國家的援助功能提出了特殊的要求。中小型企業(yè)的財力和經(jīng)驗在可以預見的時間里，還不足以僅憑自己的力量來提供必要的培訓崗位。如果東德的中小型企業(yè)要彌補與西德中小型企業(yè)的差距的話，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和州必須完成成本非常高的基礎設施建設任務。兩德統(tǒng)一初期，聯(lián)邦政府必須面對和解決一系列具體而緊迫的任務，包括在新聯(lián)邦州發(fā)展和加強市場經(jīng)濟體制，建立中小型經(jīng)濟結構，消除失業(yè)、短時工以及改善和均衡新老聯(lián)邦州的生活條件等。這就要求在兩德統(tǒng)一后的未來幾年中，在聯(lián)邦政府主導下開展一個全面的和強化的“職業(yè)教育攻勢”（Ausbildungsoffensive）， 并由聯(lián)邦政府給予經(jīng)費保障。[3]為此，1990年德國頒布了《設立德國統(tǒng)一基金法》，為聯(lián)邦幫助東德地區(qū)發(fā)展設立專用資金。

3.在新老聯(lián)邦州之間，實行統(tǒng)一的職業(yè)教育法律法規(guī)，成為在政府主導下實現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展的重要前提。在《德意志聯(lián)邦共和國基本法》框架下，德國針對職業(yè)教育專門制定了《聯(lián)邦職業(yè)教育法》（1969 年，老版）、《聯(lián)邦勞動促進法》（1969 年）、《聯(lián)邦職業(yè)教育促進法》（1981年）、《聯(lián)邦職業(yè)教育法》（2005年，新修訂）、《職業(yè)培訓條例》等一系列法律。完備的職業(yè)教育法律體系，不僅有力地保障了以“雙元制”為核心的職業(yè)教育政策的實施，也給“德國制造”打上了質量保證的金字招牌。按照1990年5月原民主德國和原聯(lián)邦德國在波恩簽署的《關于建立貨幣、經(jīng)濟和社會聯(lián)盟的國家條約》和8月在柏林簽署的《兩德統(tǒng)一條約》，東德在職業(yè)教育領域也要接受西德的立法。隨著《職業(yè)教育法》、《手工業(yè)條例》以及《職業(yè)學校法》在東德的實施，為聯(lián)邦政府全面實施“職業(yè)教育攻勢”，促進區(qū)域職業(yè)教育和經(jīng)濟社會均衡發(fā)展奠定了基礎。

二、德國促進區(qū)域職業(yè)教育均衡發(fā)展的措施及其效果

統(tǒng)一后的德國聯(lián)邦政府把職業(yè)教育政策聚焦在實現(xiàn)均衡上，并針對新聯(lián)邦州把以下幾個行動領域視為緊迫事項：一是從培訓崗位的數(shù)量和質量上加強“雙元制”職業(yè)教育；二是明確職業(yè)教育（還包括職后培訓、進修、改行就業(yè)學習、企業(yè)的職位調整）在新聯(lián)邦州的經(jīng)濟、勞動市場和社會政策等方面具有特別的意義，并作為保障結構調整成功的重要工具；三是教育者的資質對于新聯(lián)邦州職業(yè)教育政策的成功具有關鍵作用；四是優(yōu)化和完善一系列旨在促進職業(yè)教育現(xiàn)代化的計劃。下面對其促進區(qū)域職業(yè)教育發(fā)展的計劃作一簡要介紹分析。

（一）主要措施

1.啟動“東部學徒崗位行動計劃”。為了切實解決兩德合并后東德失業(yè)率較高，企業(yè)提供學徒培訓崗位不足的問題，1996年7月5日，聯(lián)邦政府、各新聯(lián)邦州和柏林之間達成了《關于為1996-1997培訓年度促進14300個額外培訓職位的協(xié)定》，即“東部學徒崗位行動計劃 1996”（Aktionsprogramm Lehrstellen Ost 1996）。為了保障該計劃的實施，由聯(lián)邦政府撥款總計投入1.9億馬克，為每個培訓職位提供13250馬克經(jīng)費資助。計劃的具體組織和實施由各州獨立進行，到1996年12月初就落實了約87%，到1997年2月1日措施采納結束時已有93%得到落實。在1.43萬個額外培訓職位中，76%是培訓集團公司中的學徒崗位，或是以企業(yè)外培訓階段與企業(yè)培訓階段相結合形式的培訓職位；13%是以純粹的企業(yè)外培訓形式的培訓職位；8%是全日制職業(yè)學校中的培訓職位；3%是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構中的學徒崗位。[4]

2.針對就業(yè)弱勢群體及失業(yè)青年啟動“東部培訓職位計劃”和“青年應急計劃”。其中，“東部培訓職位計劃”（Ausbildungsplatzprogramms Ost）原則上針對兩個目標群：一是沒有獲得培訓職位的申請者，這些申請者滿足完成職業(yè)教育的必要條件，但是由于培訓職位供給的限制沒有獲得培訓職位，即所謂的“市場失利者”；二是學校成績不好及社會能力不健全者，也就是所謂“學習障礙者”和“社會障礙者”[5]等就業(yè)弱勢群體。自1999年以來，聯(lián)邦政府支持了大約13萬個職位或青年。同期，通過各聯(lián)邦州補充計劃資助了大約4.5萬個職位。

而“青年應急計劃”（Das Jugendsofortprogramm）則于1999年初到2003年底實施，旨在減少或者避免青年失業(yè)特別是長期失業(yè)現(xiàn)象。該計劃的措施可以概括成三類：一是培訓市場導向的措施，包括促進企業(yè)提供培訓合同的積極性，針對青年“市場失利者”的培訓措施，提供企業(yè)外的培訓，提供補上中學畢業(yè)證書的教育培訓；二是勞動市場導向的措施，主要包括職業(yè)繼續(xù)教育的促進以及針對失業(yè)青年的培訓措施，針對失業(yè)青年的工資費用補貼（含共同的成本分擔者和企業(yè)更迭中承擔的成本），針對失業(yè)青年的青年兼職幫助以及資格鑒定和創(chuàng)造就業(yè)機會的措施；三是激活性措施，主要包括就業(yè)伴隨幫助以及激活社會委托等措施，以引向針對失業(yè)或無培訓青年的就業(yè)和資格鑒定措施。2001年以來，青年應急計劃又提供了促進靈活性的措施。[6]

3.有限期暫緩實施《教育者資質條例》，吸引更多企業(yè)參與職業(yè)教育。聯(lián)邦勞動局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2002-2003培訓年度開始后，已注冊的培訓職位數(shù)額顯著下滑，主要是在老聯(lián)邦州。[7]為此，聯(lián)邦政府2003年4月在“職業(yè)教育攻勢”框架下，與經(jīng)濟聯(lián)合會和工會通過一項聯(lián)合聲明，列出了一系列改善培訓狀況措施的目錄。其重要目標是促使至今尚無培訓資質的企業(yè)能夠參與職業(yè)教育，并提供培訓職位。相關措施不僅涉及全國性的培訓運動和國家培訓會議等活動；還包括促使“雙元制”現(xiàn)代化和靈活化的措施，促進（社會、教育和市場上）弱勢群體的措施，及新安排和擴展培訓結構改善促進計劃和減少官僚主義障礙等。其中很重要的一項措施就是“有限期暫緩實施《教育者資質條例》”。[8]

《教育者資質條例》（Ausbildereignungsverordnung）是自1999年起實施的，它對參與職業(yè)教育的“教育者”（Ausbilder）的職業(yè)與勞動教育資質、資格的證明等內(nèi)容作了明確的規(guī)定，適用于工商企業(yè)、農(nóng)業(yè)、家政業(yè)、采礦業(yè)、公職單位的教育者（不適用自由職業(yè)的企業(yè)）。該條例設置了教育者參與職業(yè)教育的準入門檻，要求教育者應按照職業(yè)教育法傳授企業(yè)活動所必要的職業(yè)教育學與勞動教育學的知識。而針對轉型期的實際情況，為讓更多企業(yè)能夠參與職業(yè)教育并提供培訓崗位，從2003年8月1日起《教育者資質條例》被暫停5年，有限期地適當降低了企業(yè)準入的門檻。在2003年5月28日的修正條例中規(guī)定，“在2003年8月1日至2008年7月31日這段時間內(nèi)具有或建立培訓關系的教育者，可免除證明職業(yè)教育與勞動教育知識傳授資質的責任”。2008年，《教育者資質條例》的暫停期又被延長到2009年7月31日[9]——《教育者資質條例》的暫停使得企業(yè)參與職業(yè)教育變得容易。

4.通過立法，明確行業(yè)組織要在職業(yè)教育中發(fā)揮指導作用。作為政府主導的必要補充，行業(yè)組織在職業(yè)教育運行中發(fā)揮著關鍵性作用，它承擔著專業(yè)監(jiān)督與指導的重要職責。德國政府對行業(yè)組織在“雙元制”運行中的關鍵性作用高度重視，《聯(lián)邦職業(yè)教育法》對“雙元制”的主管機構及其監(jiān)督與咨詢職責進行了明確規(guī)定。例如，第71條第1、2、3款規(guī)定：“手工業(yè)協(xié)會是本法意義上手工業(yè)條例界定的手工類職業(yè)的職業(yè)教育主管機構。工商業(yè)聯(lián)合會是本法意義上非手工業(yè)工商類職業(yè)的職業(yè)教育主管機構。農(nóng)業(yè)協(xié)會是本法意義上農(nóng)業(yè)包括農(nóng)村家庭經(jīng)濟類職業(yè)的職業(yè)教育主管機構?！庇秩?，第76條第1、2款規(guī)定：“主管機構監(jiān)督：（1）職業(yè)準備教育；（2）職業(yè)教育；（3）職業(yè)改行教育的實施,并通過為參加職業(yè)教育者提供咨詢來予以促進。主管機構須為這一目標提供咨詢員。職業(yè)教育提供者、職業(yè)改行教育提供者及職業(yè)準備教育措施提供者根據(jù)要求有義務答復監(jiān)督工作所需的詢問，并提供資料，允許參觀教育機構。”[10]

2009年，德國恢復實施《教育者資質條例》，而通常對于教育者資質的認定，是通過由相關行業(yè)協(xié)會組織的考試等途徑予以承認的。2003年暫緩實施《教育者資質條例》，是為了解決企業(yè)提供培訓崗位不足的短期問題；到了2009年，當培訓崗位不足問題不再尖銳的時候，新修訂的《教育者資質條例》重新生效，繼續(xù)賦予行業(yè)組織監(jiān)督評價培訓企業(yè)（教育者）資質的權利，這標志著德國雙元制職業(yè)教育進入了又一個新的歷史階段。

（二）政策效果

兩德統(tǒng)一后的20多年來，促進區(qū)域職業(yè)教育均衡發(fā)展政策的實施取得了明顯的成效，使得東部、西部之間的差距逐漸減小。

1.新聯(lián)邦州培訓合同的供需比逐步回升，并達到與老聯(lián)邦州（西德）均衡的水平。數(shù)據(jù)顯示，1992年，新聯(lián)邦州（東德）培訓職位的供需比[11]為1.0，老聯(lián)邦州（西德）培訓職位的供需比為1.2，老聯(lián)邦州培訓職位供給明顯大于新聯(lián)邦州，兩者相差近20%。之后，新老聯(lián)邦州的培訓職位供需比都有所下降，出現(xiàn)了供給不足的現(xiàn)象。經(jīng)過德國政府積極干預，培訓職位供需比開始回升，而且新老聯(lián)邦州之間的差距逐漸縮小。到2009年，新老聯(lián)邦州培訓職位的供需比基本達到供需平衡狀態(tài)，而且兩者趨于一致（見圖 1）[12]。

圖1 1992-2009年新、老聯(lián)邦州新簽訂培訓合同的供需比

2.新老聯(lián)邦州的培訓參與率也逐漸趨于一致。由于德國對企業(yè)培訓大量的支持與資助、人口變化以及東德青少年向西德遷移引起的申請者數(shù)量減少等原因，東德合同簽訂情況得到了改善。聯(lián)邦職教所的相關統(tǒng)計結果[13]顯示，1998年至2008年，東德的培訓參與率一直要低于西德，2005年東德和西德培訓參與率均達到了最低值。從2005年以后，東西德的培訓參與率均有所增長，并且東西德之間的差距越來越小。2008年，西德的培訓參與率達到64.9%，東德為63.0%。與1998年相比，西德培訓參與率略微下降，東德略微上升（見圖2）。[14]

圖2 1998-2008年東、西德培訓參與率

3.新老聯(lián)邦州培訓津貼增長率，先抑后揚并逐漸接近。兩德統(tǒng)一后，東德月培訓津貼逐年增長，1992-2009年，東德月培訓津貼增長幅度遠遠大于西德，東、西德月培訓津貼的差距呈縮小趨勢。從德國聯(lián)邦職教研究所關于月培訓津貼的統(tǒng)計結果[15]看，老聯(lián)邦州的月培訓津貼逐年增加，從1992年的472歐元上升到2009年的679歐元，增長了43.9%；新聯(lián)邦州的月培訓津貼也逐年增加，從1992年的321歐元上升到2009年的595歐元，增長了85.4%。1992-2009年，新聯(lián)邦州月培訓津貼的增長幅度遠遠超過了老聯(lián)邦州月培訓津貼的增長幅度，兩者相差41.5個百分點（見圖 3）[16]。

圖3 1992-2009年西德和東德按勞資協(xié)定規(guī)定的培訓津貼年增長百分比

（三）轉型期職業(yè)教育的企業(yè)參與度變化趨勢分析

分析德國聯(lián)邦政府主導下的職業(yè)教育均衡發(fā)展政策，相關數(shù)據(jù)[17]可以從另一個側面反映經(jīng)濟社會轉型過程中，企業(yè)和員工雙方對職業(yè)教育需求和投資愿望的“U型曲線”變化。[18]目前新聯(lián)邦州企業(yè)在社會轉型過程中參與職業(yè)教育的水平正呈現(xiàn)復蘇態(tài)勢。

1.轉型期，新聯(lián)邦州企業(yè)支付培訓津貼的增長率呈“U”型曲線。1990年東西德合并后，德國新聯(lián)邦州（原東德）進入從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉型期。在渡過三年整合期后，新聯(lián)邦州按照勞資雙方（雇主聯(lián)合會和工會）協(xié)商約定的學徒月培訓津貼的年增長率開始下滑，從1995年的8%下降到1997年的-1.7%。這說明在經(jīng)濟體制轉變的過程中，新聯(lián)邦州的勞資雙方都不愿意為職業(yè)教育承擔更多的費用。但此后隨著新聯(lián)邦州市場經(jīng)濟體制的不斷完善，到2009年，新聯(lián)邦州勞資協(xié)定規(guī)定的月培訓津貼比上一年提高了4.9%，勞資雙方已經(jīng)愿意在職業(yè)教育上投入更多的經(jīng)費（見圖4）。

圖4 1994-2009年新聯(lián)邦州(原東德)按勞資協(xié)定規(guī)定的月培訓津貼年增長率變化

2.德國新聯(lián)邦州的培訓需求，在轉型后期也隨著市場經(jīng)濟的不斷完善呈現(xiàn)出U型反轉態(tài)勢。德國的“培訓參與率”是指在16-24歲人口中，每一年新簽訂合同的學徒數(shù)與該年齡人口數(shù)之比的合計數(shù)。近10年來，新聯(lián)邦州的培訓參與率先抑后揚，從1998年的61.7%下降到2002年的55.7%；2008年回升到63.0%，超過1998年（見圖5），基本追平了老聯(lián)邦州 （2008年老聯(lián)邦州的培訓參與率為64.9%）。造成這種變化的一個很重要的原因是，國家對新聯(lián)邦州“雙元制”企業(yè)培訓的大量支持與資助。[19]

圖5 1998-2008年新聯(lián)邦州（原東德）培訓參與率的變化

三、德國區(qū)域職業(yè)教育均衡政策對我國的啟示

由于受到經(jīng)濟、政治、文化、資源等主客觀因素的影響，我國不同地區(qū)之間職業(yè)教育發(fā)展存在著巨大的差異，這將逐漸成為制約國家和地區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的障礙。兩德統(tǒng)一后，東部成為統(tǒng)一后德國的嚴重落后地區(qū)，東部與西部之間存在巨大的發(fā)展差距，并且東部要完成由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉型。德國在解決區(qū)域職業(yè)教育發(fā)展不均衡的問題方面積累了一系列豐富的經(jīng)驗和做法，這可以為我國促進區(qū)域職業(yè)教育均衡發(fā)展，逐步縮小地區(qū)發(fā)展差距提供十分有益的借鑒和參考。

（一）設立國家對職業(yè)教育欠發(fā)達地區(qū)資助的專項基金

概而言之，從上述分析可充分看到，德國政府主導是推進區(qū)域職業(yè)教育均衡發(fā)展的前提和保障。德國1990年頒布了《設立德國統(tǒng)一基金法》，規(guī)定設立作為聯(lián)邦的專用資金，用于幫助原東德地區(qū)的發(fā)展?！秷F結公約》二期直接緊接著《團結公約》一期，自2005年1月1日生效到2019年結束，聯(lián)邦有義務為新聯(lián)邦州建設東德總共提供1565億歐元，《團結公約》二期的支出款項分為兩部分。[20]東德各州從2005年至2019年間獲得高達1050億歐元有特別需要的德國聯(lián)邦政府追加撥款。這筆資金用于基礎設施的建設和地方財力的比例平衡。其余518億歐元為了共同任務用于增長促進項目和就業(yè)促進項目。來自歐盟的結構基金和投資補助也流入這些項目。[21]我們可以借鑒德國的經(jīng)驗和做法設立對職業(yè)教育欠發(fā)達地區(qū)資助的專項基金，為幫助職業(yè)教育欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展提供額外的補助，為積極參與并承擔相應責任的企業(yè)提供財政補貼和政策優(yōu)惠等，從而為職業(yè)教育欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展提供必要的資金支持。

（二）建立財政平衡和財政補助機制

這也是體現(xiàn)政府主導的一個重要方面。財政平衡和財政補助手段是德國各級政府層面幫助落后區(qū)域發(fā)展、促進區(qū)域平衡發(fā)展最切實、最有力、最直接的手段，各級政府拿出真金白銀通過“造血式”的幫助，使落后區(qū)域逐步具備自我發(fā)展的能力，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調發(fā)展?！兜乱庵韭?lián)邦共和國基本法》第104b條規(guī)定，“為防止阻礙整體經(jīng)濟的平衡，或為平衡聯(lián)邦區(qū)域內(nèi)不同的經(jīng)濟實力，或為促進經(jīng)濟增長有必要在州和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合會）作重要投資時，聯(lián)邦可給予各州財政幫助”；第107條規(guī)定，“該法律應當保證各州不同的財政實力獲得適當平衡；也應考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合會）的財政實力和財政需要；對于各州的財政平衡請求權和財政平衡義務的條件以及提供財政平衡額度的標準，此項法律應予以規(guī)定；該法律還可規(guī)定，聯(lián)邦從自有資金中對財政能力較弱的州給予援款以補充性地滿足一般的財政需要（補充撥款）”?！敦斦胶夥ā芬?guī)定，“財力指數(shù)超過平衡指數(shù)的州是負有平衡支付義務的州，財力指數(shù)達不到平衡指數(shù)的州是符合接受平衡支付資格的州；聯(lián)邦政府從自有資金中提供給財政能力較弱的州聯(lián)邦政府追加撥款以補充性地滿足一般的財政需要以及平衡特別負擔”。德國通過州與州或地方與地方之間的橫向財政轉移支付和政府對州或州對地方的縱向財政轉移支付來促進經(jīng)濟發(fā)展的空間均衡。因此，我國應當建立中央和地方政府兩個層級的財政平衡和財政補助機制，一方面是中央對地方的縱向財政平衡，另一方面是經(jīng)濟發(fā)達的地方對經(jīng)濟欠發(fā)達的地方的橫向財政平衡。

（三）建立系統(tǒng)完善的法律體系

如果說政府主導是德國職業(yè)教育發(fā)展的重要特征，那么法制保障則是確保政府主導的前提條件；更為重要的是，完備的法律體系為職業(yè)教育實現(xiàn)“政府主導、行業(yè)指導、企業(yè)參與”提供了行為規(guī)范。系統(tǒng)完善的法律體系是德國區(qū)域職業(yè)教育均衡發(fā)展的基石，是政府制定和實施各項政策措施的根本依據(jù)和出發(fā)點。例如，《德意志聯(lián)邦共和國基本法》規(guī)定，“所有德國人在各州均享有同等的公民權利和義務，國家必須在聯(lián)邦領域內(nèi)創(chuàng)造同等的生活條件”；1990年頒布了《設立德國統(tǒng)一基金法》，規(guī)定設立聯(lián)邦專用資金，用于幫助原東德地區(qū)的發(fā)展，為促進區(qū)域職業(yè)教育均衡發(fā)展提供了資金保障；《聯(lián)邦勞動促進法》（1969年）、《聯(lián)邦職業(yè)教育促進法》（1981 年）、《聯(lián)邦職業(yè)教育法》（2005 年，新修訂）、《職業(yè)培訓條例》等一系列法律法規(guī)明確了政府、行業(yè)、企業(yè)和學校參與職業(yè)教育的行為準則。因此，我國應當把促進區(qū)域職業(yè)教育均衡發(fā)展提到法律的高度，把促進區(qū)域職業(yè)教育均衡發(fā)展以法律形式固定下來，從法律層面上對各級政府對于促進區(qū)域職業(yè)教育均衡發(fā)展的職責、任務進行明確的規(guī)定，從而為制定和實施區(qū)域職業(yè)教育政策提供充分的法律依據(jù)，為實現(xiàn)區(qū)域職業(yè)教育均衡發(fā)展提供有力的法律保障。

注 釋：

①德文：Deutsche Wiedervereinigung，指原德意志民主共和國（即東德）于1990年10月3日通過并入德意志聯(lián)邦共和國（即西德）的方式完成的德國統(tǒng)一。

[1]Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft– INSM GmbH(2010).Bilanz–20 Jahre Deutsche Einheit Gutachten vom Institut fuer Wirtschaftsforschung(ifo Dresden).

[2]朱镕基.職業(yè)教育要在新形勢下取得更大發(fā)展——在全國職業(yè)教育工作會議上的講話.2002-07-30.

[3]BundesministerfuerBildungund Wissenschaft(1991).Berufsbildungsbericht 1991.

[4]Bundesministerium fuer Bildung,Wissenschaft,Forschung und Technologie(1997).Berufsbildungsbericht 1997.

[5]Bundesministerium fuer Bildung und Forschung(BMBF)&Referat fuer Grundsatzfragen der beruflichen Bildung(2010).Innovationspotenziale des Ausbildungsplatzprogramms Ost:Band 9 der Reihe.

[6]IAB Werkstattbericht Nr.9/7.8.2003(2003).Foerderung auf hohem Niveau Das Jugendsofortprogramm zum Abbau der Jugendarbeitslosigkeit-1999 bis 2002.

[7]Bundesministerium fuerBildungund Forschung(2004).Berufsbildungsbericht 2004.

[8]Bundesinstitut fuer Berufsbildung (2007). Mehr Ausbildungsbetriebe-mehrAusbildungsplaetze-weniger Qualitaet.

[9]http://www.ausbildernetz.de/plus/vor /voreinstieg/einflussg roessen/ausbildereignungsverordnung.rsys.

[10]姜大源,劉立新.（德國）聯(lián)邦職業(yè)教育法(BBiG)（2005 年 4月11日版）[J].中國職業(yè)技術教育,2005(35).

[11]“Berufsbildungsbericht2010”中供需比的計算公式為：供需比=供給/需求；這里，關于培訓職位的供需比的數(shù)據(jù)來源于“Berufsbildungsbericht2010”.

[12]圖1的數(shù)據(jù)來源：Bildungsministerium fuer Bildung und Forschung(BMBF)&Referat Grundsatzfragen der beruflichen Bildung(2010).Berufsbildungsbericht 2010.

[13]http://www.bibb.de/dokumente/pdf/schaubilder_gesamtausgabe_2010.pdf.

[14]圖2的數(shù)據(jù)來源：http://www.bibb.de/dokumente/pdf/sch aubilder_gesamtausgabe_2010.pdf.

[15]http://www.bibb.de/dokumente/pdf/DAV_Entwickl ung der Gesamtverguetungsdurchschnitte_2010.xlsx.

[16]圖3的數(shù)據(jù)來源：Bundesinstitut fuer Berufsbildung,Datenbank Ausbildungsverguetungen.

[17]http://www.bibb.de/dokumente/pdf/EntwicklungderGesa mtverguetungsdurchschnitte_2009.pdf.

[18]馬樹超,張晨,陳嵩.中等職業(yè)教育區(qū)域均衡發(fā)展的成績、問題和對策[J].教育研究,2011(5).

[19]http://www.bibb.de/dokumente/pdf/schaubilder_gesamtausgabe_2010.pdf.

[20]http://www.bundesregierung.de/nn_774/Content/DE/A r chiv16/Artikel/2005/11/2005-11-21-mittel-fuer-den-solidarpakt-ii-sind-sicher.html.

[21]http://www.bundesregierung.de/nn_774/Content/DE/StatischeSeiten/Breg/ThemenAZ/AufbauOst/aufbauost-2008-07-14-solidarpakt_20ii.html.

楊琳（1984-），女，上海市教育科學研究院職成教所研究實習員；張晨（1973-），男，上海市教育科學研究院職成教所所長助理，助理研究員。

本文系全國教育科學“十一五”規(guī)劃國家一般課題“區(qū)域職業(yè)技術教育均衡發(fā)展研究”（BJA070036）的階段性研究成果，課題主持人：馬樹超。

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1001-7518（2011）28-0027-06

責任編輯 肖稱萍