文/ 湛江海事局 黃 杰 邸錦疆

隨著我國(guó)對(duì)能源的消費(fèi)日益增長(zhǎng)，中國(guó)進(jìn)口原油的數(shù)量逐年提高，年進(jìn)口原油的數(shù)量早已突破億噸大關(guān)[1]，船舶進(jìn)出港和碼頭裝卸油作業(yè)次數(shù)不斷增加，港口及附近水域溢油污染風(fēng)險(xiǎn)不斷增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，國(guó)際上船舶溢油污染事故的清污率已達(dá)70%以上，而我國(guó)沿海船舶溢油污染事故的清污率只有7%，每年在我國(guó)沿海海域發(fā)生的船舶溢油污染絕大部分只能靠海洋自?xún)裟芰?lái)清除。[2]碼頭常常是溢油事故頻發(fā)水域，以南方某港為例：該港2000年至2009年一共發(fā)生大小溢油事故30起，而發(fā)生在碼頭及附近水域的溢油事故達(dá)23起，占事故總數(shù)的75%以上。一旦發(fā)生溢油事故，單獨(dú)依賴(lài)靠泊船只開(kāi)展應(yīng)急清污行動(dòng)往往難以奏效，而碼頭作為應(yīng)急現(xiàn)場(chǎng)的平臺(tái)，有時(shí)間和位置的優(yōu)勢(shì)，可以在較短的時(shí)間內(nèi)組織碼頭清污人員使用溢油應(yīng)急器材開(kāi)展清污行動(dòng)。因此，碼頭應(yīng)被作為防控溢油事故的重點(diǎn)地段。經(jīng)驗(yàn)表明：及時(shí)布放圍油設(shè)備，對(duì)溢油的圍控在溢油事故應(yīng)急處置工作中是尤為重要的環(huán)節(jié)，是防止港口水域海洋環(huán)境遭受更大破壞的重要手段，也是整個(gè)溢油應(yīng)急行動(dòng)的基礎(chǔ)和關(guān)鍵性操作，會(huì)直接影響后續(xù)的浮油回收和處理效果，因而碼頭溢油設(shè)備的配備顯得極其必要和緊迫，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、相關(guān)依據(jù)

為了做好船舶的防污染工作，保護(hù)好海洋環(huán)境，我國(guó)有關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)港口碼頭溢油應(yīng)急設(shè)備配備有了明確的規(guī)定和要求?！吨腥A人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第69條規(guī)定：裝卸油類(lèi)的港口、碼頭、裝卸站和船舶必須編制溢油污染應(yīng)急計(jì)劃，并配備相應(yīng)的溢油污染應(yīng)急設(shè)備和器材?！吨腥A人民共和國(guó)防治海岸工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第15條規(guī)定：建設(shè)港口、碼頭，應(yīng)當(dāng)設(shè)置與其吞吐能力和貨物種類(lèi)相適應(yīng)的防污設(shè)施。港口、油碼頭、化學(xué)危險(xiǎn)品碼頭，應(yīng)當(dāng)配備海上重大污染損害事故應(yīng)急設(shè)備和器材?！斗乐未拔廴竞Ｑ蟓h(huán)境管理?xiàng)l例》第13條規(guī)定：港口、碼頭、裝卸站以及從事船舶修造、打撈、拆解等作業(yè)活動(dòng)的單位應(yīng)當(dāng)制定有關(guān)安全營(yíng)運(yùn)和防治污染的管理制度，按照國(guó)家有關(guān)防治船舶及其有關(guān)作業(yè)活動(dòng)污染海洋環(huán)境的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，配備相應(yīng)的防治污染設(shè)備和器材，并通過(guò)海事管理機(jī)構(gòu)的專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收。2009年5月發(fā)布的交通行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《港口碼頭溢油應(yīng)急設(shè)備配備要求》（JT/T451—2009）對(duì)不同類(lèi)型、不同等級(jí)的碼頭的溢油應(yīng)急設(shè)備的配備做了量化的要求。

二、目前的現(xiàn)狀

調(diào)查顯示：我國(guó)絕大多數(shù)港口現(xiàn)有碼頭的防污染設(shè)備都達(dá)不到《港口碼頭溢油應(yīng)急設(shè)備配備要求》的標(biāo)準(zhǔn)，較早時(shí)期建造的油品碼頭，在防治污染設(shè)備和器材以及污染監(jiān)視設(shè)施的配置上還有相當(dāng)?shù)牟罹?，而一些較早時(shí)期建造的非油品碼頭，在防治污染設(shè)備和器材方面更是一片空白。盡管一些近年來(lái)新建的碼頭在海事管理機(jī)構(gòu)的積極督促下也加大了對(duì)防污染設(shè)備和器材的投入，但是防污應(yīng)急設(shè)備在數(shù)量和油污應(yīng)急能力上還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的要求?？v觀全國(guó)，僅有極少數(shù)油品碼頭配備了專(zhuān)業(yè)溢油應(yīng)急處置船，絕大多數(shù)碼頭的溢油防備器材仍局限于少量吸油氈和消油劑。

三、原因分析

1. 有關(guān)立法、標(biāo)準(zhǔn)建立的滯后

經(jīng)第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十三次會(huì)議修訂通過(guò)的《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》從2000年4月1日開(kāi)始施行，《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》自2003年生效施行，《港口碼頭溢油應(yīng)急設(shè)備配備要求》（JT/T451—2009）自2009年5月施行。我國(guó)早期建設(shè)并營(yíng)運(yùn)的港口，由于立法滯后和有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的不健全，存在沒(méi)有配備相應(yīng)溢油應(yīng)急設(shè)備的普遍現(xiàn)象。

2. 政出多門(mén)、職能交叉影響執(zhí)法效能

管理部門(mén)職能交叉造成管理上的脫節(jié)，涉及港口碼頭相關(guān)管理的部門(mén)有海事、港口行政管理、環(huán)保等部門(mén)。依據(jù)國(guó)務(wù)院《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》規(guī)定，海事部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)港口、碼頭、裝卸站以及從事船舶修造、打撈、拆解等作業(yè)活動(dòng)的單位配備相應(yīng)的防治污染設(shè)備和器材的專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收。而依據(jù)《中華人民共和國(guó)港口法》，由港口行政管理部門(mén)實(shí)施港口經(jīng)營(yíng)許可，兩部門(mén)在一些問(wèn)題上存在著分歧，譬如，港口行政管理部門(mén)核定的“危險(xiǎn)貨物港口作業(yè)認(rèn)可證”上關(guān)于危險(xiǎn)貨物港口作業(yè)范圍，該危險(xiǎn)貨物范圍不包括未列入GB12268《危險(xiǎn)貨物品名表》的固體散裝危險(xiǎn)貨物、高閃點(diǎn)的散裝油類(lèi)物質(zhì)、散裝有毒液體物質(zhì)，而這些在國(guó)際公約和我國(guó)法律法規(guī)屬于污染危害性貨物。

縱觀海事行政管理機(jī)關(guān)管理的污染危害性物質(zhì)，除了包括《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》中的危險(xiǎn)化學(xué)品和《港口危險(xiǎn)貨物管理規(guī)定》中的“危險(xiǎn)貨物”外，還有未列入危險(xiǎn)化學(xué)品名單和GB12268《危險(xiǎn)貨物品名表》的部分固體散裝危險(xiǎn)貨物、散裝油類(lèi)物質(zhì)、散裝液體危險(xiǎn)化學(xué)品和散裝有毒液體物質(zhì)，即沒(méi)有聯(lián)合國(guó)編號(hào)的固體散裝危險(xiǎn)貨物、散裝油類(lèi)物質(zhì)、散裝液體危險(xiǎn)化學(xué)品和散裝有毒液體物質(zhì)。港口行政管理部門(mén)在核發(fā)危險(xiǎn)貨物港口經(jīng)營(yíng)資質(zhì)許可時(shí)，沒(méi)有把《港口碼頭溢油應(yīng)急設(shè)備配備要求》作為核發(fā)條件。

環(huán)保部門(mén)職責(zé)主要體現(xiàn)在建設(shè)碼頭設(shè)施的環(huán)境影響評(píng)價(jià)方面，按照《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，環(huán)保部門(mén)在批準(zhǔn)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)前，必須征求相關(guān)海上執(zhí)法部門(mén)意見(jiàn)，而在實(shí)踐中，這個(gè)步驟經(jīng)常被省略或僅僅是走過(guò)場(chǎng)。

3. 政府監(jiān)督缺位、監(jiān)管力度不夠

《海洋環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定海岸工程建設(shè)項(xiàng)目在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中必須征求海事部門(mén)的意見(jiàn)，而一些近期新建、改建和擴(kuò)建的碼頭工程仍存在著政府管理和監(jiān)督不到位的情況，環(huán)境保護(hù)“三同時(shí)”制度（配套的環(huán)境保護(hù)設(shè)施與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用）也沒(méi)能?chē)?yán)格執(zhí)行和具體落實(shí)，主要表現(xiàn)在：一方面，一部分碼頭在沒(méi)有海事部門(mén)介入的情況下順利通過(guò)環(huán)評(píng)、施工并取得經(jīng)營(yíng)資質(zhì)投產(chǎn)使用，這種碼頭溢油設(shè)備的配備情況可想而知；另一方面，盡管碼頭工程按照規(guī)定程序開(kāi)展了環(huán)評(píng)，海事管理機(jī)構(gòu)也提出了一些有關(guān)碼頭溢油應(yīng)急設(shè)備的配備要求，但在政府監(jiān)管部門(mén)缺乏有效的溝通和及時(shí)的跟蹤評(píng)價(jià)的情況下，很難保證工程方能按照要求配備有關(guān)溢油應(yīng)急設(shè)備。[3]

4. 溢油應(yīng)急設(shè)備缺乏技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)且投入費(fèi)用高

我國(guó)的溢油應(yīng)急設(shè)備市場(chǎng)還不規(guī)范，除消油劑、圍油欄、吸油氈和浮油回收船外，大多數(shù)的應(yīng)急設(shè)備還沒(méi)有建立起統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)[4]。據(jù)調(diào)查，盡管大部分碼頭業(yè)主想配置一些溢油應(yīng)急設(shè)備，但不知道購(gòu)買(mǎi)渠道，也不清楚所選擇的設(shè)備是否符合要求，導(dǎo)致碼頭溢油應(yīng)急設(shè)備配置的滯緩。

另外，行業(yè)人士普遍認(rèn)為，購(gòu)置溢油應(yīng)急設(shè)備需高投入，清污器材價(jià)格高，使用壽命短，而且需要定時(shí)的維護(hù)保養(yǎng)，需要花費(fèi)大量的財(cái)力和人力，而新的標(biāo)準(zhǔn)更是提高了碼頭對(duì)溢油應(yīng)急設(shè)備的配備要求。一些大的碼頭需要配浮油回收船，而供養(yǎng)一艘?guī)装賴(lài)嵉拇昂痛瑔T實(shí)需一筆不小的開(kāi)銷(xiāo)，大多數(shù)碼頭業(yè)主不愿意花錢(qián)去配置相關(guān)設(shè)備。

四、對(duì)策和建議

對(duì)于港口碼頭溢油應(yīng)急設(shè)備配備所遇到的問(wèn)題，應(yīng)該全面考慮分析，找出有效的切合實(shí)際的辦法，逐步達(dá)到港口碼頭按照國(guó)家相關(guān)要求配備溢油應(yīng)急設(shè)備的目的。

1. 完善相關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)并合理地貫徹執(zhí)行

針對(duì)港口碼頭溢油應(yīng)急設(shè)備，交通運(yùn)輸部專(zhuān)門(mén)制定了標(biāo)準(zhǔn)《港口碼頭溢油應(yīng)急設(shè)備配備要求》（JT/T451—2009）。該標(biāo)準(zhǔn)雖已于2009年5月1日正式實(shí)施，但真正貫徹起來(lái)將有一定難度，原因有兩方面：其一，該標(biāo)準(zhǔn)僅為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，而非強(qiáng)制執(zhí)行的國(guó)標(biāo)，該標(biāo)準(zhǔn)制定的合理性和有效性還沒(méi)有有效的檢驗(yàn)例子；其二，雖然該行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)不同等級(jí)的碼頭做出了量化的要求，但并沒(méi)有配套的實(shí)施細(xì)則出臺(tái)，目前在對(duì)該標(biāo)準(zhǔn)的理解上存在一定的差異，例如標(biāo)準(zhǔn)中沒(méi)有注明是否適應(yīng)較早時(shí)期建造的碼頭，對(duì)于已建好的碼頭，也沒(méi)有具體規(guī)定什么時(shí)候必須達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的要求。

建議主管機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)有關(guān)法律、標(biāo)準(zhǔn)的研究，制定《港口碼頭防污染設(shè)備配備專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收規(guī)定》，并完善防污設(shè)備器材的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范，以達(dá)到引導(dǎo)和促進(jìn)碼頭盡快按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的要求配備相應(yīng)的溢油應(yīng)急設(shè)備，并通過(guò)主管機(jī)關(guān)驗(yàn)收的理想效果。

2. 鼓勵(lì)清污公司建設(shè)并參與碼頭溢油應(yīng)急聯(lián)防機(jī)構(gòu)

目前，幾乎每個(gè)港口都有船舶污染清除單位（俗稱(chēng)清污公司），但大部分規(guī)模偏小，清污設(shè)備簡(jiǎn)陋，工作人員素質(zhì)不高，原因有幾點(diǎn)：第一，國(guó)內(nèi)的污染損害賠償機(jī)制不夠完善，清污公司參與污染事故應(yīng)急行動(dòng)的酬勞得不到足額、及時(shí)支付的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；第二，大多數(shù)清污公司不是經(jīng)常需要采取應(yīng)急行動(dòng)，主要收入來(lái)自油污水接收、垃圾接收作業(yè)，僅夠維持生計(jì)，而有些競(jìng)爭(zhēng)激烈、接收作業(yè)少、規(guī)模小的清污公司境遇更糟。因此，很多清污公司不愿意冒風(fēng)險(xiǎn)投資購(gòu)買(mǎi)更多的溢油應(yīng)急設(shè)備去提升清污力量。

在宣傳貫徹《港口碼頭溢油應(yīng)急設(shè)備配備要求》標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程中，筆者了解到：很多碼頭業(yè)主紛紛反映該標(biāo)準(zhǔn)要求高，他們更傾向于參加聯(lián)防機(jī)構(gòu)，集資購(gòu)買(mǎi)溢油應(yīng)急設(shè)備，以實(shí)現(xiàn)應(yīng)急設(shè)備資源的整合和統(tǒng)一調(diào)配使用。在對(duì)溢油應(yīng)急設(shè)備的日常管理和使用上，他們也傾向于把設(shè)備的維護(hù)保養(yǎng)工作及圍油欄布放和應(yīng)急業(yè)務(wù)委托給有資質(zhì)的專(zhuān)業(yè)清污公司。

筆者設(shè)想，如果能夠?qū)⑶逦酃炯{入聯(lián)防機(jī)構(gòu)，參與碼頭的溢油應(yīng)急設(shè)備建設(shè)，碼頭出資買(mǎi)設(shè)備（包括浮油回收船、圍油欄布放艇），清污公司負(fù)責(zé)設(shè)備的日常使用和管理，兩方協(xié)商達(dá)成協(xié)議，并輔以海事管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，這種合作模式完全可以取得雙贏的效果：一方面，港口碼頭能夠減少成本，并按照要求配備好相關(guān)的溢油應(yīng)急設(shè)備；另一方面，清污公司能夠在合作中獲得一定的利潤(rùn)，維持公司正常的運(yùn)轉(zhuǎn)。合作模式還具有更深層次的意義，即加強(qiáng)碼頭和清污公司的合作，提高應(yīng)急反應(yīng)速度，從而進(jìn)一步提升整個(gè)港口的溢油應(yīng)急能力。

3. 積極參與碼頭建設(shè)并督促碼頭業(yè)主落實(shí)防污染設(shè)備的配備

碼頭工程的環(huán)境評(píng)價(jià)是保證碼頭溢油應(yīng)急設(shè)備按要求配備中尤為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，對(duì)于在建或?qū)⒁ǖ拇a頭，海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)認(rèn)真履行法律賦予的職責(zé)，加強(qiáng)與環(huán)保部門(mén)、海洋主管部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，積極參與碼頭的海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)，提出國(guó)際公約及法律法規(guī)有關(guān)防污染要求。從目前國(guó)內(nèi)的現(xiàn)狀分析，提前介入碼頭的建設(shè)，參與碼頭工程的海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)的環(huán)節(jié)對(duì)保證碼頭在投入使用前配備好符合要求的防污染設(shè)施和器材起著至關(guān)重要的作用。建議海事部門(mén)在碼頭工程準(zhǔn)備階段的環(huán)評(píng)中提出防污染設(shè)備的配備要求，并附上《港口碼頭溢油應(yīng)急設(shè)備配備要求》，提前讓碼頭業(yè)主了解到有關(guān)要求，以便碼頭工程在設(shè)計(jì)、施工等環(huán)節(jié)充分考慮到防污染方面的要求，并在項(xiàng)目驗(yàn)收階段嚴(yán)格把關(guān)，確保海岸工程“三同時(shí)”的落實(shí)。

五、結(jié)束語(yǔ)

珍惜港口資源，保護(hù)海洋環(huán)境是全社會(huì)的責(zé)任，大連“七一六”事故敲響了警鐘，我們不能抱有任何僥幸心理，必須防患于未然，同時(shí)我們也進(jìn)一步體會(huì)到碼頭溢油應(yīng)急設(shè)備的極為不足和所帶來(lái)的嚴(yán)重后果?！斗乐未拔廴竞Ｑ蟓h(huán)境管理?xiàng)l例》已于2010年3月1日實(shí)施，如何確保港口碼頭按照相關(guān)要求配備溢油應(yīng)急設(shè)備，將是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，需要政府各監(jiān)管部門(mén)的配合協(xié)作和企業(yè)的大力支持，通過(guò)相關(guān)行業(yè)的共同努力，盡早保證各港口碼頭按要求配備溢油應(yīng)急設(shè)備，提高港口碼頭的溢油應(yīng)急能力，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)和安全雙贏的目標(biāo)。

[1]王建軍,趙慶濤.海灣至中國(guó)港口VLCC航線(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)水域分析[J].航海技術(shù),2009(6):7-8.

[2]楊省世.我國(guó)水上船舶溢油應(yīng)急能力現(xiàn)狀及建設(shè)規(guī)劃研究[J].中國(guó)海事,2009(3):37-41.

[3]王真茂,王彬彬.論如何發(fā)揮海事部門(mén)在涉海工程項(xiàng)目海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的積極作用[C]// 海上污染防治及應(yīng)急技術(shù)研討會(huì)論文集.北京:中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社,2009:177-178.

[4]董艷.溢油應(yīng)急設(shè)備檢測(cè)機(jī)制的構(gòu)建[J].中國(guó)海事,2010(5):67-69.