彭 朝

(合肥工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院 安徽 合肥 230009;淮北市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會 安徽 淮北 235000)

國內(nèi)外水務(wù)企業(yè)經(jīng)營模式比較述論

彭 朝

(合肥工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院 安徽 合肥 230009;淮北市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會 安徽 淮北 235000)

城市水務(wù)企業(yè)是直接服務(wù)于人民群眾的最關(guān)切的公用事業(yè)單位。在市場化改革的背景下，如何借鑒國外的一些成功經(jīng)驗，選擇一種行之有效、適合自己的經(jīng)營模式，合理控制成本，同時擴大收入，是當下國內(nèi)每個水務(wù)企業(yè)亟需解決的迫切問題。因此，很有必要對國內(nèi)外水務(wù)企業(yè)經(jīng)營模式的異同作一比較分析，以便從中得到有益的借鑒和啟示。

一

通過考察國外一些發(fā)達國家水務(wù)體制情況及經(jīng)營模式，我們可以看出，雖然它們都是發(fā)達的資本主義國家，國家的根本制度是私有制，但是在市政公用設(shè)施領(lǐng)域，卻并不都是私有化。

美國作為全球最發(fā)達的資本主義國家，近一個多世紀其水務(wù)體制主體都是國有占主導(dǎo)地位，即便在全球化、經(jīng)濟一體化加速發(fā)展的今天，雖然它也開始了緩慢的變革，但這種變革也不是簡單的私有化，而是更加注重公私合營的這種模式，所有權(quán)仍牢牢地掌握在政府手中，大部分水務(wù)企業(yè)經(jīng)營模式依然沿襲國有體制運行模式。

德國長期以來，一直延續(xù)著小規(guī)模公營企業(yè)經(jīng)營模式的體制，雖然自上個世紀90年代以來進行了改革，但是改革的本質(zhì)也并不是完全私有化，而是著重于完善政策法規(guī)，加強監(jiān)管，促進競爭方面。

英國水務(wù)企業(yè)私有化也不是一直延續(xù)下來的，其經(jīng)歷了私營—公營—私營的過程。最早是私人經(jīng)營，20世紀初由于市政債券的發(fā)行促使地方政府逐漸成為水業(yè)投資的主體，公有占了主導(dǎo)地位，有1000多家分散的水務(wù)公司。到了1970年開始逐步推行水務(wù)行業(yè)重組和私有化，結(jié)果形成了今天以泰晤士為代表具有國際競爭力的10大水務(wù)公司。

而對于法國而言，其實行的是自17世紀以來就開始實施的特許經(jīng)營制度，并逐漸于20世紀70年代開始成為一種模式，形成理論框架。這種模式不僅運用于水務(wù)領(lǐng)域，整個社會領(lǐng)域都廣泛采用。特別是公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營模式被世界銀行稱為“一種真正的法國模式”，在全世界廣泛推廣使用。

可見無論是哪種模式，它都是各國在自己國家不同發(fā)展階段，根據(jù)各國自己獨特的政治、經(jīng)濟和社會等諸多因素，適應(yīng)形勢需要而采取的適合本國國情的模式。它們看重的不是私有化，而是市場化，即如何增加競爭，提升效率和服務(wù)。如果僅僅轉(zhuǎn)變了企業(yè)的屬性，競爭度沒有提高，那是沒有任何意義的。這一點，對于中國水務(wù)企業(yè)市場化改革乃至國有企業(yè)改革來說，具有重要的警醒作用。

二

進入21世紀以來，在中國加入了WTO的歷史背景下，水務(wù)企業(yè)市場化步伐加快，各類外資及民間資本參與公用事業(yè)改革。

目前，國內(nèi)水務(wù)企業(yè)存在以下幾種經(jīng)營模式:集團化(一體化)模式，特許經(jīng)營模式，建管分離模式，民營化模式，資本運作模式，流域管理模式，國有壟斷模式等。可見，當前水務(wù)企業(yè)呈現(xiàn)出多種經(jīng)營模式并存的格局。應(yīng)該說，這是市場化改革的結(jié)果。

我們認為，市場化改革沒有限定特定模式，即使在改革已經(jīng)完成的歐美發(fā)達國家，盡管市場化模式有了較大的發(fā)展，但公有公營的一體化模式仍然占有相當大的比重。這種局面與國內(nèi)近些年盲目崇“洋水務(wù)”而輕自己形成了鮮明的對比。近些年來，我國建設(shè)主管部門積極推行特許經(jīng)營模式，其實只是一種最優(yōu)化的選擇。這里需要說明的是，無論采用哪種經(jīng)營模式，企業(yè)也好，政府也罷，都必須要認識到水務(wù)企業(yè)作為聯(lián)系群眾，關(guān)系國計民生的企業(yè)所具有的公益性和特殊性，都必須要實行嚴格的價格管制和行為監(jiān)督，必須要加強法律監(jiān)管。確保用戶、社會及企業(yè)各方的利益平衡。

三

就國內(nèi)外具體水務(wù)企業(yè)經(jīng)營模式而言，我們認為，各種模式都有其自身的特點。

英國的水業(yè)改革以產(chǎn)權(quán)改革和監(jiān)管體系為核心，是完全的私有化的經(jīng)營模式，同時也是水業(yè)監(jiān)管最為科學(xué)和完善的體系。在進行產(chǎn)業(yè)化和私有化改革的過程中，英國水業(yè)經(jīng)歷了不少坎坷和波折，改革初期由于監(jiān)管不到位，出現(xiàn)了水價持續(xù)上漲等現(xiàn)象。為此，英國政府不得不逐步完善，不斷加強監(jiān)督和管制，最終形成了其獨特的經(jīng)營模式。其經(jīng)營模式的核心是:(1)放松政府規(guī)制，取消進入壁壘，取消國家資本對城市供水的壟斷;(2)引入競爭機制，允許參與的資本獲得一定的利潤，推出了一套價格上限模型，(即PI RPI－X)，引導(dǎo)各區(qū)域性供水公司超越地域限制，展開競爭，鼓勵效率高、成本低、經(jīng)營好者經(jīng)營;(3)加強政府立法及管制，1989年頒布了《自來水法》，建立了“自來水服務(wù)監(jiān)管辦公室”和“國家江河管理局”，從不同層面對自來水實行管制，比如約克郡政府為防止企業(yè)被私人操縱，規(guī)定私人持有股數(shù)不能超過總量的15%;(4)加強社會監(jiān)督，建立專業(yè)消費者組織，建立健全聽證會制度，對政府管制和水務(wù)企業(yè)各項行為實行監(jiān)督。

法國水業(yè)的改革回避了產(chǎn)權(quán)的變革，在保留產(chǎn)權(quán)公有的前提下，選擇私人公司來經(jīng)營，是典型的特許經(jīng)營模式。通過特許經(jīng)營合同，實現(xiàn)政府與企業(yè)責任的合理界定和分攤。其主要特點有:(1)設(shè)施公用;(2)以合同的形式規(guī)定雙方權(quán)益;(3)承租方擁有開發(fā)、經(jīng)營權(quán);(4)政府擁有監(jiān)督權(quán)，并有價格審核權(quán)和單方中止合同的權(quán)力。

德國水業(yè)社區(qū)公有制模式的主要特點:(1)產(chǎn)權(quán)依然歸政府所有，而不是私有;(2)公司自負盈虧，自主經(jīng)營，政府不予以補貼;(3)價格由政府管制，服務(wù)接受社會監(jiān)管。

美國水業(yè)國有化經(jīng)營模式主要特點:美國水業(yè)采用的是國有化經(jīng)營模式，雖然是國有公司經(jīng)營，由于引進了完善的績效考核平臺進行公司間的比較競爭和成本監(jiān)管，其服務(wù)質(zhì)量和效率都保持在相當好的水平上。美國的實踐證明，即便是國有企業(yè)，如果以政企分開為基礎(chǔ)，完全企業(yè)化運作，在完善的監(jiān)管體系和水價調(diào)整機制下，也完全能夠達到預(yù)期的目標。

中國水業(yè)市場化改革不同于歐美發(fā)達國家的市場化改革，我們是在經(jīng)濟體制改革的前提下，在相關(guān)法律法規(guī)逐步完善的過程中，逐步探索前行的。目前城市水業(yè)的改革現(xiàn)狀是多種經(jīng)營模式并存:集團化模式發(fā)展迅速，BOT、TOT項目大量進入，個別城市嘗試管理權(quán)轉(zhuǎn)讓，特許經(jīng)營模式逐步完善，民營化趨勢時高時低，純資本運作與運營管理交相結(jié)合，國有壟斷經(jīng)營模式依然存在等等。

當前，國內(nèi)水業(yè)多種模式并存的格局，市場化迅速推進的大背景和法律、監(jiān)管制度的不夠健全，導(dǎo)致民眾對水業(yè)改革的認識出現(xiàn)混亂和誤區(qū)，有的誤認為市場化改革就是民營化、外資化，有的對特許經(jīng)營模式監(jiān)管認識不足，有的對BOT項目是否需要成本監(jiān)管意見不一，等等。這些問題的本質(zhì)在于對市場化改革模式認識的模糊。

不同的市場化模式需要相應(yīng)的政治、法律、經(jīng)濟及監(jiān)管體系、制度來支撐。無論哪種模式，最終的定位主要是政府、公眾和企業(yè)三個角色之間的關(guān)系界定。歸納起來，主要是競爭性特許經(jīng)營模式 (包括管理/租賃、BOT/TOT、整體特許經(jīng)營)和專營模式(包括私有化模式、公私合資模式及公有企業(yè)模式)。

四

綜合比較分析國內(nèi)外各種經(jīng)營模式，我們認為，每種經(jīng)營模式都有其獨特的優(yōu)勢。

1.國外水務(wù)企業(yè)經(jīng)營模式的共同點:

(1)促進市場競爭，放松準入條件。無論是美國、德國還是英國、法國，它們采用的各自的經(jīng)營模式，都是各國政府根據(jù)自己國家的需要，為了更好地促進競爭，提升水務(wù)企業(yè)的競爭力而采取的策略，私有化只是其中手段之一，并不是最終目標。

(2)加強監(jiān)督監(jiān)管，提高服務(wù)效率。雖然這些國家的政府為了促進競爭，而相應(yīng)實施了推進私有化改革的措施，但是政府放手讓企業(yè)經(jīng)營公用事業(yè)，讓私有資本參與管理，不等于政府甩手不管，政府只是將原來負責經(jīng)營管理的職能甩給社會和私營企業(yè)，相反抽出身來，將精力放在了完善法律、加強監(jiān)管、促進競爭、防止壟斷上來，通過增強競爭，促進服務(wù)質(zhì)量的不斷提升和經(jīng)濟效率的改善。政府除了自行成立的監(jiān)管機構(gòu)外，還吸收了社會力量作為第三方進行監(jiān)督，應(yīng)該說這也是市場經(jīng)濟發(fā)展對政府提出的要求。

(3)把握價格制定權(quán)，完善價格調(diào)整機制。無論是哪個國家，即便是私有化經(jīng)營的英國，其水價的定價權(quán)依然牢牢地掌握在政府手中。歐美國家始終沒有忘記包括水務(wù)企業(yè)在內(nèi)的公用事業(yè)的公益性。一方面要保證這種公益性，另一方面也要保證私有化經(jīng)營企業(yè)的資本逐利，政府控制價格制定權(quán)，同時完善價格調(diào)整和補償機制，就是在平衡兩者之間的關(guān)系。

它們都是在法律法規(guī)比較健全，經(jīng)濟社會比較發(fā)達，基礎(chǔ)設(shè)施比較完善，監(jiān)管比較到位的基礎(chǔ)上建立起來的，具有操作規(guī)范、監(jiān)管全面、投資較小的優(yōu)勢。

2.在我國，目前國家推廣的是競爭性特許經(jīng)營模式，也即法國模式。這種模式將成為水業(yè)市場化改革的主導(dǎo)模式。其主要原因:一是特許經(jīng)營模式政策已經(jīng)制定;二是城市水業(yè)產(chǎn)權(quán)界定困難，對已有資產(chǎn)采取租賃的方式更具有可操作性;三是水資源的緊缺和戰(zhàn)略地位，必須要保證有效減低系統(tǒng)風(fēng)險，保證系統(tǒng)的公共安全性等。即便如此，專營模式仍是目前中國水業(yè)市場化改革不能回避的現(xiàn)實。這是基于目前水業(yè)市場競爭主體尚未成熟，大量自來水企業(yè)仍處于國有壟斷經(jīng)營模式下，容易被接受。

其實，經(jīng)營模式的選擇不能僅僅受效率約束、財務(wù)約束，還要綜合各方面因素。一些經(jīng)驗表明，無論哪種經(jīng)營模式都存在諸多問題，沒有放之四海而皆準的特定模式是最佳的。

總之，通過比較分析不同國度、不同體制、不同文化下的水務(wù)企業(yè)經(jīng)營模式，將有益于我們更好地根據(jù)企業(yè)實際選擇適合自己的經(jīng)營模式，把握企業(yè)發(fā)展方向，提升服務(wù)水平，促進企業(yè)增效。同時，我們也應(yīng)該看到，不論選擇何種模式，都要遵循一個基本原則，那就是水務(wù)企業(yè)的公益性。

責任編校劉正花