楊斌

（南昌鐵路局計(jì)劃統(tǒng)計(jì)處工程師，江西南昌 330002）

鐵路基本建設(shè)大中型項(xiàng)目計(jì)劃管理探討

楊斌

（南昌鐵路局計(jì)劃統(tǒng)計(jì)處工程師，江西南昌 330002）

以南昌鐵路局項(xiàng)目為例，闡述鐵路基建大中型項(xiàng)目計(jì)劃管理中前期工作、投資控制、資金管理等方面存在的問(wèn)題，分析產(chǎn)生問(wèn)題的原因，提出解決問(wèn)題的措施建議，探討如何提高鐵路基建大中型項(xiàng)目計(jì)劃管理水平。

鐵路;基本建設(shè)；計(jì)劃；管理

0 前言

鐵路基本建設(shè)計(jì)劃是鐵路基本建設(shè)投資的依據(jù)，實(shí)行統(tǒng)一計(jì)劃、分級(jí)管理。規(guī)范的基建計(jì)劃管理能提高鐵路投資效益和資金使用效率，實(shí)現(xiàn)投資的有效控制，加快推進(jìn)鐵路建設(shè)。通過(guò)在近年的基建計(jì)劃管理工作中所積累的一定經(jīng)驗(yàn)，碰到的一些問(wèn)題，結(jié)合南昌鐵路局（以下簡(jiǎn)稱南昌局）實(shí)例，與大家交流探討、共同提高。

1 全局基建大中型項(xiàng)目概況

南昌鐵路局基建大中型項(xiàng)目從2005年的8個(gè)增至2009年的17個(gè)，下達(dá)投資計(jì)劃從70億元增至約370億元。建成贛龍、銅九、溫福、井岡山鐵路；完成滬昆線電氣化改造；累計(jì)鋪設(shè)無(wú)縫線路2 731 km。至“十一五”期末，全局鐵路運(yùn)營(yíng)總里程達(dá)4 991 km，雙線占41.1%，電氣化率54.3%。

目前全局在建的基建大中型項(xiàng)目共21個(gè)，年度投資計(jì)劃約470億元。其中有南昌至九江城際鐵路等收尾銷號(hào)項(xiàng)目6個(gè)，向塘至莆田鐵路等續(xù)建項(xiàng)目10個(gè)，贛州至龍巖鐵路等新開(kāi)工項(xiàng)目5個(gè)。擬開(kāi)工項(xiàng)目有九景衢鐵路等5項(xiàng)，已納入規(guī)劃的建設(shè)項(xiàng)目還有武漢至九江客運(yùn)專線等17項(xiàng)。

2 存在的主要問(wèn)題

2.1 前期工作

——規(guī)劃銜接不緊。納入向莆鐵路的新建南昌西客站工程在完成可行性研究設(shè)計(jì)之前，由地方政府負(fù)責(zé)配套實(shí)施的通站道路尚未有整體規(guī)劃方案，導(dǎo)致鐵路完成西站可研設(shè)計(jì)之后，地方才補(bǔ)充增設(shè)兩端順接道路的規(guī)劃。目前南昌西站站場(chǎng)兩端下穿框架橋已實(shí)施完畢，但框架橋兩頭的道路仍未形成，只能暫時(shí)回填封閉。

——規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)易變。羅源灣北岸港口鐵路支線可研和初設(shè)階段線位經(jīng)過(guò)多次比選，部省2009年年底聯(lián)合批復(fù)初步設(shè)計(jì)。2010年2月投資計(jì)劃下達(dá)，3月地方提出因德盛鎳業(yè)公司擴(kuò)建，該支線的白水港灣站需進(jìn)行改移，港灣站改移將會(huì)引起占全長(zhǎng)近50%的線路變動(dòng)。由于受地形地質(zhì)條件限制，白水港灣站新的選址非常困難，目前比較方案還在研究之中，未最終確定。

——業(yè)主身份尷尬。贛龍鐵路擴(kuò)能工程由部省合資修建，資本金占總投資50%，其中江西省負(fù)責(zé)境內(nèi)征地拆遷工作及費(fèi)用，福建省以現(xiàn)金按比例出資,其余為部出資。項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)已批復(fù)，2010年9月已開(kāi)工建設(shè)并完成投資計(jì)劃18億元，但目前合資公司仍未正式成立，合資公司籌備組以甲方身份簽訂大量經(jīng)濟(jì)合同卻并無(wú)法人身份。

2.2 投資控制

部分項(xiàng)目最終投資大大突破批復(fù)概算，如溫福鐵路福建段；部分項(xiàng)目無(wú)概算或超概算支付,如衡茶吉鐵路的文物考古費(fèi)。導(dǎo)致在各級(jí)審計(jì)中均需進(jìn)行大量的追溯及解釋工作。

南昌局作為鐵道部建設(shè)管理試點(diǎn)單位，在不突破批復(fù)總投資的前提下自行審批不涉及主要技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)規(guī)模、工期和重大方案等四個(gè)方面的I類變更設(shè)計(jì)。目前局審I類變更設(shè)計(jì)辦理時(shí)間較長(zhǎng)，影響工程進(jìn)度。

2.3 資金保障

2008年全球金融危機(jī)發(fā)生以來(lái)，我國(guó)政府果斷采取應(yīng)對(duì)措施，擴(kuò)內(nèi)需、保增長(zhǎng)，連續(xù)三年下達(dá)中央預(yù)算內(nèi)資金計(jì)劃，加大對(duì)鐵路建設(shè)項(xiàng)目的支持力度。目前與中央資金對(duì)應(yīng)的實(shí)物工作量并非一個(gè)整體，今后很難界定，中央資金的歸屬也沒(méi)有定論。

部分項(xiàng)目地方資金到位情況不如人意，通常表現(xiàn)為資金到位不及時(shí)或不足額，如向莆鐵路。

3 產(chǎn)生問(wèn)題的原因

新建鐵路項(xiàng)目以鐵道部與地方政府（含由地方政府擔(dān)保的企業(yè)）合資建設(shè)為主，分別授權(quán)相關(guān)鐵路局和地方鐵路投資公司為各自的出資人代表，組建規(guī)范的合資公司來(lái)負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)和資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

3.1 前期工作

部分省市地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃與鐵路行業(yè)發(fā)展規(guī)劃銜接不緊密,在規(guī)劃用地、土建接口、風(fēng)水電的接口以及市政配套設(shè)施的建設(shè)等方面未能同步設(shè)計(jì)、同步實(shí)施，導(dǎo)致項(xiàng)目建成后不能充分發(fā)揮設(shè)計(jì)功能。

地方對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的功能定位認(rèn)識(shí)不足導(dǎo)致設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)模在后期仍發(fā)生變化。目前地方對(duì)于修建鐵路積極性普遍很高，尤其是未通鐵路的地區(qū)，希望項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)更高、規(guī)模更大，更快拉動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。但根據(jù)設(shè)計(jì)調(diào)查，部分地區(qū)遠(yuǎn)期連雙線的運(yùn)量都達(dá)不到，卻要修建高鐵，極易造成資金和運(yùn)能的浪費(fèi)。

合資公司未能按期成立主要卡在合同和章程簽訂階段。由于地方股東因資金壓力常會(huì)爭(zhēng)取引入其他戰(zhàn)略投資者，致使公司合同書(shū)和章程反復(fù)修訂，投資改變后各方董事、監(jiān)事和經(jīng)理等管理人員也按比例變化，各股東均需將修訂稿報(bào)各自上級(jí)單位審批，直至各方意見(jiàn)達(dá)成一致。因此，部分建設(shè)項(xiàng)目未能按照鐵道部要求在可研報(bào)告審批前設(shè)立項(xiàng)目法人，只能以合資公司籌備組名義進(jìn)行協(xié)議簽訂、工程招投標(biāo)等活動(dòng)，公司正式成立后需重新簽署正式協(xié)議，導(dǎo)致工作效率不高并易引起糾紛。

3.2 投資控制

最終投資突破原批復(fù)概算的主要原因是征地拆遷費(fèi)用劇增和建設(shè)規(guī)模擴(kuò)大。我國(guó)不同地域和地區(qū)征地拆遷標(biāo)準(zhǔn)差別很大，隨著《物權(quán)法》的實(shí)施以及國(guó)家對(duì)征遷和移民安置工作的越發(fā)重視，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)逐步提高，有些項(xiàng)目?jī)H第一章費(fèi)用的增加額就超過(guò)預(yù)備費(fèi)，如向莆鐵路福建段；地方政府要求擴(kuò)大站房規(guī)模、增加站房面積以及相應(yīng)配套設(shè)施等現(xiàn)象也較普遍。

章節(jié)超概算主要發(fā)生在第十一章。因?yàn)椤捌渌M(fèi)用”的范圍較廣，目前鐵路工程定額中的項(xiàng)目無(wú)法覆蓋全，經(jīng)常出現(xiàn)概算中未列而地方法規(guī)明文需收取的費(fèi)用，而且各省的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不同。

局審I類變更設(shè)計(jì)辦理進(jìn)度不快主要原因包括：一是設(shè)計(jì)單位工作量大，變更設(shè)計(jì)供圖較慢；二是施工單位對(duì)部分變更性質(zhì)暫不明確，如隧道圍巖級(jí)別變?nèi)酰仨毾炔扇〖訌?qiáng)措施，實(shí)施II類變更，里程連續(xù)達(dá)到I類變更條件后才能辦理I類變更；三是涉及地方事務(wù)的變更設(shè)計(jì)需與地方進(jìn)行大量協(xié)調(diào)工作；四是局管項(xiàng)目數(shù)量和規(guī)模逐年遞增，短時(shí)間內(nèi)路局專業(yè)技術(shù)力量難以滿足大量變更設(shè)計(jì)審查、審批工作需求，另外試點(diǎn)辦法中明確局審變更設(shè)計(jì)費(fèi)用應(yīng)控制在批準(zhǔn)初步設(shè)計(jì)總概算之內(nèi)，由于工程尚在建設(shè)，路局難以全盤(pán)掌握投資變化情況，對(duì)變更設(shè)計(jì)審批的規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)和費(fèi)用也造成了影響。

3.3 資金款源

近3年南昌局使用中央預(yù)算內(nèi)資金涉及3個(gè)項(xiàng)目和3個(gè)省，分別列入各項(xiàng)目的年度投資計(jì)劃中，不增加項(xiàng)目的總工作量和總投資。實(shí)際操作中，福建省境內(nèi)的中央資金算省政府出資，江西、湖南省境內(nèi)的中央資金算鐵道部出資。即在部省合資的建設(shè)項(xiàng)目中，中央預(yù)算內(nèi)資金到底算鐵道部出資還是算省政府出資目前尚無(wú)定論，對(duì)投資完成統(tǒng)計(jì)和后續(xù)資金計(jì)劃下達(dá)產(chǎn)生一定影響。

地方資金不能按期到位的主要原因是地方政府、企業(yè)本身財(cái)力有限，資金沉淀于短期不能產(chǎn)生回報(bào)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，地方政府、企業(yè)的資金鏈漸趨緊張。隨著整體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好轉(zhuǎn)，借國(guó)家施行經(jīng)濟(jì)刺激政策之便通過(guò)融資平臺(tái)向銀行借款的模式漸趨困難。銀行本身經(jīng)過(guò)連續(xù)兩年的大規(guī)模放貸之后，也急需通過(guò)發(fā)行新股、可轉(zhuǎn)債、配股等方式進(jìn)行融資，來(lái)滿足不斷提高的資本充足率等監(jiān)管要求。

4 解決問(wèn)題的措施建議

4.1 統(tǒng)籌前期工作

規(guī)劃的難度在于它的前瞻性和延續(xù)性，就連《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》實(shí)施4年之后也于2008年進(jìn)行了較大的調(diào)整和補(bǔ)充。因此，加強(qiáng)鐵路和地方規(guī)劃的協(xié)調(diào)就顯得尤為重要。

首先應(yīng)進(jìn)一步提高規(guī)劃的科學(xué)性。新建鐵路主要分為兩類，一類是國(guó)家層面涉及鐵路網(wǎng)骨架的干線鐵路；另一類是主要拉動(dòng)沿線經(jīng)濟(jì)，為地方、企業(yè)服務(wù)的鐵路，如各類聯(lián)絡(luò)線、支線、專用線等。按功能定位的不同，可分別納入國(guó)家中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃和地方鐵路規(guī)劃，采用不同的投資策略。其次應(yīng)提高規(guī)劃設(shè)計(jì)的水平，建立嚴(yán)格的考核制度和逐級(jí)負(fù)責(zé)的質(zhì)量終身制，逐步轉(zhuǎn)變“重建設(shè)、輕規(guī)劃”、“重施工、輕設(shè)計(jì)”的錯(cuò)誤觀念。還應(yīng)切實(shí)強(qiáng)化規(guī)劃的嚴(yán)肅性，完善相關(guān)法規(guī)，進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)劃的執(zhí)行力度，逐步扭轉(zhuǎn)“換一屆班子換一套規(guī)劃”的現(xiàn)象，努力保持規(guī)劃的延續(xù)性。

地方建鐵路及要求較高的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)模的積極性應(yīng)予支持，但對(duì)其認(rèn)識(shí)誤區(qū)也應(yīng)耐心解釋。有些鐵路項(xiàng)目可以產(chǎn)生較好的經(jīng)濟(jì)效益，有些鐵路項(xiàng)目其國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)是很好的，但其財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)是不可行的。如果地方政府清楚這一點(diǎn)，其投資決策就有思想準(zhǔn)備，就不會(huì)盲目要求項(xiàng)目盡快上馬和規(guī)模不斷擴(kuò)大了。

加快合資公司組建步伐從技術(shù)上講本身不存在問(wèn)題，只需參與各方精誠(chéng)合作，加快各項(xiàng)程序的進(jìn)度即可，關(guān)鍵是股東的變化易導(dǎo)致公司注冊(cè)的推遲。建議在各項(xiàng)工作準(zhǔn)備就緒后按期成立公司，即使以后有戰(zhàn)略投資者加入，也可由公司通過(guò)相關(guān)程序增加，避免產(chǎn)生由非項(xiàng)目法人的公司籌備組運(yùn)作工程建設(shè)的尷尬。

4.2 加強(qiáng)投資控制

針對(duì)投資突破批復(fù)概算可采取的措施有：一是從源頭上強(qiáng)化投資控制，統(tǒng)籌考慮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和發(fā)展速度，確定合理的建設(shè)規(guī)模；二是協(xié)調(diào)地方政府修訂征遷標(biāo)準(zhǔn)，盡快出臺(tái)新標(biāo)準(zhǔn)并保持一定時(shí)間的延續(xù)性；三是通過(guò)路網(wǎng)構(gòu)成和經(jīng)濟(jì)運(yùn)量等具體數(shù)據(jù)分析，說(shuō)服地方政府減少盲目擴(kuò)大規(guī)模的沖動(dòng)，避免點(diǎn)線能力不匹配等問(wèn)題造成的巨大浪費(fèi)；四是完善第十一章的項(xiàng)目組成，建立項(xiàng)目庫(kù)，規(guī)范費(fèi)用較多的項(xiàng)目，剩下較小的費(fèi)用可按一定比例列入“其他”中；五是對(duì)于清理概算已經(jīng)超過(guò)可研批復(fù)投資10%的項(xiàng)目，應(yīng)積極協(xié)調(diào)，做好地方政府的工作，要求新增投資應(yīng)增加不少于50%的資本金，其中路地雙方可按原批復(fù)比例分?jǐn)偂?/p>

解決局審I類變更設(shè)計(jì)中存在的問(wèn)題可以采用：一是進(jìn)一步加強(qiáng)與設(shè)計(jì)單位的溝通和聯(lián)系，督促其按時(shí)完成設(shè)計(jì)供圖。二要加大施工圖設(shè)計(jì)考核力度，加強(qiáng)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)施工圖審查質(zhì)量，做好設(shè)計(jì)優(yōu)化工作，盡量減少變更設(shè)計(jì)數(shù)量。三是對(duì)地方政府提出的變更項(xiàng)目規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)等的要求綜合考慮，合理的則加強(qiáng)協(xié)調(diào)，落實(shí)資金分?jǐn)偙壤徊缓侠淼膭t明確拒絕，并耐心細(xì)致地做好解釋工作。

4.3 平衡資金款源

中央預(yù)算內(nèi)資金的歸屬和地方資金的到位問(wèn)題建議仍以部省協(xié)商的方式解決，建設(shè)單位只能加強(qiáng)溝通、及時(shí)匯報(bào)，但可以掌握情況，建立預(yù)警機(jī)制。對(duì)于即將到來(lái)的資金需求高峰，建議逐步減少債務(wù)性資金，通過(guò)內(nèi)部挖潛提效、優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)上市融資、放開(kāi)行業(yè)準(zhǔn)入、引進(jìn)民間資本、成立公募建設(shè)基金等多種方式增加權(quán)益性資金，在保障當(dāng)前鐵路建設(shè)對(duì)資金需求的同時(shí)，為今后合資公司的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)打下良好基礎(chǔ)。

5 結(jié)束語(yǔ)

鐵路基本建設(shè)計(jì)劃管理工作貫穿鐵路建設(shè)項(xiàng)目的決策和實(shí)施全過(guò)程，在統(tǒng)籌前期工作、加強(qiáng)投資控制、平衡資金款源等過(guò)程中產(chǎn)生的問(wèn)題主要反映出路地雙方不溝通銜接方面還有待加強(qiáng)。隨著國(guó)家“十二五規(guī)劃”和《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃（2008年調(diào)整）》的實(shí)施，鐵路基建大中型項(xiàng)目的建設(shè)逐漸步入高潮，各種深層次問(wèn)題和矛盾還將不斷顯現(xiàn)，都需要我們?cè)诮窈蟮墓ぷ髦胁粩嗫偨Y(jié)和摸索。

The article takes Nanchang railway bureau projects as an example to discuss problems existed in management of large and medium size railway capital construction projects,analyzes problems and proposes solutions and suggestions in an effort to improve the project management level of railway capital construction.

railway;capital construction;planning;management

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1004-9746（2011）01-0030-03

魏艷紅）

2011-01-14）