文/楊必明

深化小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革

文/楊必明

小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)的執(zhí)法體制改革，可以通過依法賦權(quán)、開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)和完善執(zhí)法責(zé)任制等途徑進(jìn)行深化

到2013年，浙江將以首批27個(gè)小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)為重點(diǎn)，推進(jìn)試點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)由“鎮(zhèn)”向“城”的跨越。圍繞加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程這一目標(biāo)，探索建立權(quán)責(zé)一致的試點(diǎn)鎮(zhèn)管理體制和運(yùn)作機(jī)制，提升基層社會(huì)管理和公共服務(wù)水平，將是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的重要工作任務(wù)。

準(zhǔn)確把握現(xiàn)狀

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能行使中存在的問題

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法定職能界定不夠明晰?！兜胤浇M織法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、教育、文化、衛(wèi)生及各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，負(fù)有規(guī)劃、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)的責(zé)任，“執(zhí)行上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令”，“辦理上級(jí)人民政府交辦的其他事項(xiàng)”。這種行政管理體制有其組織性強(qiáng)、政令渠道暢通、貫徹落實(shí)迅捷的優(yōu)越性，但在實(shí)施管理過程中，由于多數(shù)法律、行政法規(guī)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能范圍只是原則規(guī)定，并未規(guī)定具體的職責(zé)范圍、內(nèi)容和各級(jí)政府之間的事權(quán)劃分，更未規(guī)定具體的職責(zé)權(quán)限。因此，在法律上形成原則規(guī)定、具體否定的格局。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法定職權(quán)缺失。目前的行政管理體制下，行政管理職能過度集中到了縣級(jí)以上各級(jí)人民政府及其相關(guān)主管部門，削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，其結(jié)果是在許多事項(xiàng)上造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理缺位。特別《行政處罰法》、《行政許可法》實(shí)施后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法職能逐步弱化，執(zhí)法職能基本上收于縣級(jí)以上政府職能部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只擁有少量的行政執(zhí)法權(quán)，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以有效管理本行政區(qū)域的社會(huì)公共事務(wù)。三是職能行使出現(xiàn)偏差。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)實(shí)管理需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著與其職能不相適應(yīng)的實(shí)際功能，對(duì)無權(quán)管轄的事務(wù)又不得不管。加之各種考核指標(biāo)體系和“一票否決”制的壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越權(quán)執(zhí)法、違法執(zhí)法的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致權(quán)力與責(zé)任脫節(jié)、管理與監(jiān)督缺位、職責(zé)與職能錯(cuò)位現(xiàn)象。

（二）目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革的模式

目前除現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)章明確賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法定行政執(zhí)法職責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法履行法定職責(zé)外，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使執(zhí)法權(quán)主要有以下幾種模式。

一是縣級(jí)政府相關(guān)部門依法委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使的執(zhí)法權(quán)。如縣（市、區(qū)）人口與計(jì)劃生育主管部門依據(jù)有關(guān)規(guī)定將征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的執(zhí)法權(quán)委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使，縣（市、區(qū)）安監(jiān)部門將部分安全生產(chǎn)行政處罰權(quán)委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)站行使。依法委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以部門名義作出具體行政行為，責(zé)任由相關(guān)部門承擔(dān)。這種委托執(zhí)法模式雖然仍沒有解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)不具有執(zhí)法主體資格的尷尬，但也在一定范圍內(nèi)賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相應(yīng)的執(zhí)行權(quán)，可惜的是這樣的法律規(guī)定少之有少，無法滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)龐雜的行政管理事務(wù)的需要。

二是縣級(jí)政府相關(guān)部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政執(zhí)法。一種是依法設(shè)立派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行執(zhí)法。如縣（市、區(qū)）工商部門根據(jù)《工商所管理?xiàng)l例》在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立的工商所，公安機(jī)關(guān)根據(jù)《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立的派出所等等。這種派出機(jī)構(gòu)依法以派出機(jī)關(guān)的名義執(zhí)法，不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行使職權(quán)。另一種是沒有法律規(guī)定，但縣級(jí)部門因工作需要，經(jīng)縣政府批準(zhǔn)后部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立的“分局”工作機(jī)構(gòu)。這些“分局”工作機(jī)構(gòu)，也是以政府部門的名義對(duì)外行使行政管理權(quán)，同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部分職能被分解，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中造成部門之間、部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的不協(xié)調(diào)、不配合，難以形成合力。這種現(xiàn)象與實(shí)行相對(duì)集中處罰權(quán)制度之前的那種“七八頂大蓋帽，管不了一頂小草帽”的現(xiàn)象驚人相似，這正是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制需要改革的地方。

三是采取政府服務(wù)延伸的辦法。如縣行政服務(wù)審批中心在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立的分中心，承辦原由縣行政審批服務(wù)中心承擔(dān)的相關(guān)的審批服務(wù)、證照辦理，委托受理各類申請(qǐng)、建設(shè)項(xiàng)目全程代理、信息咨詢、非涉密文件查詢等便民服務(wù)。這些分中心的設(shè)立在方便群眾辦事、提升行政效能取得了較好的成效，但是這些分中心的設(shè)立也僅僅局限在政府為民辦事、為民服務(wù)的領(lǐng)域，且這些分中心本身并不具有行政執(zhí)法主體資格，無法解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法主體資格、執(zhí)法權(quán)缺失問題。

四是開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)或綜合行政執(zhí)法的市、縣（區(qū)）行政執(zhí)法局，實(shí)行部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)條塊結(jié)合的方法。一種情形是，經(jīng)省政府批準(zhǔn)，在市、縣（區(qū)）區(qū)域內(nèi)開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立執(zhí)法中隊(duì)，以市、縣（區(qū)）行政執(zhí)法局的名義行使行政執(zhí)法權(quán)。這種模式較好地解決了行政執(zhí)法部門與當(dāng)?shù)卣皟蓮埰ぁ钡膯栴}，增加了部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的協(xié)調(diào)性和合力，有效地推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市管理執(zhí)法工作，符合法律規(guī)定和國(guó)務(wù)院決定精神要求，切實(shí)可行。而且在規(guī)范深化相對(duì)集中行政處罰權(quán)，拓展相對(duì)集中行政處罰權(quán)的領(lǐng)域之后，將會(huì)發(fā)揮更大作用。另一種情形是，在具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展綜合執(zhí)法試點(diǎn)。如義烏市作為浙江省唯一的開展綜合執(zhí)法工作縣級(jí)市，經(jīng)省政府批準(zhǔn)，賦予義烏市綜合行政執(zhí)法局以更多的行政執(zhí)法權(quán)在佛堂鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)實(shí)施。從2010年1月起，義烏市在佛堂鎮(zhèn)開展了以“一個(gè)主體、一支隊(duì)伍、一個(gè)平臺(tái)、一個(gè)保障”為特點(diǎn)的“大綜合執(zhí)法”試點(diǎn)，義烏市綜合行政執(zhí)法局佛堂大隊(duì)與佛堂鎮(zhèn)綜合執(zhí)法辦公室合署辦公，在佛堂鎮(zhèn)區(qū)域范圍內(nèi)以市執(zhí)法局的名義行使相對(duì)廣泛的相對(duì)集中的行政執(zhí)法權(quán)。

創(chuàng)新制度安排

根據(jù)浙江省政府辦公廳《關(guān)于開展小城市培育試點(diǎn)的通知》要求，小城市培育管理體制方面的目標(biāo)為：建立與小城市發(fā)展相適應(yīng)、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)作順暢、便民高效的行政管理體制。建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制，推進(jìn)縣（市、區(qū)）綜合行政執(zhí)法和相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作，并向試點(diǎn)鎮(zhèn)延伸。筆者認(rèn)為，小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)的執(zhí)法體制改革，可以通過依法賦權(quán)、開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)和完善執(zhí)法責(zé)任制等途徑進(jìn)行深化。

通過依法賦權(quán)和職權(quán)歸位，實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)鎮(zhèn)人民政府依法履行法定職責(zé)。依法賦權(quán)。按照城市管理職能和小城市建設(shè)發(fā)展的需要以及強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的原則，科學(xué)界定試點(diǎn)鎮(zhèn)政府職能，理順條塊分割的試點(diǎn)鎮(zhèn)行政關(guān)系；按照責(zé)權(quán)利統(tǒng)一的原則明確界定縣、鎮(zhèn)兩級(jí)政府的事權(quán)，依法賦予小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)等相應(yīng)的行政管理權(quán)限和部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限；通過轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，使試點(diǎn)鎮(zhèn)切實(shí)承擔(dān)起促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)社會(huì)管理、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定、鞏固基層政權(quán)、搞好公共服務(wù)，推動(dòng)農(nóng)村物質(zhì)文明、政治文明、精神文明和和諧社會(huì)建設(shè)的重大職責(zé)。職權(quán)歸位。法律、法規(guī)、規(guī)章明確賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的管理職責(zé)，試點(diǎn)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)依法、全面履行職責(zé)，提高行政管理和服務(wù)水平。對(duì)于縣級(jí)以上人民政府及各部門上收的行政管理權(quán)限和職能，應(yīng)當(dāng)盡快依法下放，回歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

深化行政執(zhí)法體制改革。目前列入省政府小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)所隸屬的縣（市、區(qū)）政府已開展相對(duì)集中處罰權(quán)工作的有17個(gè)；尚未開展綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)和相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的有9個(gè)。對(duì)已開展相對(duì)集中處罰權(quán)工作或綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)的市、縣（區(qū)），可以創(chuàng)新社會(huì)管理，深化相對(duì)集中行政處罰權(quán)，實(shí)施放權(quán)執(zhí)法，端口前移，可以借鑒義烏市佛堂鎮(zhèn)的做法，進(jìn)一步擴(kuò)大相對(duì)集中行政處罰權(quán)領(lǐng)域，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實(shí)行相對(duì)集中行政處罰權(quán)，推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制覆蓋試點(diǎn)鎮(zhèn)。（1）凡由縣（市、區(qū)）城市管理行政執(zhí)法局集中行使的城市市容和環(huán)境衛(wèi)生、城鄉(xiāng)規(guī)劃、城市綠化、市政公用、環(huán)境保護(hù)、工商行

政、公安交通等行政執(zhí)法權(quán)，可以在小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)同步開展，以縣（市、區(qū)）執(zhí)法局名義在試點(diǎn)鎮(zhèn)區(qū)域范圍內(nèi)集中行使行政執(zhí)法權(quán)。（2）按照“推動(dòng)行政執(zhí)法重心下移，支持在中心鎮(zhèn)開展城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)改革試點(diǎn)，實(shí)行綜合執(zhí)法”的要求，認(rèn)真總結(jié)綜合執(zhí)法改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，條件比較成熟的小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)可以開展深化相對(duì)集中行政處罰權(quán)或綜合行政執(zhí)法改革，有選擇地?cái)U(kuò)大市、縣（區(qū)）行政執(zhí)法局相對(duì)集中行政處罰權(quán)的集中權(quán)限范圍或綜合行政執(zhí)法范圍，在小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)施。尚未開展綜合執(zhí)法工作或相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的縣（市、區(qū)），應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織研究開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作或綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作，按規(guī)定程序報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)后實(shí)施。通過開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作或綜合行政執(zhí)法工作，將相應(yīng)的行政執(zhí)法權(quán)在小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)同步行使。

完善行政執(zhí)法責(zé)任制，公開權(quán)力清單。一是梳理執(zhí)法依據(jù)。小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)所在的縣（市、區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況，梳理制訂小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)政府管理的具體事項(xiàng)目錄，按規(guī)定程序報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)后公布實(shí)施，做到執(zhí)法依據(jù)公開，執(zhí)法權(quán)力明晰。二是分解執(zhí)法職權(quán)，明確責(zé)任、規(guī)范行為。按照?qǐng)?zhí)法依據(jù)，根據(jù)機(jī)構(gòu)和崗位配置情況和執(zhí)法工作流程，科學(xué)合理地分解執(zhí)法職權(quán)。在分解執(zhí)法職權(quán)的基礎(chǔ)上明確執(zhí)法部門和執(zhí)法人員的具體執(zhí)法責(zé)任，將責(zé)任落實(shí)到每一個(gè)執(zhí)法崗位、每一個(gè)執(zhí)法人員，明確執(zhí)法主體、執(zhí)法范圍與內(nèi)容、執(zhí)法責(zé)任，提高行政執(zhí)法的透明度，推進(jìn)權(quán)力陽光運(yùn)行。三是建立評(píng)議考核機(jī)制。根據(jù)權(quán)責(zé)一致的要求，結(jié)合工作實(shí)際，研究制定行政執(zhí)法責(zé)任制評(píng)議考核辦法?？己私Y(jié)果應(yīng)當(dāng)作為對(duì)行政執(zhí)法人員實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)、任用、晉級(jí)的依據(jù)。同時(shí)，把行政執(zhí)法責(zé)任制同政府目標(biāo)管理考核相結(jié)合，促進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制落到實(shí)處。四是完善各項(xiàng)執(zhí)法制度，如行政執(zhí)法程序制度、行政執(zhí)法人員管理制度、行政執(zhí)法評(píng)議考核制度、行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度、過錯(cuò)責(zé)任追究制度等制度措施，為依法行政提供制度保障。五是加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。

浙江省人民政府法制辦公室）