張永杰，耿 強(qiáng)

(1.中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院，北京 100872;2.南京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，江蘇南京 210093)

省直管縣體制變革、財(cái)政分權(quán)與縣級政府規(guī)模
——基于規(guī)模經(jīng)濟(jì)視角的縣級面板數(shù)據(jù)分析

張永杰1，耿 強(qiáng)2

(1.中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院，北京 100872;2.南京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，江蘇南京 210093)

本文應(yīng)用1997年－2005年間1938個(gè)縣級面板數(shù)據(jù)，分析了我國省直管縣體制變革、財(cái)政分權(quán)與縣級政府規(guī)模間關(guān)系。發(fā)現(xiàn)“L”型、“U”型、直線型三種模型解釋力漸弱;縣級政府規(guī)模對人口數(shù)量、人口密度存在規(guī)模效應(yīng);省直管縣體制對縣級政府規(guī)模作用不顯著;“利維坦效應(yīng)”不適用于我國;“瓦格納法則”在我國部分實(shí)現(xiàn)。

省直管縣財(cái)政管理體制;財(cái)政分權(quán);“瓦格納法則”;政府規(guī)模;“利維坦效應(yīng)”;規(guī)模經(jīng)濟(jì)

一、引言與文獻(xiàn)回顧

政府規(guī)模一直是一個(gè)重要的研究領(lǐng)域，古典經(jīng)濟(jì)學(xué)所認(rèn)為的政府在市場經(jīng)濟(jì)中將扮演“守夜人”角色的論斷并沒有成為現(xiàn)實(shí)，實(shí)際上，政府的行為越來越深入整個(gè)市場，政府自身的規(guī)模也在一定程度和范圍內(nèi)不斷擴(kuò)大，這引起了眾多學(xué)者的研究興趣，特別是中國政府規(guī)模擴(kuò)大更加引起注意。從1993年－2005年，我國政府官員從1030萬人增至1241萬人，增長了近21%，全國地市縣財(cái)政供養(yǎng)人員總數(shù)從1993年的2919萬人增至2003年的3871萬人，10年增長了37.3%，而同期全國人口僅增長了9%［1］。如此大的政府規(guī)模給地方財(cái)政帶來壓力，特別是縣級層面，很多縣級財(cái)政淪為“吃飯財(cái)政”，縣鄉(xiāng)債務(wù)形勢嚴(yán)峻。這引起了學(xué)術(shù)界對政府供養(yǎng)負(fù)擔(dān)、政府規(guī)模、行政效率等問題的研究，其中，從規(guī)模經(jīng)濟(jì)視角來研究政府規(guī)模值得特別關(guān)注。

規(guī)模經(jīng)濟(jì)原本是一個(gè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念，行政組織也存在著類似于企業(yè)組織的“U”型曲線(廣義地講，行政組織規(guī)模和單位成本之間的關(guān)系也可能存在直線型、“L”型兩種)，即一個(gè)政府組織的運(yùn)行成本，在一定范圍內(nèi)會隨著組織規(guī)模的擴(kuò)大而降低，但是規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大超過一定范圍時(shí)，其運(yùn)行成本又會上升［2－5］。一般來說，衡量政府規(guī)模的指標(biāo)主要有如下幾種:(1)財(cái)政供養(yǎng)人口占總?cè)丝诘谋戎?(2)政府消費(fèi)占 GDP 的比重［6－7］;(3)公共管理和社會組織人數(shù)占總?cè)丝诘谋壤?］;(4)財(cái)政支出占GDP的比重［9］;(5)公務(wù)員占總?cè)丝诘谋戎兀?0］;(6)財(cái)政供養(yǎng)人口(包括國家、集體職工和離退休人員)與由政府機(jī)構(gòu)自收自支所供養(yǎng)的人員之和占總?cè)丝诘谋戎兀?1］。有學(xué)者認(rèn)為只選擇上述一種指標(biāo)來衡量政府規(guī)模不全面，應(yīng)利用上述幾種指標(biāo)的加權(quán)來衡量政府規(guī)模［8－9］。

很多學(xué)者以總?cè)丝趤矶攘抗财飞a(chǎn)規(guī)模，用政府雇員占全體居民或總勞動力數(shù)的比重或者人均財(cái)政支出來測量政府的行政成本，對美國等不同國家和地區(qū)進(jìn)行了研究，普遍發(fā)現(xiàn)了總?cè)丝趯π姓杀敬嬖谝?guī)模效應(yīng)［12－14］。就中國目前縣級行政成本是否處于規(guī)模經(jīng)濟(jì)階段，學(xué)術(shù)界總體上給予肯定態(tài)度，在構(gòu)建數(shù)量模型對河北、江西、福建、浙江等省進(jìn)行研究時(shí)，分別以總?cè)丝诙攘抗伯a(chǎn)品規(guī)模，以政府雇員比重來度量政府規(guī)模，并引入縣域面積等變量，認(rèn)為縣級存在政府規(guī)模效應(yīng)［1，11，15－16］，其原因主要有:一是政府內(nèi)部存在“固定成本”，諸如辦公樓、機(jī)器設(shè)備等等，我國大多數(shù)縣級政府都沒有充分利用，存在閑置現(xiàn)象［15］;二是我國政府越來越多地從事公共產(chǎn)品的提供，這些公共產(chǎn)品具有非競爭性和非排他性［15］;三是我國基礎(chǔ)設(shè)施完善總體上降低了行政成本，且基礎(chǔ)設(shè)施投資主要來自于中央、省、市，規(guī)模大的縣更能享受到外部性［17］;四是我國政府關(guān)系中“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)象存在，使得人口數(shù)量多的縣，其財(cái)政負(fù)擔(dān)總體上要低［17－18］。

另外，上個(gè)世紀(jì)以來中國財(cái)政分權(quán)化改革一直在穩(wěn)步推進(jìn)，學(xué)術(shù)界用“怪獸理論(利維坦效應(yīng))”來解釋財(cái)政分權(quán)與政府規(guī)模之間關(guān)系［19］，即財(cái)政分權(quán)能夠控制政府規(guī)模惡性擴(kuò)張，提高行政效率，來自國外數(shù)據(jù)的實(shí)證研究對此進(jìn)行了證實(shí)［20－21］。但是，中國的財(cái)政分權(quán)具有特殊性，中央在賦予地方越來越大財(cái)政支配權(quán)的同時(shí)，保持了對地方政府在政治上的絕對控制力，這種制度安排構(gòu)成了“中國式分權(quán)”的核心內(nèi)容［22］，這種特殊性也激起了學(xué)術(shù)界對于財(cái)政分權(quán)與我國政府規(guī)模之間關(guān)系的研究興趣。有研究［23］認(rèn)為，“利維坦效應(yīng)”在中國是否存在要看三個(gè)方面的因素，理論上往往綜合分析不出確切結(jié)論，需要實(shí)證檢驗(yàn):一是因?yàn)橹袊痪邆淞己玫牧鲃有砸约皹?biāo)準(zhǔn)的財(cái)政分權(quán)制度環(huán)境，“用腳投票”不具可行性，稅收競爭這一財(cái)政分權(quán)與政府規(guī)模負(fù)向相關(guān)關(guān)系維系的關(guān)鍵性微觀機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)［24］;二是地方政府之間存在強(qiáng)烈的公共品投入競爭，且這種投入存在結(jié)構(gòu)差別與偏好不同，可能導(dǎo)致總體支出規(guī)模下降，再綜合稅收競爭，則可能使得政府有激勵(lì)壓縮支出、減少對市場干預(yù);三是基于上級對下級考核的“自上而下”的“標(biāo)尺競爭”對地方政府規(guī)模的影響存在不確定性。實(shí)際上，通過利用國內(nèi)省際面板數(shù)據(jù)研究確實(shí)發(fā)現(xiàn)中國財(cái)政分權(quán)并未能遏制政府規(guī)模擴(kuò)張，其原因在于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系缺失、財(cái)政縱向不平衡導(dǎo)致預(yù)算約束軟化等制度性缺陷［23－26］。

推行省直管縣的目的集中于釋放縣域經(jīng)濟(jì)增長活力，化解縣鄉(xiāng)財(cái)政困境，著眼點(diǎn)在擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣，單純關(guān)注縣級政府規(guī)模的因素不多，但是這并不意味著省直管縣財(cái)政管理體制的實(shí)施就對縣級政府規(guī)模沒有影響。省直管縣財(cái)政管理體制，強(qiáng)調(diào)逐漸實(shí)現(xiàn)市與縣同級財(cái)政管理權(quán)限，實(shí)行財(cái)政省直管縣和鄉(xiāng)財(cái)縣管，改革縣級行政區(qū)劃，整合縣域資源，推行減少財(cái)政層級的扁平化改革［27－29］，推動縣級財(cái)政管理權(quán)限提高和科學(xué)化水平提升，也帶來縣級政府謀求其他各方面權(quán)利的驅(qū)動，這其中包括擴(kuò)大政府規(guī)模的沖動，也有提供更多公共產(chǎn)品的現(xiàn)實(shí)可能，其對縣級政府規(guī)模的綜合作用情況，目前學(xué)術(shù)界研究得還較少。

通過上述文獻(xiàn)回顧，我們發(fā)現(xiàn)既往的研究還存在如下幾個(gè)不足:一是數(shù)據(jù)不夠完善，目前已有的研究，數(shù)據(jù)集中于某一個(gè)省份境內(nèi)縣級政權(quán)某一年的截面數(shù)據(jù)或者省際面板數(shù)據(jù)，罕見全國范圍縣級層面的面板數(shù)據(jù);二是省直管縣財(cái)政管理體制這一新的制度背景，很少被引入模型進(jìn)行分析;三是政府規(guī)模的指標(biāo)選取上，往往采用財(cái)政支出占比來衡量，本文選擇政府雇員比重來衡量能夠充分體現(xiàn)縣級政府層面的實(shí)際情況①一方面縣級政府的財(cái)政支出存在很多的隨意性，且來自各種條線、名目的轉(zhuǎn)移支付、政策補(bǔ)貼沒有完全體現(xiàn)出來，使用這樣的數(shù)據(jù)本身缺乏準(zhǔn)確性;另一方面，從縣級政府的層面來講，其財(cái)政供養(yǎng)人口的數(shù)據(jù)在財(cái)政部門都有備案，數(shù)據(jù)精確，且正如模型設(shè)定部分所說的，本文選擇政府雇員比重具有很好的優(yōu)勢，這一數(shù)據(jù)指標(biāo)雖然在討論財(cái)政分權(quán)等變量的時(shí)候可能存在一些不足，但是總體上仍然可以從理論上支持。實(shí)際上，本文也嘗試著用財(cái)政支出占GDP比重來衡量政府規(guī)模，并進(jìn)行模型估計(jì)，結(jié)果卻不理想，這也從側(cè)面佐證了本文的選擇。。為此，本文以1997年－2005年全國縣級經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，引入省直管縣體制變革，構(gòu)建縣級政府規(guī)模的面板數(shù)據(jù)模型，進(jìn)行詳實(shí)的實(shí)證分析。文章結(jié)構(gòu)安排如下:第一部分是引言和文獻(xiàn)回顧，簡單回顧了學(xué)術(shù)界對縣級政府規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、財(cái)政分權(quán)與縣級政府規(guī)模之間的關(guān)系等研究情況;第二部分是模型設(shè)定和數(shù)據(jù)說明，給出了文章進(jìn)行實(shí)證分析的計(jì)量模型和所用數(shù)據(jù)描述;第三部分是模型估計(jì);第四部分是穩(wěn)健性分析;第五部分是結(jié)論和政策建議。

二、模型設(shè)定及數(shù)據(jù)說明

(一)模型設(shè)定

本文用財(cái)政供養(yǎng)人員、自收自支人員之和占總?cè)丝诒戎貋砗饬空?guī)模，其出發(fā)點(diǎn)在于:一是公務(wù)員編制的政府工作人員往往都由上級政府乃至中央機(jī)構(gòu)編制委員會核定，地方政府權(quán)利彈性很?。?0］;二是大量事業(yè)編制和參照公務(wù)員管理人員如工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等社會團(tuán)體以及事業(yè)單位人員、聘用的工勤人員等都在政府部門工作并履行公共職責(zé)，地方政府選擇權(quán)大;三是自收自支單位人員，通過履行行政管理職能來獲得收入，將這三部分人員統(tǒng)一整合考察更能真實(shí)反映實(shí)際的地方政府人員規(guī)模［1，30］。公共品生產(chǎn)規(guī)模主要用總?cè)丝谀M，一些基本的公共品的產(chǎn)量都大致可以用人頭衡量，比如義務(wù)教育、治安、社會救濟(jì)等;另一個(gè)可能影響公共品生產(chǎn)規(guī)模的就是管轄面積，在此將縣域面積一并引入［16］。省直管縣財(cái)政管理體制采用啞變量引入的方式納入模型，其中實(shí)施省直管縣財(cái)政管理體制的縣賦值為1，否則賦值為0。對于財(cái)政分權(quán)，同時(shí)引入財(cái)政收支分權(quán)變量以全面考察財(cái)政分權(quán)的影響②借鑒已有文獻(xiàn)的普遍做法［31－33］，我們分別利用人均縣級財(cái)政收入(支出)/(人均中央財(cái)政收入(支出)+人均省份本級財(cái)政收入(支出)+人均地市本級財(cái)政收入(支出)+人均縣級財(cái)政收入(支出))來測度縣級地方政府財(cái)政收入分權(quán)(支出分權(quán))水平。。根據(jù)“瓦格納法則”，隨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化水平提高，政府規(guī)模(政府雇員比重)也將隨之?dāng)U大［23，34］，因此，在分析規(guī)模效應(yīng)時(shí)，我們引入地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化水平作為控制變量，以縣級地方政府當(dāng)年人均GDP取對數(shù)后獲得平穩(wěn)數(shù)據(jù)來衡量地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，以非農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诒戎赜?jì)算出城鎮(zhèn)化率，用來衡量城鎮(zhèn)化水平。通過財(cái)政收入與財(cái)政支出之比測算財(cái)政平衡狀況，其數(shù)值越大，財(cái)政平衡程度越好，由于我國地區(qū)財(cái)政收支差額主要通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)，我們可以用財(cái)政平衡狀況來衡量財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對地方政府規(guī)模的影響。

由于本文著眼于從規(guī)模經(jīng)濟(jì)的視角出發(fā)研究省直管縣財(cái)政管理體制、財(cái)政分權(quán)、人均地區(qū)生產(chǎn)總值、城鎮(zhèn)化率、財(cái)政平衡狀況與縣級政府規(guī)模的關(guān)系，而有研究表明，在規(guī)模經(jīng)濟(jì)的衡量上存在三種具體類型，即直線型、“U”型、“L”型［15］?；诖耍覀儤?gòu)建如下三種類型九個(gè)回歸方程:

(二)數(shù)據(jù)說明

本文使用1997年－2005年間全國縣級面板數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)主要來源于歷年的《全國地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》、《中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》和各省《統(tǒng)計(jì)年鑒》?？紤]到數(shù)據(jù)質(zhì)量問題，我們對原始數(shù)據(jù)進(jìn)行了如下處理:因市轄區(qū)這一縣級行政單位與縣、縣級市在經(jīng)濟(jì)社會以及財(cái)政管理等方面的可比性較差，因此我們只將縣和縣級市作為考察對象;1997年－2005年間，我國縣級行政區(qū)劃發(fā)生了一些明顯變化，為此，我們一方面以2005年行政區(qū)劃為標(biāo)準(zhǔn)剔除了那些行政區(qū)劃業(yè)已變更的縣和縣級市，另一方面依據(jù)各地區(qū)行政區(qū)劃沿革的相關(guān)資料，對各個(gè)縣和縣級市的行政隸屬關(guān)系、區(qū)劃面積和人口等數(shù)據(jù)進(jìn)行了調(diào)整。這樣，我們最終確定的樣本為全國1938個(gè)縣和縣級市1997年－2005年間的非平衡面板數(shù)據(jù)。表1給出了各變量基本統(tǒng)計(jì)描述。

由表1可以看出，我國1997年－2005年政府雇員比重均值為3.3422，縣均人口數(shù)在46萬多一些，縣域面積平均約4千平方公里，我國財(cái)政收支分權(quán)程度較低，其中收入分權(quán)平均不到20%，財(cái)政平衡狀況也不容樂觀，這同我國嚴(yán)重的縣鄉(xiāng)財(cái)政困境符合。人均地區(qū)生產(chǎn)總值最大的江蘇省蘇州市昆山市2005年地區(qū)生產(chǎn)總值為29605.2元，最小的甘肅省隴南市禮縣2005年人均地區(qū)生產(chǎn)總值為386.7元，相差近30000元，地區(qū)發(fā)展差距非常大。我國縣域城鎮(zhèn)化率均值為17.6%，城鎮(zhèn)化水平還很低。為了增加對各變量同政府規(guī)模之間關(guān)系的認(rèn)知，我們給出各變量同政府雇員比重的散點(diǎn)圖，具體見下面圖1到7。

表1 變量統(tǒng)計(jì)特征

從圖中可以看出，我國縣級政府規(guī)模隨著總?cè)丝跀?shù)量的增加而呈現(xiàn)遞減態(tài)勢，接近開口向上的拋物線的左半側(cè)，即“U”型左半側(cè)，但是在100萬－200萬人口之間出現(xiàn)了逆轉(zhuǎn)遞增趨勢;也可以理解成為“L”型特征，人口規(guī)模對政府行政成本存在規(guī)模效應(yīng)。人均地區(qū)生產(chǎn)總值、財(cái)政支出分權(quán)同政府規(guī)模在形態(tài)上表現(xiàn)出較為明顯的正相關(guān)關(guān)系，這符合“瓦格納法則”，即政府規(guī)模隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高而增加;但是違背了“利維坦效應(yīng)”所強(qiáng)調(diào)的財(cái)政分權(quán)能夠有效遏制政府規(guī)模膨脹的結(jié)論。財(cái)政平衡狀況在圖形上呈現(xiàn)出同政府規(guī)模反向關(guān)系，這說明財(cái)政不均衡、上級轉(zhuǎn)移支付的硬約束機(jī)制有助于控制政府規(guī)模擴(kuò)大。面積、收入分權(quán)、城鎮(zhèn)化率同政府規(guī)模在圖形上的關(guān)系不明確，需要借助具體的實(shí)證分析。

圖1 政府雇員比重－人口

圖2 政府雇員比重－面積

圖3 政府雇員比重－支出分權(quán)

圖4 政府雇員比重－收入分權(quán)

圖5 政府雇員比重—人均地區(qū)生產(chǎn)總值

圖6 政府雇員比重—城鎮(zhèn)化率

圖7 政府雇員比重—財(cái)政平衡狀況

圖8 人口頻數(shù)分布圖

三、模型估計(jì)

(一)數(shù)據(jù)平穩(wěn)性檢驗(yàn)

宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)因?yàn)榭赡艽嬖诓黄椒€(wěn)現(xiàn)象而導(dǎo)致計(jì)量模型估計(jì)結(jié)果存在一定偏差。為了防止這種現(xiàn)象的出現(xiàn)、科學(xué)估計(jì)系數(shù)，在對模型(1)－(9)進(jìn)行正式估計(jì)之前，我們首先對相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行ADF平穩(wěn)性檢驗(yàn)，從而有效避免偽回歸現(xiàn)象，使得模型估計(jì)的參數(shù)更加有效，單位根檢驗(yàn)結(jié)果匯報(bào)在表2中。

數(shù)據(jù)的單位根檢驗(yàn)結(jié)果表明，文章研究中使用的數(shù)據(jù)都是平穩(wěn)數(shù)據(jù)，可以避免偽回歸現(xiàn)象，保證回歸結(jié)果的科學(xué)性。

表2 數(shù)據(jù)ADF平穩(wěn)性檢驗(yàn)

(二)模型估計(jì)

對于模型(1)－(9)，根據(jù)個(gè)體效應(yīng)的統(tǒng)計(jì)特征可以分為固定效應(yīng)模型和隨機(jī)效應(yīng)模型，不同模型要用不同估計(jì)方法得到無偏、一致的估計(jì)量，固定效應(yīng)模型通常可以利用組內(nèi)變量時(shí)間維的變化信息得到組內(nèi)估計(jì)(within－group estimators)，隨機(jī)效應(yīng)模型可以通過采用廣義最小二乘(GLS)估計(jì)得到。即如果個(gè)體效應(yīng)μ是一個(gè)均值為0、方差固定的獨(dú)立同分布隨機(jī)變量，就是隨機(jī)效應(yīng)模型，否則就稱為固定效應(yīng)模型。我們采用Hausman檢驗(yàn)方法來具體判斷究竟采用何種模型，經(jīng)過數(shù)據(jù)實(shí)證檢驗(yàn)，九個(gè)模型都拒絕了解釋變量同個(gè)體效應(yīng)不相關(guān)的原假設(shè)，因此，需要采用固定效應(yīng)模型得到一致估計(jì)量，結(jié)果匯報(bào)在表3中。

根據(jù)表3，綜合系數(shù)估計(jì)的顯著性特征以及模型R2的數(shù)值大小，我們認(rèn)為中國縣級政府規(guī)模效應(yīng)模型中，“L”型最優(yōu)，“U”型次之，直線型最弱。以下為幾點(diǎn)具體結(jié)論:

一是我國縣級存在政府規(guī)模效應(yīng)。在人口和面積兩個(gè)變量方面，規(guī)模經(jīng)濟(jì)體現(xiàn)得不同。首先來看人口標(biāo)準(zhǔn)下的政府規(guī)模效應(yīng)。在直線型模型中，人口數(shù)量的系數(shù)都為負(fù)，在“L”型模型中，人口對數(shù)的系數(shù)也為負(fù)，且統(tǒng)計(jì)上都顯著，說明了政府雇員比重隨著人口規(guī)模的增加而遞減，在“L”型模型中可以看出這種遞減效應(yīng)在不斷縮小。在“U”型模型中，政府雇員比重與人口數(shù)量在圖形上表現(xiàn)為一條開口向上的拋物線，根據(jù)拋物線的特征，我們可以計(jì)算出規(guī)模經(jīng)濟(jì)的拐點(diǎn)為117.8萬人(因?yàn)槟Ｐ拖禂?shù)數(shù)值相對穩(wěn)健，我們就以模型(4)為例計(jì)算，即 － β21/2β= －(－0.0895)/2*0.00038≈117.8)，再結(jié)合我國縣級人口數(shù)量頻數(shù)分布(圖8)，我國絕大部分縣的人口規(guī)模都小于這個(gè)拐點(diǎn)，在圖形上就表現(xiàn)為落在開口向上拋物線的左半側(cè)，符合規(guī)模效應(yīng)。再來看模型的另一個(gè)規(guī)模變量——面積，系數(shù)都未通過顯著性檢驗(yàn)，說明我國縣級政府雇員比重與縣域面積的關(guān)系不大。

二是“利維坦效應(yīng)”在中國不存在。本文的實(shí)證發(fā)現(xiàn)，無論財(cái)政支出分權(quán)還是收入分權(quán)都同政府規(guī)模正相關(guān)，且支出分權(quán)系數(shù)全部統(tǒng)計(jì)顯著。這說明中國的財(cái)政分權(quán)對縣級政府規(guī)模具有正向推動力，也就是說，因?yàn)閯趧恿屯恋氐榷惢墓潭ㄐ?，各地以減免稅、降低稅率等方式推行的稅收競爭在我國縣級層面不具備可行性，而增加公共品投入、投身基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“發(fā)展沖動”促使地方政府大力提高征繳財(cái)政收入的努力程度，且上級政府的政績考核導(dǎo)向進(jìn)一步加重了這一點(diǎn)，最終的結(jié)果就是在中國的財(cái)政分權(quán)下，縣級政府有擴(kuò)大市場干預(yù)、增強(qiáng)資源調(diào)控力的內(nèi)在動力，推動政府供養(yǎng)人口增多、規(guī)模膨脹。

三是“瓦格納法則”在中國部分實(shí)現(xiàn)。“瓦格納法則”認(rèn)為隨著工業(yè)發(fā)展，在政治因素方面，市場的關(guān)系復(fù)雜，社會對法律和治安的需求增加，在經(jīng)濟(jì)因素方面，工業(yè)化帶動城市化，人們對社會管理和調(diào)節(jié)的需求增加，這些都將帶來政府規(guī)模的擴(kuò)大，也就是說政府規(guī)模將隨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化水平的提高而不斷增大。本文結(jié)果表明，人均地區(qū)生產(chǎn)總值對我國縣級政府雇員比重的作用方向?yàn)檎医y(tǒng)計(jì)顯著，隨著縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，人們對政府提供的各種公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量都有了更多的需求，從而增加了政府對社會、市場等各個(gè)方面的管理任務(wù)，也增加了政府雇員的比重，擴(kuò)大了政府規(guī)模。我國縣域城鎮(zhèn)化率的提高，在絕大多數(shù)情況下都降低了縣級政府規(guī)模，這一點(diǎn)同“瓦格納法則”不相符合，這可能是因?yàn)槲覈h級政府直接面對著廣大的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)，在將農(nóng)民集中到城鎮(zhèn)居住的過程中，能夠?qū)⑿〕擎?zhèn)原本沉沒下來的政府公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的外部性慢慢釋放出來;而且，我國農(nóng)民在進(jìn)入城關(guān)鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)居住生活的初始階段(我們的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前中國縣域城鎮(zhèn)化水平還不足20%)，城鎮(zhèn)尚處在人口集聚的規(guī)模效應(yīng)階段，且農(nóng)民對于政府公共服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量的要求還很低;大量農(nóng)村人口集聚城區(qū)居住，減少了“七站八所”等縣政府派出機(jī)構(gòu)工作人員的數(shù)量，降低了縣級政府雇員的比重。

四是財(cái)政平衡狀況制約縣級政府規(guī)模擴(kuò)張。我國縣級政府財(cái)政平衡狀況對于政府雇員比重的作用方向?yàn)樨?fù)，平均數(shù)值在－0.0050左右，統(tǒng)計(jì)上顯著。我們知道，財(cái)政平衡狀況反映縣級政府自有財(cái)力滿足其支出方面的缺口，這個(gè)指標(biāo)往往同轉(zhuǎn)移支付關(guān)系密切，而我國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付往往要求地方配套資金，即財(cái)政平衡狀況(轉(zhuǎn)移支付)對政府規(guī)模存在兩個(gè)方面的作用:一是財(cái)政平衡狀況本身對縣級政府減少支出、縮小規(guī)模有約束機(jī)制;二是為了爭取更多的轉(zhuǎn)移支付，縣級政府有激勵(lì)增強(qiáng)財(cái)政實(shí)力、擴(kuò)大資源支配力，從而也擴(kuò)大了政府規(guī)模，兩者方向相反。本文的結(jié)論證明，我國縣級政府規(guī)模更多受到了財(cái)政平衡狀況的制約。

再來看省直管縣財(cái)政管理體制，它對政府規(guī)模的影響有正有負(fù)，但是統(tǒng)計(jì)系數(shù)都不顯著，這說明該制度的實(shí)施對政府規(guī)模的作用還不清晰，還需要進(jìn)一步觀察。

四、穩(wěn)健性分析

雖然學(xué)術(shù)界主要采用人口規(guī)模、縣域面積來衡量公共品規(guī)模，但是筆者認(rèn)為采用人口密度(總?cè)丝?總面積，即單位面積上的人口數(shù)量)來衡量公共產(chǎn)品數(shù)量、公共服務(wù)水平也具有很多現(xiàn)實(shí)意義，首先，該指標(biāo)綜合考慮人口數(shù)量和縣域面積對政府行政成本的影響，能夠避免單純?nèi)丝跀?shù)量和縣域面積的片面性，還可以彌補(bǔ)前文對面積變量的實(shí)證不足;其次，基本公共服務(wù)均等化不僅要求考慮人口因素，還要求考慮面積因素，用單位面積上的公共產(chǎn)品數(shù)量來衡量社會公共服務(wù)是一個(gè)有意義的參考;最后，現(xiàn)實(shí)的數(shù)據(jù)也證實(shí)人口密度確實(shí)同行政成本之間存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。為了增加文章的嚴(yán)肅性，我們將人口密度作為公共產(chǎn)品數(shù)量的衡量指標(biāo)分別帶入直線型模型、“U”型模型、“L”型模型進(jìn)行穩(wěn)健性分析，結(jié)果見表4。為了增加形象性，我們在圖9、圖10中給出了政府雇員比重同人口密度散點(diǎn)圖、人口密度頻數(shù)分布圖。

我國1938個(gè)縣人口密度平均為290人/平方公里，最小的不足1人/平方公里，最大的約4700人/平方公里，從頻數(shù)分布圖上看出，絕大部分縣的人口密度在1000人/平方公里以下;再看政府雇員比重與人口密度的散點(diǎn)圖，二者整體上呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)關(guān)系，具體情況可以在表4中得到。

圖9 政府雇員比重—人口密度

圖10 人口密度頻數(shù)分布圖

表4 穩(wěn)健性分析回歸結(jié)果

Hausman檢驗(yàn)的結(jié)果表明，我們需要采用固定效應(yīng)模型進(jìn)行估計(jì)，綜合模型系數(shù)估計(jì)值顯著性水平以及R2，“L”型模型解釋力最強(qiáng)，其次為“U”型模型，直線型模型的解釋力最弱。再看具體的系數(shù)方向和數(shù)值大小，控制變量的估計(jì)系數(shù)同表3保持了高度一致性，表明本文的模型設(shè)定以及估計(jì)都具有很好的穩(wěn)健性特征。具體來看，人口密度的提高將降低行政成本，三個(gè)模型的估計(jì)結(jié)果一致，這說明存在政府規(guī)模對人口密度的規(guī)模效應(yīng)。在“U”型模型中，政府雇員比重對人口密度的圖形為一條開口向上的拋物線，規(guī)模經(jīng)濟(jì)的拐點(diǎn)為1661人/平方公里( －(－0.0028)/2*8.43*10－7≈1661)，人口密度頻數(shù)分布圖表明，我國絕大部分縣的人口密度在1000人/平方公里以下，小于這個(gè)拐點(diǎn)，在圖形上就表現(xiàn)為落在拋物線的左半側(cè)，政府雇員比重隨著人口密度增加而降低，符合規(guī)模效應(yīng)。財(cái)政支出分權(quán)、收入分權(quán)都同政府規(guī)模正相關(guān)，“利維坦效應(yīng)”在中國不存在。人均地區(qū)生產(chǎn)總值對我國縣級政府雇員比重的作用方向?yàn)檎医y(tǒng)計(jì)顯著，符合“瓦格納法則”;縣域城鎮(zhèn)化率的提高，在絕大多數(shù)情況下都降低了縣級政府規(guī)模，這一點(diǎn)同“瓦格納法則”不相符合。我國縣級政府財(cái)政平衡狀況對于政府雇員比重的作用方向?yàn)樨?fù)，表明我國縣級政府雇員比重更多受到了財(cái)政平衡狀況的制約。同表3的結(jié)果一致，省直管縣財(cái)政管理體制對政府規(guī)模的影響有正有負(fù)，但是統(tǒng)計(jì)系數(shù)都不顯著，說明該制度的實(shí)施對政府規(guī)模的作用還不清晰。

五、文章結(jié)論及政策建議

精簡政府規(guī)模、提高行政效率、節(jié)約財(cái)政成本，一直是學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)問題。本文基于規(guī)模經(jīng)濟(jì)視角，應(yīng)用1997年－2005年之間全國縣級面板數(shù)據(jù)構(gòu)建模型，分析了我國省直管縣財(cái)政管理體制、財(cái)政分權(quán)與縣級政府規(guī)模之間的關(guān)系。文章結(jié)論可以概括為:首先，我國縣級存在政府規(guī)模效應(yīng)。集中體現(xiàn)為人口這一規(guī)模變量，通過“U”型模型的實(shí)證分析，根據(jù)拋物線的特征，計(jì)算出規(guī)模經(jīng)濟(jì)的拐點(diǎn)為117.8萬人，我國絕大部分縣人口規(guī)模都小于這個(gè)拐點(diǎn)，符合規(guī)模經(jīng)濟(jì)，而我國縣級政府雇員比重與縣域面積的關(guān)系不大;穩(wěn)健性分析中發(fā)現(xiàn)縣級政府雇員比重對人口密度也存在規(guī)模效應(yīng)，其拐點(diǎn)為1661人/平方公里，我們絕大部分縣人口密度都在其之下。其次，“利維坦效應(yīng)”在中國不存在。我國財(cái)政分權(quán)并沒有能夠有效遏制政府規(guī)模膨脹，縣級政府反而有擴(kuò)大市場干預(yù)、增強(qiáng)資源調(diào)控力的內(nèi)在動力，推動政府規(guī)模膨脹。再次，“瓦格納法則”在中國部分實(shí)現(xiàn)。隨著縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，人們對政府提供的各種公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量都有了更多的需求，從而增加了政府對社會、市場等各個(gè)方面的管理任務(wù)，也增加了政府雇員的比重，擴(kuò)大了政府規(guī)模。我國縣域城鎮(zhèn)化率的提高，在絕大多數(shù)情況下都降低了縣級政府規(guī)模，這一點(diǎn)同“瓦格納法則”不相符合，但這同我國縣級政府直接面對廣大農(nóng)村、農(nóng)民的現(xiàn)狀符合。最后，財(cái)政平衡狀況制約縣級政府規(guī)模擴(kuò)張、省直管縣財(cái)政管理體制對縣級政府規(guī)模作用不清。

根據(jù)文章的研究結(jié)論，本文得出如下幾條建議:第一，科學(xué)完善縣級行政區(qū)劃。我國當(dāng)前縣級行政區(qū)劃都是經(jīng)過歷史演變長期形成的，有其必然性，并且在當(dāng)時(shí)的歷史條件下起到了重要的作用。但是，從規(guī)模經(jīng)濟(jì)的角度來看，我國目前很多縣的人口規(guī)模效應(yīng)沒有充分釋放出來，這就需要我們緊密結(jié)合行政區(qū)劃調(diào)整，從總?cè)丝跀?shù)量和人口密度規(guī)模經(jīng)濟(jì)的角度來著手，從而推動政府規(guī)模精簡、行政效率提高。當(dāng)然，在各省推行過程中，要尊重客觀規(guī)律，具體問題具體分析，不搞一刀切。第二，大力推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)。政府規(guī)模隨著人均地區(qū)生產(chǎn)總值的增加而擴(kuò)大的規(guī)律作為“瓦格納法則”的核心內(nèi)容，同樣適用于中國的縣級政權(quán)，但是，我們的結(jié)論卻發(fā)現(xiàn)縣域城鎮(zhèn)化水平的提升，至少在當(dāng)前這樣的階段能夠降低政府規(guī)模。這主要是因?yàn)榭h級政府直接面對廣大農(nóng)村、農(nóng)民的具體特征所決定的，而且還同我國推進(jìn)城關(guān)鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)建設(shè)的實(shí)際相吻合，黨中央、國務(wù)院對小城鎮(zhèn)建設(shè)高度重視，我們的結(jié)論也證實(shí)了這一點(diǎn)，在未來推進(jìn)縣級政府精簡高效的過程中，大力推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)將成為非常重要的舉措。第三，完善財(cái)政分權(quán)制度。既往的研究通過采用財(cái)政支出占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重來衡量政府規(guī)模，證明中國的財(cái)政分權(quán)助推政府規(guī)模膨脹，本文結(jié)合縣級政府的實(shí)際特征，采用政府雇員比重來衡量政府規(guī)模，結(jié)論同樣證明我國的財(cái)政分權(quán)同政府規(guī)模之間存在正向關(guān)系。財(cái)政分權(quán)作為全世界的趨勢，我國未來將會不斷推進(jìn)深化，這就要求我們必須從機(jī)制上扭轉(zhuǎn)財(cái)政分權(quán)助推政府規(guī)模擴(kuò)張的鏈條，也就是要在稅收競爭、支出競爭、考核導(dǎo)向上進(jìn)行綜合考慮，在戶籍制度完善、財(cái)產(chǎn)登記、資產(chǎn)流轉(zhuǎn)以及政績考核指標(biāo)、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)等方面積極探索，破解“利維坦效應(yīng)”在我國難以實(shí)現(xiàn)的難題。第四，充分發(fā)揮財(cái)政平衡的約束機(jī)制，進(jìn)一步完善省直管縣財(cái)政管理體制。財(cái)政平衡狀況對縣級政府規(guī)模的約束，其關(guān)鍵在于對支出規(guī)模的控制，并且轉(zhuǎn)移支付資金的使用上要科學(xué)監(jiān)督，未來要積極探索具體舉措;雖然省直管縣財(cái)政管理體制對于政府規(guī)模的作用情況在本文沒有得到明確的結(jié)論，但是，我們認(rèn)為這個(gè)問題值得重視，省直管縣財(cái)政管理體制的實(shí)施，存在著精簡政府機(jī)構(gòu)、優(yōu)化政府職能、減少政府層級的優(yōu)勢，也導(dǎo)致了縣級政府?dāng)U權(quán)沖動，二者的綜合作用如何，值得未來不斷深入研究。

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Reform about Province－over－County System，F(xiàn)iscal Decentralization and the Scale of County Governments:County－Level Panel Data Analysis from the Perspective of Economies of Scale

ZHANG Yong－jie1，GENG Qiang2

(1．School of Finance，Renmin University of China，Beijing100872，China;2．School of Economics，Nanjing University，Nanjing210093，China)

We analysed the relationship between Province－over－County financial system，fiscal decentralization and the scale of county government，based on 1997－2005 1938－county－level panel data．The conclusion is following:for economies of Chinese government cost scale，the explanatory power of“L”type，“U”type and“l(fā)inear”type model has been weakened;the effect of economies scale exists on China's population size，population density and county government scale;the relationship between Province－over－County financial system and county government scale is not significant;“Leviathan effect”is not suitable for China;“Wagner law”has been partly applied to China．

province－over－county financial system;fiscal decentralization;“Wagner law”;the scale of government;“Leviathan effect”;economies of scale

F812.7

A

1002－9753(2011)12－0066－10

2011－05－09

2011－09－13

教育部基地重大項(xiàng)目“金融創(chuàng)新、資本市場與區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長”(10JJD790027);南京大學(xué)人文社會科學(xué)“985工程”改革型項(xiàng)目“提升自主創(chuàng)新能力問題研究”(NJU985FW01)。

張永杰(1983－)，男，江蘇東海人，中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院博士研究生，現(xiàn)任職于鹽城市政府辦公室，研究方向:財(cái)政理論與政策、地方財(cái)政。

(本文責(zé)編:潤 澤)