李莉

（鐵道部財務司，北京 100844）

加強政府采購管理提高財政資金使用效率和效益
——我國政府采購管理存在的問題及措施建議

李莉

（鐵道部財務司，北京 100844）

我國政府采購制度自2001年全面實施以來，在政策功能、節(jié)約財政資金、提高資金使用效率效益和加強廉政建設預防腐敗等方面發(fā)揮越來越重要的作用，但仍存在一些問題。分析我國政府采購中存在的問題，提出進一步發(fā)揮政府采購功能的措施和建議。

政府采購；財政支出；管理

《政府采購法》規(guī)定，政府采購是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。政府采購是一種公共管理制度，是我國財政支出管理的重要內(nèi)容。1995年，我國開始政府采購試點工作，到2001年全面推廣。15年來，我國政府采購已經(jīng)從單純的購買辦公設備，擴展為貨物、工程、服務等100多個項目都必須實施政府采購。政府采購支出金額從1999年的130億元增加到2009年的7 000多億元，已經(jīng)發(fā)展成為一種宏觀經(jīng)濟調(diào)控的重要手段。政府采購實施以來，在政策功能、節(jié)約財政資金和加強廉政建設、預防腐敗等方面發(fā)揮越來越重要的作用。

1 政府采購管理存在的問題及原因分析

隨著我國政府采購的迅速發(fā)展，許多問題影響著政府采購作用的發(fā)揮。

1.1 規(guī)章制度體系不完善

政府采購制度實施以來，相繼出臺了包括《政府采購法》在內(nèi)的一系列法規(guī)、制度、辦法，對規(guī)范政府購買行為，發(fā)揮政府采購的政策性功能取得了明顯成效。但在我國，影響政策性功能發(fā)揮的規(guī)制及行之有效的措施還處于起步階段。一是由于《政府采購法》與《招標投標法》之間缺乏有效的銜接，規(guī)避政府采購的行為在工程領域仍大量存在。二是與《政府采購法》相配套的實施細則至今仍未出臺，與政府采購有關的概念和范圍內(nèi)涵外延不夠明確，缺乏可操作性。在政府采購實際操作中仍存在一定的不規(guī)范和隨意性。這些因素既影響了政府采購的質(zhì)量和效率，又不利于企業(yè)的公平競爭，也容易滋生腐敗行為，有違實施政府采購的初衷，最終影響政府采購的質(zhì)量和信譽。

1.2 政府采購范圍仍然有限，結構不盡合理

從發(fā)達國家看，一般國家政府采購的市場規(guī)模通常相當于其年度GDP的10%～15%。而我國政府采購規(guī)模雖然每年都有增長，但占年度GDP的份額仍顯過少。按照2009年國內(nèi)生產(chǎn)總值335 353億元計算，政府采購只占GDP的2%左右。我國目前政府采購的項目主要集中在財政撥款的辦公設備購置、車輛購置及少數(shù)工程及房屋修繕等通用的、一般的貨物采購，使得政府采購節(jié)約財政資金的作用難以充分發(fā)揮?，F(xiàn)有政府采購結構比例中，貨物類采購的比重較大，服務類采購所占比例很小，僅為采購總規(guī)模的5%～10%左右。

1.3 政府采購預算和計劃可操作性不強

政府采購預算是開展政府采購工作的基礎和重要環(huán)節(jié)，也是政府采購工作的最關鍵部分。但在實際工作中，政府采購預算還存在如下問題：一是政府采購預算編制中的公共支出項目還沒有細化到政府采購目錄，同時也存在編制不夠認真，對采購的商品未作具體說明，缺乏可操作性的問題。二是編制調(diào)整預算復雜。由于未列入年度政府采購預算的項目大都具備臨時性、突發(fā)性特點，采購時間緊迫與預算調(diào)整批復的時效性之間的差異，使得采購單位不愿上報采購調(diào)整預算，導致無預算采購。三是缺乏可操作的年度政府采購計劃。采購機構一般是將經(jīng)財政部批準的資金計劃作為采購的依據(jù)，批準后才能采購，一定程度上造成零星采購多，小額采購多，重復采購多，無時間計劃，無規(guī)模計劃，計劃與執(zhí)行的差異也大量存在。

1.4 政府采購環(huán)節(jié)較多

政府采購的程序包括編制預算、編制計劃、預算批復、選擇采購方式，如果變更方式需要審批，如果采購進口產(chǎn)品需要進口審批，超過限額需要招標等，采購實施的環(huán)節(jié)較多，繁瑣復雜，一定程度上導致政府采購的效率較低。一是采購資金的申請、撥付環(huán)節(jié)不夠順暢。雖然有的采購資金實行財政直接支付，但在資金申請環(huán)節(jié)的時間周期長，影響了采購項目的執(zhí)行周期。二是對政府采購程序的認識不全面。大多數(shù)人認為，政府采購就是開標和評標的過程，而一個完整的政府采購過程包括項目的預算和計劃的制定，采購項目的實施方案，信息公告，供應商資格審查，專家的選擇，評審委員會的確定，評標標準的制定，開標、評標、定標，發(fā)布中標通知書，簽訂合同，履行合同，驗收以及資金支付等一整套過程，每一個環(huán)節(jié)在操作時都要力求嚴謹、規(guī)范。

1.5 政府采購業(yè)務培訓需加強，專業(yè)人員素質(zhì)亟待提高

政府采購不同于一般的采購業(yè)務，它涉及經(jīng)濟、貿(mào)易、自然科學等多學科知識，要求管理、采購、評標人員不僅要熟悉財政業(yè)務，還應掌握招投標、合同管理、貨物以及工程等涉及采購等領域的相關知識和技能。隨著政府采購工作的不斷推進，政府采購規(guī)模的不斷擴大，我國政府采購需要一支龐大的專業(yè)知識過硬的隊伍。人才的缺乏將會影響我國政府采購制度的快速發(fā)展。

1.6 政府采購提供的產(chǎn)品與采購人的要求還有差距

政府采購的目的是提高財政資金使用效率和效益，為采購人提供性價比較高的產(chǎn)品或服務。目前，實際執(zhí)行中為數(shù)不少的采購人反映集中采購機構提供的產(chǎn)品高于市場價格，以及存在產(chǎn)品種類、型號單一等問題。產(chǎn)品不夠豐富和價格差異一定程度上挫傷采購人實施政府采購積極性。

1.7 政府采購監(jiān)督檢查有待加強

目前，由于各種原因在一些地區(qū)還存在著政府采購管理機構和操作機構人員合一使用的現(xiàn)象，他們既承擔著管理和監(jiān)督職能，又直接從事政府集中采購活動，致使政府采購的監(jiān)督管理存在重大隱患和缺位。這樣不利于政府采購活動中有關環(huán)節(jié)的相互制約和監(jiān)督，容易誘發(fā)新的腐敗。因此，健全監(jiān)督機制就顯得愈發(fā)必要和迫切。

2 進一步發(fā)揮政府采購功能的建議

針對目前存在的問題和進一步發(fā)揮政府采購政策功能的要求，應采取以下對策。

2.1 加快法制建設的步伐

制度規(guī)范是政府采購發(fā)展壯大的保障。發(fā)達國家的政府采購已經(jīng)實施了200多年，體系制度完備?？山梃b國外有益做法，建立一個多層次、系統(tǒng)性的政府采購法律體系。具體可分為三個層次：第一層次是基本法，即《政府采購法》，是政府采購工作的最高層次的規(guī)范，是指導政府采購工作的根本法，也是制定其他政府采購法規(guī)的依據(jù)。第二個層次是盡快出臺《政府采購法實施細則》，這是對《政府采購法》的具體解釋和補充。第三個層次是進一步完善地方性的政府采購法律制度體系，主要是指地方各級政府在不違反《政府采購法》的前提下，制定適合各地情況的采購政策、條例。

2.2 增強政府采購預算的剛性約束機制

政府采購預算編制是否科學、規(guī)范，采購項目是否完善、細致，直接關系到整個政府采購活動的質(zhì)量。一是要優(yōu)化政府采購預算表的項目，盡可能與政府采購目錄項目相銜接。二是優(yōu)化政府采購預算的編制。從預算編制入手，細化采購項目預算的編制工作，制定切實可行的采購計劃，減少隨意性。三是政府采購預算一經(jīng)批復，要嚴格執(zhí)行。對無采購預算或超預算采購的，財政部門不予支付采購資金，硬化政府采購預算的約束。四是嚴格預算調(diào)整。對必須調(diào)整的政府采購預算應加快辦理進度。

2.3 繼續(xù)擴大政府采購的規(guī)模和范圍

按照“穩(wěn)步發(fā)展，先易后難，穩(wěn)步推進”的原則，在實施政府采購活動中因部門制宜，因時制宜，不斷擴大政府采購規(guī)模和范圍。一是要拓展工程項目領域的政府采購工作。我國還處于基礎設施建設的大規(guī)模發(fā)展時期，公共部門工程領域財政支出較多，而這正是政府采購實施比較有限的范圍。二是拓展服務采購的范圍，繼續(xù)擴大培訓、會議、接待等服務項目實施政府采購，化解各種限制性因素，全面推進各種公共服務納入政府采購范圍。三是有效整合政府采購資源，采取上下聯(lián)動，實現(xiàn)供應商庫、評審專家?guī)斓炔少徺Y源的共享，積極推動縣級政府采購工作開展，擴大其政府采購實施范圍和規(guī)模。

2.4 規(guī)范政府采購行為，提高采購工作效率

一是繼續(xù)深入推進管理職能與操作職能分離工作，進一步完善財政部門、集中采購機構、采購人、監(jiān)督檢查部門職責清晰、運轉協(xié)調(diào)的工作機制。二是規(guī)范集中采購行為，優(yōu)化集中采購程序和采購方式，在供應商資格審查、采購文件制作、評標環(huán)節(jié)等方面盡量縮短時間，從而達到提高集中采購效率的目的。三是優(yōu)化內(nèi)部崗位設置，建立協(xié)調(diào)高效運轉的內(nèi)部工作機制。制定嚴格的內(nèi)部管理制度，包括質(zhì)量控制制度、經(jīng)濟責任制度、內(nèi)部工作規(guī)程、人員工作守則、檔案管理制度、監(jiān)督檢查制度等，并對每個采購項目實行量化管理，明確時間要求，從機制上提高采購工作效率。四是創(chuàng)新采購方式，積極推行協(xié)議供貨制度。對于配置標準、價格透明的通用設備實行協(xié)議供貨制度，可以有效減少重復采購、小批量采購的次數(shù)，提高采購工作效率。

2.5 繼續(xù)推進電子化信息系統(tǒng)建設和應用

目前，方式變更審批已經(jīng)實現(xiàn)了電子化，還應進一步加快政府采購信息化建設步伐，開發(fā)建設統(tǒng)一的政府采購信息系統(tǒng)，將與政府采購有關的數(shù)據(jù)信息登記入庫，供使用者隨時調(diào)用，實現(xiàn)政府采購管理和操作的電子化，提高政府采購的執(zhí)行效率。在努力提高政府采購的信息化水平的基礎上，完善網(wǎng)絡體系，形成網(wǎng)絡采購的大市場，大力推行網(wǎng)上采購，使采購過程更加快捷，采購程序更加規(guī)范。

2.6 逐步推進政府采購人員的職業(yè)化教育

盡快建立政府采購人員職業(yè)資格管理制度，制定我國政府采購人員作業(yè)準則和崗位標準，建立職業(yè)資格認證制度和培訓考核制度。加大對現(xiàn)有政府采購人員的培訓力度，逐步實現(xiàn)政府采購人員的專業(yè)化。一是加強對采購從業(yè)人員的培訓。制定培訓計劃，明確培訓目標，采用多種組織形式和方法，擴大和豐富培訓內(nèi)容，切實提高政府采購從業(yè)人員的業(yè)務水平和工作能力，盡快造就一支廉潔高效、業(yè)務精通的高素質(zhì)隊伍，以適應政府采購工作的發(fā)展需要。二是牢固樹立服務意識，強化服務理念和大局觀念，在服務中樹立政府采購的形象，在服務的過程中贏得理解與支持。三是加強政治思想教育工作，強化采購人員廉潔自律意識，不斷提高政治素養(yǎng)，使政府采購工作真正成為體現(xiàn)效率和效益的陽光工程。

2.7 強化監(jiān)督約束機制

政府采購不但要完善內(nèi)部監(jiān)督機制，還要接受紀檢、監(jiān)察、審計等部門的監(jiān)督，完善外部監(jiān)督機制，形成有效而嚴密的內(nèi)部和外部的監(jiān)督網(wǎng)。一是制定和完善分散采購監(jiān)督管理體系，加大執(zhí)法檢查力度，確保分散采購行為的規(guī)范。二是繼續(xù)完善組織機構和操作流程相互分離、相互制約的監(jiān)管機制，實行管、采分離；在具體操作過程中，做到采購、付款、驗收等環(huán)節(jié)相分離，逐步形成有關各方相互制約的監(jiān)督機制。三是堅決按照法律規(guī)定的透明度原則，在信息公開、采購流程、采購結果公告、采購糾紛仲裁等實行全面徹底公開，嚴格遵守《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》、《政府采購信息公告管理辦法》、《政府采購供應商投訴處理辦法》等規(guī)章，促進全社會對政府采購的監(jiān)督。

Government procurement system has been playing a more and more important role in terms of policy function, saving funds,raising funds efficiency and anti-corruption,however,problems still exist.The article analyzes the problems and proposes measures and suggestions on how to further strengthen the government's role of procurement.

government procurement;financial expenditure;management

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1004-9746（2011）01-0027-03

魏艷紅）

2010-12-07）