汪遠(yuǎn)旺，榮 飛

(1.黃山學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，安徽 黃山 245041;2.安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院，安徽 蚌埠 233041)

張廣智

(復(fù)旦大學(xué) 歷史學(xué)系，上海 200433)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需機(jī)制的構(gòu)建

汪遠(yuǎn)旺1，榮 飛2

(1.黃山學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，安徽 黃山 245041;2.安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院，安徽 蚌埠 233041)

完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需機(jī)制是構(gòu)建和諧社會(huì)，縮小城鄉(xiāng)差距的必然要求。建國以來，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需機(jī)制的發(fā)展大體經(jīng)歷了四個(gè)發(fā)展階段，目前依然還不完善，供給機(jī)制存在失靈現(xiàn)象，需求機(jī)制則處于缺失狀態(tài)。我們依托治理理論，分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需主體利益關(guān)系，提出建構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需委員會(huì)這一組織平臺(tái)設(shè)想，從而促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需達(dá)到均衡狀態(tài)。

治理;鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品;供給機(jī)制;需求機(jī)制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)具有非競爭性和非排他性的物品，在推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著基礎(chǔ)性作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需的均衡是解決我國“三農(nóng)問題”的重要前提。促成鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需均衡的關(guān)鍵是建構(gòu)一套科學(xué)合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需機(jī)制。那么如何構(gòu)建呢?20世紀(jì)90年代在西方興起的治理理論或許能給點(diǎn)啟示。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需機(jī)制發(fā)展歷程

新中國成立以來，伴隨著政治體制的改革、經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌和社會(huì)的轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需也經(jīng)歷了四個(gè)不同的階段:

(一)人民公社制度下的公共物品低水平供需統(tǒng)一

人民公社的體制特征決定了公社的公共物品供給必然是計(jì)劃體制下產(chǎn)物，該體制下公共物品供給機(jī)構(gòu)有以下三方面的特點(diǎn):[1]一是以“條條”管理為主，各站、所、院都是上級(jí)行政或事業(yè)部門的下屬機(jī)構(gòu)，其業(yè)務(wù)活動(dòng)服從于上級(jí)部門的計(jì)劃安排;二是人員工資和事業(yè)費(fèi)用由財(cái)政統(tǒng)包，財(cái)務(wù)管理實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”;三是工作人員享受國家干部待遇，由國家人事部門統(tǒng)一調(diào)配。因此，作為基層政權(quán)的公社組織壟斷了對(duì)公社范圍內(nèi)所需的公共物品的供給。但是，公社時(shí)期社員對(duì)其公共需求是有一定程度的表達(dá)渠道的，在倡導(dǎo)集體主義的理念下，集體討論也是公社決策的重要方式之一。社員擺脫舊社會(huì)的束縛，對(duì)新社會(huì)有美好的憧憬，對(duì)人民當(dāng)家作主強(qiáng)烈渴望，農(nóng)民參政意識(shí)空前高漲。因此，農(nóng)民的公共需求能得到一定程度的滿足或者對(duì)公社公共決策有一定的影響，某種程度上達(dá)到了公社的供需統(tǒng)一。但是，這種統(tǒng)一是低水平的，主要體現(xiàn)在供給和需求兩方面。從供給方面來說，新中國是建立在一窮二白的基礎(chǔ)之上的，建國初期的戰(zhàn)略方針是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，國家有限的財(cái)政資源大都投在了工業(yè)領(lǐng)域，為積極推進(jìn)社會(huì)主義工業(yè)化努力，對(duì)廣大農(nóng)村地區(qū)發(fā)展建設(shè)無暇顧及。所以，人民公社的公共物品供給僅停留在不重要的微觀領(lǐng)域以及能對(duì)工業(yè)化起推動(dòng)作用的領(lǐng)域，而對(duì)本社所需公共物品供給則處在低水平的供給層次。從需求方面來說，社員表達(dá)的公共需求也是低層次的。這里有兩方面的原因，一方面是由于建國初期，農(nóng)民剛從半殖民地半封建時(shí)代解放出來，生活水平極低，并且新民主主義革命時(shí)期一系列惠農(nóng)的土地改革政策，使得解放后的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)依然保留著封建時(shí)期自給自足的自然經(jīng)濟(jì)特征，落后的生產(chǎn)力水平?jīng)Q定著公社社員的低層次的公共需求，另一方面，人民公社是政治動(dòng)員化的社會(huì)，社員在政治運(yùn)動(dòng)和口號(hào)的號(hào)召下，政治道德已經(jīng)戰(zhàn)勝了個(gè)人的經(jīng)濟(jì)理性，在國家利益和個(gè)人的利益沖突中，大都選擇了國家利益為重。在國家強(qiáng)調(diào)工業(yè)化的大政方針下，社員大都選擇了積極配合的行動(dòng)，自愿服從國家安排，從而對(duì)國家提出的局限于公社轄區(qū)公共利益的公共需求是停留在較低層次的。因此，可以說人民公社制度下的公共物品達(dá)到了低水平的供需均衡。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建立至農(nóng)業(yè)稅取消前期間的公共物品供需逐漸分化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建立至農(nóng)業(yè)稅取消前期間，是我國建立和完善市場經(jīng)濟(jì)體制的探索的過程，在經(jīng)營方式、經(jīng)濟(jì)體制和財(cái)政體制方面進(jìn)行了一系列改革，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出造成了深遠(yuǎn)的影響，導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品的供需逐漸分化。從供給角度來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出逐漸偏離了公共物品供給的軌道，加大了對(duì)營利性企業(yè)的支持力度。1982年，我國恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，也同時(shí)誕生了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政作為國家財(cái)政的具體形式，主要經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段的政策變遷，即“統(tǒng)收統(tǒng)支”、“財(cái)政包干”、“分稅制”、“稅費(fèi)改革和取消農(nóng)業(yè)稅”，始終圍繞著“中央——地方——農(nóng)村”三個(gè)端點(diǎn)之間的財(cái)政關(guān)系進(jìn)行調(diào)適。我國是農(nóng)業(yè)大國，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)關(guān)乎著國家穩(wěn)定的根基，同時(shí)我國又是中央威權(quán)體制，加強(qiáng)中央調(diào)控能力更是維穩(wěn)的堅(jiān)強(qiáng)后盾，這樣處在中間層次的地方政府發(fā)揮作用的財(cái)政空間大大受到擠壓，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更是苦不堪言，費(fèi)改稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政真正變成了“吃飯財(cái)政”，無暇顧及鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品的供給。

從需求角度來說，這一時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共需求經(jīng)歷了一個(gè)逐漸強(qiáng)化的過程。十一屆三中全會(huì)以后，我國在農(nóng)村逐漸推廣了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的經(jīng)營體制，其主要形式有兩種:一是包干到戶，二是包產(chǎn)到戶，充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，使家庭出現(xiàn)了生產(chǎn)剩余，生活水平在解決溫飽的基礎(chǔ)上有所提高。但是，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制也刺激了農(nóng)民個(gè)人經(jīng)濟(jì)理性的復(fù)蘇。在長達(dá)20多年的人民公社制下，個(gè)人意識(shí)始終受到集體意識(shí)的壓制，農(nóng)民的所作所為是以集體的利益為出發(fā)點(diǎn)。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的沖擊下，農(nóng)民的集體觀念迅速瓦解，代之以個(gè)人利益為出發(fā)點(diǎn)的個(gè)人利益觀，形成“各人自掃門前雪”的局面，而不關(guān)心公共利益。因此，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行初期也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共需求低迷的時(shí)期。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以家庭為單位的個(gè)人經(jīng)濟(jì)存在先天不足，在市場競爭中的劣勢日趨明顯。在這樣的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共需求呈現(xiàn)出不斷強(qiáng)化的趨勢。

(三)農(nóng)業(yè)稅取消后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需嚴(yán)重脫節(jié)

2006年，農(nóng)業(yè)稅的取消大大地減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，有效緩解了基層干群矛盾。與農(nóng)村稅費(fèi)改革前的1999年相比，中國農(nóng)民每年減負(fù)總額超過1000億元，人均減負(fù)120元左右[2]。伴隨農(nóng)民減負(fù)的同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政卻空前拮據(jù)。特別對(duì)于那些經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，取消農(nóng)業(yè)稅也就取消了其最主要的稅源，在工商業(yè)不發(fā)達(dá)的情況下，上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付成了這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的主要來源。然而鑒于我國轉(zhuǎn)移支付制度很不完善，以及轉(zhuǎn)移支付量本身就很有限，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政甚至連基本的剛性支出都存在很大缺口，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)因此大肆舉債來維持運(yùn)轉(zhuǎn)。有學(xué)者對(duì)稅費(fèi)改革后5省50個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)情況抽樣調(diào)查顯示，至2007年末，樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)總額合計(jì)達(dá)4.3億元，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均902.2萬元[3]。在高額債務(wù)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根本無心提供公共物品，也沒有足夠資本投入競爭性行業(yè)，政府官員甚至為了“為官一任、留名一方”，而不惜借債或?qū)⑹钟邢薜呢?cái)源投入政績工程和形象工程上，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政支出嚴(yán)重異化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供給幾乎停滯。

與停滯的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共供給恰恰相反，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共需求呈現(xiàn)空前的高漲。農(nóng)業(yè)稅取消后，大大提高了農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性。當(dāng)然，在市場競爭日趨激烈的今天，原本就處于弱勢地位的農(nóng)業(yè)要想占據(jù)一席之地，必須依靠兩個(gè)支持:軟支持和硬支持。所謂軟支持指的是農(nóng)業(yè)要想擺脫弱勢地位，必須依靠政府的政策引導(dǎo)和信息支持;硬支持指的是政府必須提供完善的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，夯實(shí)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)。由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)第一產(chǎn)業(yè)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供給提出了更高的要求。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資活動(dòng)頻繁，鄉(xiāng)鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐加快，這都昭示著一個(gè)良好的公共服務(wù)平臺(tái)迫在眉睫。在將鄉(xiāng)鎮(zhèn)打造成小城鎮(zhèn)的過程中，重要目標(biāo)之一就是增大小城鎮(zhèn)的吸附能力，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民尤其是農(nóng)村居民實(shí)現(xiàn)“離土不離鄉(xiāng)”就可以掙錢，這造就了目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)奇特的“鐘擺人口”的現(xiàn)象。“鐘擺人口”在我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展短期看來是正?，F(xiàn)象，但絕不是長久之計(jì)，欲消除這一現(xiàn)象必然預(yù)示著強(qiáng)烈的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共需求考驗(yàn)脆弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共供給。因此，我們認(rèn)為農(nóng)業(yè)稅取消后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需進(jìn)入了一個(gè)嚴(yán)重脫節(jié)時(shí)期。

(四)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需趨于磨合

《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出，到二O二O年，農(nóng)村改革發(fā)展基本目標(biāo)任務(wù)之一是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化明顯推進(jìn)，農(nóng)村文化進(jìn)一步繁榮，農(nóng)民基本文化權(quán)益得到更好落實(shí)，農(nóng)村人人享有接受良好教育的機(jī)會(huì)，農(nóng)村基本生活保障、基本醫(yī)療衛(wèi)生制度更加健全，農(nóng)村社會(huì)管理體系進(jìn)一步完善;資源節(jié)約型、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系基本形成，農(nóng)村人居和生態(tài)環(huán)境明顯改善，可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強(qiáng)?！稕Q定》主要是從維護(hù)農(nóng)民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和環(huán)境權(quán)三方面著手，使得農(nóng)村獲得與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)、結(jié)果大致均等的基本公共服務(wù)。在傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元體制下，城鄉(xiāng)差距日益擴(kuò)大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在資源調(diào)控、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境建設(shè)等方面都處在從屬地位，難以獲得可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力。這種城鄉(xiāng)二元世界不利于和諧社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是和科學(xué)發(fā)展觀相違背的。因此，《決定》的出臺(tái)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供給來說確實(shí)是雪中送炭。但是，鑒于現(xiàn)實(shí)國情，城鄉(xiāng)均等化的公共服務(wù)只限于基本層次的，并且政策執(zhí)行期限較長，對(duì)一些政策問題還有待深入探討，如“基本”的范圍是什么?政策如何落實(shí)?政策效果如何檢驗(yàn)等問題。所以，我們認(rèn)為在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需進(jìn)入一個(gè)磨合階段。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需機(jī)制存在的主要問題

分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需機(jī)制的問題可以分別從供給機(jī)制和需求機(jī)制兩方面著手。具體來說，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供給機(jī)制很不完善，存在供給失靈現(xiàn)象，而我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品需求機(jī)制則處于缺失狀態(tài)。

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供給機(jī)制失靈

鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供給機(jī)制指鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供給主體構(gòu)成、功能特性以及工作機(jī)理。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供給機(jī)制內(nèi)容上分析，供給失靈現(xiàn)象主要表現(xiàn)在以下四方面:

1.供給主體結(jié)構(gòu)和供給內(nèi)容結(jié)構(gòu)雙重失衡

供給主體結(jié)構(gòu)失衡。供給主體結(jié)構(gòu)可以從兩個(gè)維度進(jìn)行考察:供給主體橫向結(jié)構(gòu)和供給主體縱向結(jié)構(gòu)。(1)供給主體橫向結(jié)構(gòu)失衡指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供給責(zé)任在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、市場、社會(huì)團(tuán)體、志愿組織或鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民自組織之間的分配不平衡。在市場日益完善，社會(huì)利益多元化日益突出的今天，供給主體橫向結(jié)構(gòu)失衡顯然不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品的有效供給。(2)供給主體縱向結(jié)構(gòu)失衡指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供給責(zé)任在中央和地方各級(jí)政府之間的分配不均衡，財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配。

供給內(nèi)容結(jié)構(gòu)失衡。鑒于目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府壟斷供給的局面，政府將純公共物品和準(zhǔn)公共物品的供給幾乎都包攬了，但又沒履行到位。主觀上的部門私利性和客觀上財(cái)力的有限性導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府壟斷下的公共供給呈現(xiàn)出以下特點(diǎn):關(guān)心農(nóng)民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需高額投資的公共物品供給嚴(yán)重短缺，而關(guān)心政府官員仕途利益的公共物品供給過剩。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供給總量不足

鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品包括農(nóng)村公共物品和集鎮(zhèn)社區(qū)公共物品，具體內(nèi)容有:農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和大型固定資產(chǎn)投資、農(nóng)業(yè)科技信息、集鎮(zhèn)社區(qū)生產(chǎn)和生活基本公共物品、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)的科教文衛(wèi)體等事業(yè)。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供給總量不足，自1978年改革開放之后，國家用于農(nóng)業(yè)支出量占財(cái)政支出的比重呈逐年下降的趨勢。盡管不可否認(rèn)的是絕對(duì)量有所增長，但相對(duì)于其他行業(yè)支出來說，國家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出顯然過低。如:2006年國家用于農(nóng)業(yè)的支出為3172.97億元，占全國財(cái)政支出的比重為7.85%。前面分析過鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品存在供給內(nèi)容結(jié)構(gòu)的失衡，但即便是符合政府部門利益的政績工程也存在缺斤少兩的現(xiàn)象。如筆者家鄉(xiāng)的街道路燈完全就是個(gè)擺設(shè)，自修建起至今都只是在節(jié)假日象征性地亮一下，其余時(shí)間都成了瞎燈，成為名副其實(shí)的“假冒偽劣”公共物品。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供給不公平

鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供給不公平表現(xiàn)在兩個(gè)方面:(1)城鄉(xiāng)之間公共供給不公平。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，我國奉行的是以農(nóng)補(bǔ)工的政策，國家從廣大農(nóng)村抽調(diào)資源來支持城市工業(yè)化建設(shè)。但在當(dāng)前形勢下，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位出現(xiàn)了動(dòng)搖，無農(nóng)不穩(wěn)，國家適時(shí)提出了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的政策，但這一政策的落實(shí)有待加強(qiáng)。同以農(nóng)補(bǔ)工的支持力度相比，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，最明顯的體現(xiàn)就是城鄉(xiāng)公共物品供給上的不公平。(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部各行政區(qū)劃之間的供給不公平。由于地理位置和資源稟賦的差異，我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展極不平衡。經(jīng)濟(jì)繁榮、市場發(fā)達(dá)，地方財(cái)源豐?；蛘哙l(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)多、效益較好的一些地區(qū)，地方政府或村集體組織有財(cái)力提供較多的公共物品;而其他的資源條件落后、交通不便、底子較差、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)少的地區(qū)，政府的財(cái)政收入不足，公共物品的供給呈現(xiàn)短缺的態(tài)勢。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供給缺乏監(jiān)督

鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供給缺乏監(jiān)督主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。首先，在公共物品供給項(xiàng)目選擇上缺乏監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共物品供給中居主導(dǎo)地位，相較鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民而言，政府擁有合法的政治權(quán)力，掌握管轄范圍內(nèi)的各種資源，尤其掌握決策資源，在各種公共事務(wù)上易形成黑箱操作。在政務(wù)公開尚未到位、信息不對(duì)稱的情況下，就談不上對(duì)選擇公共物品供給進(jìn)行監(jiān)督。其次，在具體公共物品供給項(xiàng)目中，資金運(yùn)用缺乏監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府普遍缺乏預(yù)算意識(shí)，財(cái)政支出管理不嚴(yán)格，隨意性強(qiáng);一些官員的官僚主義作風(fēng)盛行，在生活作風(fēng)上相互攀比，肆意挪動(dòng)扶貧資金、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等為自己所用。我國政府層級(jí)過多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府居政府層級(jí)中最低一級(jí)，項(xiàng)目資金經(jīng)層次抽剝，真正用于公共物品供給上的支出已所剩無幾。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品需求機(jī)制缺失

鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品需求機(jī)制指靜態(tài)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共需求主體構(gòu)成、特性以及動(dòng)態(tài)的需求表達(dá)流程。相對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供給機(jī)制失靈來說，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品需求機(jī)制基本缺失。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共需求表達(dá)觀念的缺失

長期以來，我國居民特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府管轄范圍內(nèi)的以廣大農(nóng)村地區(qū)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民普遍存在以下兩種意識(shí):一是小農(nóng)意識(shí)，二是官本位意識(shí)。小農(nóng)意識(shí)是對(duì)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的一種意識(shí)形態(tài)的反映，其主要特征有:小富即安、親緣至上、自給自足、情大于法。這些特征表明了鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的需求一般都是通過自我滿足的方式來解決，即使遇到個(gè)人或家庭解決不了的困難，也都是通過親緣或鄉(xiāng)情關(guān)系來幫忙，而沒有公共需求和私人需求劃分界限，更談不上向政府請(qǐng)求解決。官本位意識(shí)體現(xiàn)為兩個(gè)特征:首先是在權(quán)力上官員為平民的主人，其次是在職責(zé)上官員應(yīng)為平民作主。鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民這樣官民分化的意識(shí)決定了即使居民分清了公共需求和私人需求的界限，也不會(huì)主動(dòng)去提出公共需求，而認(rèn)為這是官員份內(nèi)職責(zé)，應(yīng)當(dāng)在為民作主的過程中予以解決。上述兩種意識(shí)的存在也就預(yù)示著我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民在主觀上沒有形成需要表達(dá)公共需求的觀念。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共需求內(nèi)容難以集中以及需求表達(dá)組織保障缺失

決定需求的最明顯因素就是偏好，欲滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共需求必須得先考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民公共需求偏好。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共需求同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、需求主體教育背景、主體的收入水平和消費(fèi)結(jié)構(gòu)等因素有關(guān)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，利益多元化趨勢日益明顯，不同的利益沖突預(yù)示著對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品的需求的復(fù)雜性和多樣性。從微觀個(gè)體來看，不同的居民個(gè)體本著不同的利益目的，很難形成共同的公共偏好;從年齡結(jié)構(gòu)來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)老年、中年、青年、少年兒童都有不同年齡段的公共需求;從行政區(qū)劃來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄范圍包括集鎮(zhèn)社區(qū)、行政村以及自然村，自然村是熟人社會(huì)，行政村是半熟人社會(huì)，不同的行政規(guī)劃在不同的鄉(xiāng)風(fēng)影響下呈現(xiàn)出各自特性;從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和資源稟賦來看，不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和資源稟賦要求不同的公共供給。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共需求主體的組織化進(jìn)程滯后，分散化的公共需求難以形成對(duì)公共供給的影響力。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)，除了正式的政權(quán)組織安排外，代表群眾利益的群眾組織主要有以下三類[4]:基層自治組織、團(tuán)體組織、農(nóng)民合作組織。這三類組織就鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄范圍來講都體現(xiàn)出覆蓋面窄的特點(diǎn)，同時(shí)也表現(xiàn)出政治性強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)目的明顯，從而體現(xiàn)表達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍居民整體的公共需求的組織處于缺失狀態(tài)，大大弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共需求的表達(dá)力度。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共需求呈現(xiàn)多層次且層次錯(cuò)位

美國心理學(xué)家馬斯洛將人類的需求分為五個(gè)層次:生理需求，安全需求，社會(huì)交往需求，尊重需求，自我實(shí)現(xiàn)需求。其內(nèi)在假設(shè)是當(dāng)人的某一級(jí)的需求得到最低限度滿足后，才會(huì)追求高一級(jí)的需求，如此逐級(jí)上升，成為推動(dòng)繼續(xù)努力的內(nèi)在動(dòng)力，五個(gè)層次的需求是逐級(jí)遞進(jìn)且實(shí)現(xiàn)難度是逐級(jí)上升的。雖然該理論遭到了部分學(xué)者的批判，但仍然得到了廣泛的支持。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共需求呈現(xiàn)多層次的局面，首先，根據(jù)社會(huì)分層理論，鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍包括各層次的社會(huì)主體，不同層次的社會(huì)主體表現(xiàn)出不同層次的公共需求;其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民個(gè)體存在著不同層次的公共需求。根據(jù)馬斯洛需求層次理論，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民應(yīng)該在滿足低層次的需求之后才向更高級(jí)的需求前進(jìn)，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共需求某種程度上出現(xiàn)了不同層次的錯(cuò)位。如在農(nóng)村，醫(yī)療對(duì)村民而言應(yīng)該屬于安全層次的需求，高等教育對(duì)村民而言應(yīng)該是更高層次的發(fā)展需求，根據(jù)需求層次論，村民應(yīng)該在滿足安全需求的基礎(chǔ)上才謀高層次的發(fā)展，可是時(shí)下許多村民寧愿“小病硬撐，大病不管”，也要“砸鍋賣鐵”供子女完成高等教育。

4.公共需求表達(dá)的制度保障缺失

公共需求表達(dá)的制度保障缺失主要表現(xiàn)在兩方面:首先，公共物品供需雙方的地位不平等，供需雙方對(duì)話機(jī)制缺失;其次，公共需求意愿表達(dá)路徑受阻，路徑單一以及信息傳遞流程過長引起的信息失真導(dǎo)致需求表達(dá)失靈。在公共物品壟斷供給背景下，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品的供給主體掌握了絕對(duì)優(yōu)勢的供給決策權(quán)。自上而下的決策和執(zhí)行體制決定了政府作為凌駕社會(huì)之上的管理者是個(gè)單極權(quán)力中心，由此鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供給方處于當(dāng)仁不讓的強(qiáng)勢地位。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共需求主體主要呈現(xiàn)以下特征:主體素質(zhì)較低、組織性不強(qiáng)、民主觀念淡薄、小農(nóng)意識(shí)很濃、重政府權(quán)威輕個(gè)人訴求等。而公共需求的最主要特征體現(xiàn)在公共性上，關(guān)乎需求主體整體的利益，但具體到個(gè)人，這一公共利益又似乎無關(guān)痛癢。因此，上述特征昭示了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共需求主體在主觀上不愿意涉足公共利益的表達(dá)，甚至為了不給自身添麻煩而一味盲從甚至討好政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的公共需求要想得以滿足，只有通過影響政府決策的途徑才能如愿。就全國范圍來看，人民是通過各級(jí)人民代表大會(huì)來間接行使國家權(quán)力的，盡管十一屆人大三次會(huì)議通過了“同票同權(quán)”的新選舉法，但具體操作流程仍較模糊，且民意間接表達(dá)導(dǎo)致信息容易失真。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民有效地表達(dá)公共需求渠道受到阻礙。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒有常設(shè)機(jī)構(gòu)，并且在鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民眼中是沒有實(shí)權(quán)的機(jī)關(guān)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策的影響微乎其微。在信息不對(duì)稱的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民根本沒有參政意識(shí)，即使個(gè)別居民政治能人也苦于個(gè)人力量的單薄，而不得不服從于政府的安排。

三、整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需機(jī)制需要考慮的幾個(gè)因素

(一)治理理論下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需機(jī)制設(shè)想

治理理論是20世紀(jì)90年代在西方興起的一種公共管理理論，是對(duì)傳統(tǒng)科層制弊端的一種回應(yīng)。治理作為一種管理方式，它要求政府應(yīng)該從傳統(tǒng)的單極權(quán)威中退出，政府理念應(yīng)從統(tǒng)治轉(zhuǎn)向治理，作為與其他社會(huì)成員處于同等地位的主體，共同管理社會(huì)公共事務(wù)，并且在多中心的權(quán)力格局下，政府應(yīng)以平等協(xié)商、合作互贏的方式，而不是強(qiáng)制性的命令方式達(dá)到治理目的。多中心治理的核心內(nèi)容就是重新建構(gòu)政府、社會(huì)和市場之間的關(guān)系[5]。在我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)域運(yùn)用治理理論作為指導(dǎo)具備一定的可操作性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民、經(jīng)濟(jì)組織、非營利性組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)域各種社會(huì)團(tuán)體以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)組織等;鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的主要內(nèi)容是共同提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的公共物品，解決公共事務(wù)，以達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共利益最大化;鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理應(yīng)遵循的原則是信任原則、合作原則、協(xié)商原則、互利共贏原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理關(guān)系也就是圍繞著鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品與公共事務(wù)的提供與解決的多元利益主體的利益博弈關(guān)系，而且是追求公共利益最大化的正和博弈，為達(dá)到各方利益的完全博弈，構(gòu)建一個(gè)平等的利益博弈平臺(tái)成為當(dāng)務(wù)之急。因此，本文作出這一理論設(shè)想，即建構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需委員會(huì)這樣一個(gè)組織機(jī)構(gòu)，組織成員是由各治理主體委派代表組成，并根據(jù)合理分工原則，下設(shè)專家咨詢、財(cái)務(wù)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、對(duì)外聯(lián)絡(luò)五個(gè)職能部門。組織生存必須具備可靠的資金來源和保障，本文擬設(shè)想鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需委員會(huì)可以通過成本均攤、財(cái)政支持、外界援助、自愿捐贈(zèng)這四種方式來籌集資金，且在運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制上，各參與主體代表有著明確的分工，分別負(fù)責(zé)各職能部門的具體工作，并且輪流主持整個(gè)組織的活動(dòng)，通過平等協(xié)商的方式作出合議決策。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需機(jī)制流程分析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品的純供給方、純需求方以及兼有供給與需求傾向的各類組織的公共物品供需關(guān)系如圖1所示，圖中左方向箭頭表示公共需求的傳輸方向，右方向箭頭表示公共供給的傳輸方向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需委員會(huì)作為完整的組織部門，其具體工作流程如圖2所示。

圖1 各主體供需關(guān)系簡圖

圖2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需委員會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)流程

整個(gè)流程可以分為三大階段，即需求整合階段——利益檢驗(yàn)階段——供給整合階段。需求整合階段主要是對(duì)各供需主體的需求進(jìn)行初始的整合，分門別類，厘清各種需求的關(guān)系;利益檢驗(yàn)階段主要是鑒定各類需求的性質(zhì)，按照公共利益的輕重緩急進(jìn)行排序;供給整合階段主要是各供給主體通過協(xié)商談判的方式來選擇適合自己供給意愿的需求予以滿足。

(三)整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需機(jī)制的因素分析

1.誰來供給——供給主體確認(rèn)

傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品政府壟斷供給的方式效率底下、效益甚微，加之遭遇財(cái)政瓶頸，供給已力不從心。打破壟斷供給，擴(kuò)大供給主體的趨勢不可避免。鄉(xiāng)鎮(zhèn)域各類組織，不論是權(quán)力性政治主體、還是營利性經(jīng)濟(jì)主體、或公共性社會(huì)主體，都應(yīng)該公平地承擔(dān)起公共物品供給的職責(zé)。鑒于公共物品消費(fèi)的非競爭性和使用的非排他性的屬性，搭便車行為在所難免，因此，各類供給主體并不是絕對(duì)的平等地位，而是一種相對(duì)平等，即在公共物品供給決策權(quán)的分配上各主體是平等的，但作為政治主體的政府組織還應(yīng)該承擔(dān)起制度供給和政策激勵(lì)的基礎(chǔ)性角色。

2.供給什么——按需供給

公民主動(dòng)接觸行為的需求偏好表達(dá)作為一種顯性矛盾調(diào)和機(jī)制對(duì)降低公共物品供需信息不對(duì)稱、促進(jìn)公共物品效率改進(jìn)具有重要作用[6]。前述鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供給內(nèi)容結(jié)構(gòu)存在失衡，供非所需，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需根本矛盾所在。如何達(dá)到公共物品的有效供給，避免供給浪費(fèi)，惟一的出路就是按需供給。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品的供給決策應(yīng)遵循民主化原則，尊重需求主體主導(dǎo)性地位。但是，這一過程又顯得異常的紛繁復(fù)雜，變量眾多，要做到公共物品按需供給需把握以下三個(gè)問題:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品需求主體邊界如何確立，二是需求意愿整合和表達(dá)渠道如何完善，三是需求主體的主導(dǎo)性地位如何確立。

3.怎么供給——供給途徑

供給途徑是連接供給主體和需求主體的橋梁，關(guān)系到公共物品的供給效率。治理理論所倡導(dǎo)的是公共物品的協(xié)商供給，打破了原有的政府壟斷供給模式。按照協(xié)商的時(shí)間順序，可以將公共物品供給分為兩個(gè)階段——制度性協(xié)商和過程性協(xié)商。制度性協(xié)商指在涉及具體公共物品供需之前，進(jìn)行的有關(guān)公共物品供需制度的磋商，以明確各種供給主體的職責(zé)和合作機(jī)制;過程性協(xié)商指就某一具體的公共物品供需事宜進(jìn)行的決策性磋商。公共物品數(shù)量龐大且成分復(fù)雜，牽涉到多方利益，使得在過程性協(xié)商中供需雙方達(dá)成一致行為的交易成本巨大。因此，為降低交易成本，在供給途徑的選擇上，應(yīng)增加制度性協(xié)商，塑造穩(wěn)定的制度平臺(tái)，減少過程性協(xié)商中的不穩(wěn)定性因素。

4.供給的怎么樣——供給績效評(píng)價(jià)

建立科學(xué)的公共物品供給績效評(píng)價(jià)體系，是檢驗(yàn)公共物品供給有效性的前提。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品的有效供給狀態(tài)也就是達(dá)到供需的均衡，怎樣衡量供需的均衡，需要供需雙方從多個(gè)視角加以評(píng)判。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供給主要是自上而下的壓力型評(píng)價(jià)體系和供給主體的自我評(píng)價(jià)，而把最有發(fā)言權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品的直接消費(fèi)者給忽視了，從而使得供給績效評(píng)價(jià)往往陷入自娛自樂的尷尬局面?？冃гu(píng)價(jià)是一項(xiàng)政策執(zhí)行的終結(jié)，同時(shí)也是確保下一個(gè)政策科學(xué)性的依據(jù)。為了營求鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需均衡的目的，必須建立科學(xué)的公共物品供給績效評(píng)價(jià)體系，即包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品需求方的多元化評(píng)價(jià)主體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需鏈共同參與制定的科學(xué)化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、獨(dú)立第三方參與的專業(yè)化評(píng)價(jià)過程。

5.后續(xù)供給——“后供給”管理

鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供給在完成相應(yīng)指標(biāo)后，往往再也無人過問，對(duì)公共物品所帶來的社會(huì)效益缺乏追蹤考查，甚至對(duì)公共物品缺乏基本的日常維護(hù)和管理，這就產(chǎn)生了公共物品的“后供給”管理問題?！昂蠊┙o”管理，指鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共產(chǎn)品在運(yùn)營、使用、維護(hù)、廢除與新需求的表達(dá)等這些環(huán)節(jié)上的監(jiān)督與管理[7]。為了防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供給成為“一次性”供給的政績工程，必須在制度上關(guān)注公共物品供給后的管理問題，在政策、資金、人力等方面給予合理配置，建立通暢的表達(dá)機(jī)制和高效的回應(yīng)機(jī)制，這和前述的供給績效評(píng)價(jià)是相輔相成的。通過構(gòu)建多中心治理的平臺(tái)，走出“后供給”管理的盲區(qū)，也就是對(duì)公共物品的后續(xù)管理形成多元化、全方位、立體型的管理模式。本文認(rèn)為，完善“后供給”管理應(yīng)抓住主要矛盾，即強(qiáng)化供給責(zé)任追究，“誰供給、誰負(fù)責(zé)”，形成動(dòng)態(tài)責(zé)任鏈，塑造機(jī)制的權(quán)威性，避免“多中心——無中心——制度乏力”的狀態(tài)。

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F32

A

2095－0683(2011)01－0088－06

2010－11－19

黃山學(xué)院科研項(xiàng)目“鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需機(jī)制研究”(2008xsk9010)

汪遠(yuǎn)旺(1985－)，男，安徽池州人，黃山學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教師，碩士;榮飛(1984－)，男，安徽池州人，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院碩士生。

責(zé)任編校文方

·20世紀(jì)以來西方史學(xué)的變革及其走向·

張廣智

(復(fù)旦大學(xué) 歷史學(xué)系，上海 200433)