胡志輝 張小穩(wěn)

二級制:中國古代地方行政層級的基調(diào)

胡志輝 張小穩(wěn)

從漢代開始，中國歷代中央政府就一直面臨著管理幅度過大的問題，對此，中央政府采取的辦法是，在中央與最高地方行政層級之間設(shè)立派出機構(gòu)，并極力阻止其向地方行政層級轉(zhuǎn)化。漢唐極力將州、道限定為監(jiān)察機構(gòu)，宋代的路始終維持派出機構(gòu)性質(zhì)，元明清時期的省則為半地方性質(zhì)。古代地方行政層級的基調(diào)、主調(diào)是二級制，而不是三級制。

二級制;三級制;地方行政層級;中國古代政治體制

從漢代開始，歷代中央政府就一直面臨著管理幅度過大的問題。西漢末年有郡103個①，東漢末年有郡105個②，唐貞觀元年(627)有州358③，北宋太平興國四年(979)有州317個④，元代全國有路185個、州級單位411個⑤。為管理如此之多的地方行政單位，一個最簡單的做法就是增加行政層級，在中央和州(郡)之間設(shè)立一級地方政府。但是，行政層級的增加，必然伴隨行政成本的提高和行政效率的降低，來自地方基層的行政信息也必然會受到某種程度的歪曲。更為重要的是，管轄范圍廣、實力雄厚的地方政府的存在將會對中央構(gòu)成極大威脅。如何解決二者之間的矛盾?古代中央政府采取的辦法是，在中央和地方州(郡)之間設(shè)立高于地方最高層級、用于加強地方監(jiān)管的中央政府派出機構(gòu)，并極力阻止其向地方行政層級轉(zhuǎn)化。漢代的州、唐代的道、宋代的路、元代的省、明清的督撫等，都是中央政府的派出機構(gòu)，其目的是要維護郡(州)縣二級制制，將地方層級控制在二級、而不是三級。

一、漢唐對州、道性質(zhì)的限制

秦確立郡縣制之初，全國僅有郡36個。秦末及漢初，由于開疆拓土、析分大郡、眾建諸侯等原因，郡的數(shù)目不斷增加，到漢武帝時期，郡國總數(shù)已經(jīng)達到100多個。為加強對地方的控制，漢武帝創(chuàng)建州刺史制度，公元前106年，“初置刺史部十三州”⑥，把京師之外的地區(qū)分成13個監(jiān)察區(qū)，每州置刺史1名，以“六條問事”，主要監(jiān)察地方豪右、二千石官員及其子弟的違法犯罪行為。刺史沒有固定的辦公地點，每年大部分的時間乘坐傳車在部內(nèi)所屬各郡巡察;也沒有固定的掾?qū)伲街?，臨時抽調(diào)郡守的屬吏擔任自己的助手，年末到京師將巡察的情況向中央?yún)R報。

西漢中后期，刺史先后獲得了固定的治所、固定的掾?qū)?，?quán)限也日益超出監(jiān)察范圍，常常越俎代庖，代替郡守、縣令處理郡縣事務(wù)，侵奪屬于郡縣長官的行政權(quán)力。面對刺史的越權(quán)行為，中央政府一再告誡刺史要嚴格按照“六條問事”⑦，豫州牧鮑宣“代二千石署吏聽訟，所察過詔條”，被丞相司直郭欽舉奏免官。⑧

兩漢之際的政權(quán)更替時期，由于戰(zhàn)亂的需要，刺史一度改稱州牧，品級由六百石驟然提升到二千石，成為郡之上的實際軍政長官，常常被派遣執(zhí)行軍事任務(wù)，有的甚至可以征調(diào)所屬郡內(nèi)的士兵，也常常直接處理民事，檢核戶口田地、教民耕田種樹理家之術(shù)。監(jiān)察區(qū)域固定、監(jiān)察官員固定，很容易造成權(quán)力的擴張、機構(gòu)的膨脹和監(jiān)察機構(gòu)行政化、地方化的趨勢。東漢政權(quán)穩(wěn)定之后，光武帝劉秀立即“罷州牧，置刺史”，將其秩級重新調(diào)至六百石，同時取消其領(lǐng)兵權(quán)與行政職能，使之重新回歸監(jiān)察官員的本色。

唐代，貞觀元年(627)，李世民依“山河形便”將全國300多個州分為十道，作為監(jiān)察區(qū)域。唐初的道，不像漢代的州，有常設(shè)的監(jiān)察官員、有常規(guī)的監(jiān)察機制，而是建立起“因事而遣、事畢即罷”的運行機制。也即，道內(nèi)不設(shè)固定的監(jiān)察官員，而是根據(jù)需要，臨時抽調(diào)中央相關(guān)部門的人員對地方事務(wù)進行監(jiān)察或督導(dǎo)，所派官員的名稱也是根據(jù)所執(zhí)行的任務(wù)而定，如重在調(diào)查中央政策利弊得失的稱觀風俗使，重在訪察地方官員政績的稱巡察使或按察使，重在黜陟州縣官吏的稱黜陟使，重在代表中央慰問天下疾苦的稱巡撫使，重在賑濟災(zāi)區(qū)撫慰災(zāi)民的稱安撫使、存撫使等。派出使者的時間也不固定，有正月、四月、五月、八月、十二月等;雖然有十道建制，但派遣使者時也并不嚴格遵守，史料中有十三道、十六道、十七道、二十二道等的記載。所有這一切看似雜亂無章、不憚煩擾的制度安排，都是為了防止監(jiān)察區(qū)域地方化萌芽的出現(xiàn)。

從武則天到李隆基，為了加強地方監(jiān)察，試圖建立起常規(guī)的地方監(jiān)察制度，但均遭到了大臣們的強烈反對。武則天萬歲通天年間(696)，鳳閣舍人李嶠建議以十州為一個監(jiān)察單位，設(shè)御史一人，這樣御史可以深入所屬州縣，達到預(yù)期的監(jiān)察效果。武則天覺得有理，便“下制析天下為二十道”，不過這一措施沒有得到多數(shù)人的支持，“為眾議沮止”。⑨景云二年(711)，李隆基想利用普遍設(shè)于邊疆地區(qū)、已經(jīng)閑置的都督府體系改革地方行政監(jiān)察制度，重新調(diào)整都督府的分布與轄州狀況，使之覆蓋全國，并由軍事機構(gòu)改為監(jiān)察機構(gòu)。九品以上的官員圍繞著這一改革設(shè)想進行了一次大討論，反對者認為:都督位高品重，違背了唐初以來模仿漢制確立的“秩卑任重”的監(jiān)察原則，都督為自保而不會盡心察舉;更重要的是，如果選人不當或后繼者不賢，很容易形成“權(quán)重難制”、“尾大不掉”的局面，威脅中央政權(quán)，建議還是依從“貞觀制度”或“貞觀故事”為好。⑩直到公元733年，玄宗建立起使職常設(shè)、駐地巡察的監(jiān)察機制之時，唐代的道從未出現(xiàn)過行政化和地方化的趨勢。即使玄宗改革后，也一再強調(diào)采訪使的監(jiān)察職責:“采訪使但察訪善惡，舉其大綱，自余郡務(wù)所有奏請，并委郡守，不須干及?！盵11]

二、宋代路的派出性質(zhì)

鑒于漢唐中后期由于監(jiān)察區(qū)域固定、人員固定、治所固定、巡察機制固定而導(dǎo)致的監(jiān)察區(qū)域行政化和地方化的歷史教訓(xùn)，宋代雖然把全國分為較為固定的24路，但在一路之內(nèi)不是只設(shè)一個監(jiān)察機構(gòu)，而是同時設(shè)立四個機構(gòu)——轉(zhuǎn)運司、提點刑獄司、提舉常平司和安撫司，分掌財政、司法、賑濟和軍事事務(wù)，形成“婚田、稅賦則隸之轉(zhuǎn)運，獄訟、經(jīng)總則隸之提刑，常平、茶鹽則隸之提舉，兵將、盜賊則隸之安撫”[12]的分工格局。四個機構(gòu)的辦公地點不在同一州內(nèi)，各自擁有獨立的機構(gòu)與官員，長官互不統(tǒng)屬，分別隸屬于不同的中央部門，漕司隸屬于尚書省戶部的左曹、倉司隸屬于尚書省戶部的右曹、憲司隸屬于御史臺、帥司隸屬于樞密院。各司路的區(qū)域劃分也不盡一致，李昌憲先生認為，宋代路制分為以安撫司為主體的軍事路與以轉(zhuǎn)運司為主體的民政路兩大系統(tǒng)，元豐以后為18路(轉(zhuǎn)運司路)與23路(提刑司、提舉常平司路)復(fù)合并行的路制。[13]包偉民先生也認為元豐23路在財政上實為18路。[14]

可見，宋代在路內(nèi)始終沒有形成一個行政核心，不具備成為地方行政層級最基本的必要條件。而且，路級諸司對路內(nèi)府州之間也始終沒有建立起行政上的隸屬關(guān)系，宋代諸州“直屬京，長吏得自奏事”[15]，直屬中央而不隸屬于路;路級諸司的機構(gòu)較為簡單，人員配置比府州要少得多，路級屬官僅有十幾人，而府州屬官則至少有數(shù)十人之多;路級諸司長官的品階也不如知州高，知州常帶二品的尚書、侍郎銜，而轉(zhuǎn)運使則只帶六品的郎中、員外郎銜;宋代的宰相在罷相之后，往往“出典大藩”，做知府或知州，而非出任使職。所以，終兩宋之世，路級諸司始終維持派出機構(gòu)的性質(zhì)。

三、元明清時期省的半地方性

元明清三代，雖然可以說是省——府(州)——縣三級制，但作為地方行政層級，省的性質(zhì)和府(州)縣兩級的性質(zhì)始終存在很大的差別。元代的行省和清代的督撫都兼具中央派出機構(gòu)和地方最高軍政機關(guān)的雙重性質(zhì)。

元代的行省，從名稱上來看，“行”的本意是行走、離開，引申為出行在外。在古代的政治和軍事活動中，凡是和出行在外相關(guān)的多用“行”字來表達，如行宮、行朝、行廟等等。中央政府部門的派出機構(gòu)也往往用“行”來表示，如魏晉南北朝的行臺、金朝的行尚書省等。同樣，元代的行省就是出行在外的代表中書省處理地方政務(wù)的機構(gòu)。行省官員設(shè)置模仿中書省，只是品秩稍低，且與中書省的人員交流相當頻繁，是各機構(gòu)中拜相人數(shù)最多的一個部門。[16]行省與中書省互為表里，中書省有自己的直轄地區(qū)，稱為“腹里”，其余地區(qū)劃分為11行省，分省而治，顯然是核心機構(gòu)和派出機構(gòu)或分支機構(gòu)的關(guān)系，時人稱行省為“外廷”或“外宰相”。行省設(shè)置的目的并非簡單的“畫地統(tǒng)民”，而是各有側(cè)重，兼具中央派出機構(gòu)和地方最高軍政機關(guān)的雙重性質(zhì)，代表中央進行政治控馭和軍事鎮(zhèn)遏的色彩，一直非常濃厚。[17]行省既分寄權(quán)力于地方，又保證了中央集權(quán)，較好地處理了中央與地方關(guān)系。

明代的省，都指揮司、布政使司、按察使司三司并立，分別隸屬于兵部、戶部和刑部，沒有一個行政中心。為了協(xié)調(diào)三司之間的關(guān)系，自明成祖時期就開始在省級設(shè)立各種中央派出機構(gòu)，在三司之上先后形成三堂制(鎮(zhèn)守總兵、鎮(zhèn)守中官與鎮(zhèn)守文臣)、巡按制(巡撫與巡按御史)和督撫制(總督和巡撫)，三司實際上淪為這些派出機構(gòu)的屬吏。所以明代的省，在某種程度上也兼具中央派出機構(gòu)的性質(zhì)，很難說是完整意義上的地方行政層級。

清代，直到乾隆十三年(1748)，督撫作為省級最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的地位才被正式確定下來。之前，一直是單純的派出機構(gòu)，康熙和雍正時期的《大清會典》都把督撫列入都察院系統(tǒng)而不列入地方官系統(tǒng)。即使在地方官地位得以確立的同時，督撫仍然保留原先的中央差遣官性質(zhì)，乾隆四十四年(1779)，規(guī)定總督一律兼都察院右都御史職，巡撫一律兼都察院右副都御史職，事實上，總督一般又兼兵部尚書銜，巡撫又兼兵部侍郎銜。所以督撫又稱部院官，即為兵部與都察院官員。兼銜制的存在，表明督撫具有中央官與地方官的雙重身份，兼?zhèn)涞胤阶罡哕娬C關(guān)和朝廷派出機構(gòu)的雙重性質(zhì)。

綜上，我們可以清晰地看到，自漢到清，中央派出機構(gòu)都是為了加強地方行政管理而出現(xiàn)的，歷代政府的管理者都是力圖將地方層級控制為二級，并防止其向三級制轉(zhuǎn)化，即使在由于領(lǐng)土擴張、人口增長、經(jīng)濟發(fā)展等原因而采取三級制的時候，也極力將最高層級控制為半中央半地方的性質(zhì)。

需要指出的是，歷代中央政府派出機構(gòu)的制度設(shè)計，都是在皇權(quán)強大、政局穩(wěn)定的情況下出現(xiàn)的，伴隨著政治形勢的發(fā)展和制度的慣性擴張，中央政府派出機構(gòu)有時又會超出統(tǒng)治者的掌控，出現(xiàn)行政化和地方化，致使二級制不止一次地滑為三級制。漢末，為了平定各地風起云涌的農(nóng)民起義，靈帝正式確立了州的地方層級性質(zhì)，州由原來的一個純粹的監(jiān)察機構(gòu)，發(fā)展成為集地方軍、政、刑、財?shù)雀黜棛?quán)力于一身的封疆大吏，郡縣二級制進而演變?yōu)橹菘たh三級制。唐代中期，為平定安史之亂，中央政府被迫承認節(jié)度使的最高地方軍政長官地位，州縣二級制演變?yōu)榈乐菘h三級制。清代的督撫本來是總督與巡撫相互制約的體制，清末，為應(yīng)付內(nèi)部農(nóng)民起義和外部西方列強的堅船利炮，中央政府不得不賦予地方督撫權(quán)力，淡化其派出性質(zhì)，強化其地方性質(zhì)，督撫一體化，很快走上集權(quán)的道路。這樣，在中國古代，就呈現(xiàn)出二級制與三級制交替、循環(huán)的歷史表象。

但是，如果我們把歷史上二級制和三級制的時間做一直觀的比較，就會透過歷史的表象，看到二級制始終是歷代政府管理者所竭力追求的理想狀態(tài)，而三級制則多是中央政府權(quán)力失控下無可奈何的選擇的結(jié)論。所以，我們說，中國古代地方行政的層級基調(diào)，主調(diào)是二級制，而不是三級制。

注釋

①②⑥⑦⑧《漢書》，中華書局，1962年，第1640、3533、197、3386、3086頁。③《舊唐書》，中華書局，1975年，第1384頁。④《宋史》，中華書局，1985年，2094頁。⑤《元史》，中華書局，1976年，第1346頁。⑨《新唐書》，中華書局，1975年，第4365頁。⑩[11]《唐會要》，中華書局，1955年，第1195—1196、1420頁。[12]《宋會要輯稿》，中華書局，1957年，第3412頁。[13]李昌憲:《中國行政區(qū)劃通史(宋西夏卷)》，上海復(fù)旦大學(xué)出版社，2007年，第185頁。[14]包偉民:《宋代地方財政史研究》，上海古籍出版社，2001年，第18—24頁。[15]《續(xù)資治通鑒長編》，中華書局，1992年，第410頁。[16]張帆:《元代宰相制度研究》，北京大學(xué)出版社，1997年，第96頁。[17]李治安:《行省制度研究》，南開大學(xué)出版社，2000年，第508—509頁。

責任編輯:何參

K20

A

1003—0751(2011)02—0180—03

2011—01—15

胡志輝，男，南開大學(xué)馬克思主義教育學(xué)院研究生(天津300071)。

張小穩(wěn)，女，河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院副教授(開封475001)。