梁豐

（湖南大學(xué)法學(xué)院，湖南長沙410082）

近年來,由于經(jīng)濟(jì)的開放和發(fā)展、技術(shù)的進(jìn)步,毫不夸張地說,我國步入了媒體的“黃金時(shí)代”,尤其是網(wǎng)絡(luò)媒體微博的迅猛發(fā)展。行政決策貫穿于社會管理和服務(wù)的全過程,起著至關(guān)重要的作用,而媒體與政府的決策緊密相連。一方面,決策的科學(xué)性和民主性牽動著社會的穩(wěn)定,另一方面,社會管理重心不在管,而在于理,即理順、理通,讓社會各方的訴求通過一定途徑去表達(dá),聲音的有效表達(dá)是社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)。因此,本著促進(jìn)社會各系統(tǒng)良性和諧互動,推動社會管理創(chuàng)新,作為一種逐漸成熟的力量,我國媒體在行政決策過程中能發(fā)揮的積極作用將越來越顯著。

一、不同決策階段媒體擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧?/h2>

就當(dāng)前國內(nèi)情況而言,我根據(jù)行政決策的過程,試圖歸納出媒體在不同決策階段可能擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧?/p>

(一)行政決策前

1.決策鋪路者

這種媒體角色指的是媒體被充當(dāng)行政決策機(jī)構(gòu)的有意的鋪路者。每當(dāng)行政機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備做出某種決策之前,將會通過其設(shè)立甚至控制的一些媒體,有意選擇報(bào)道跟那個(gè)決策相關(guān)的一些東西,而引起民眾知曉以及社會上一些討論?？傊?一切的報(bào)道都是為決策的制定而鋪路,制造有利于決策實(shí)施的輿論環(huán)境,是行政機(jī)構(gòu)試圖贏在起點(diǎn)上的通過媒體報(bào)道的有意識的行為。決策鋪路者的典型代表就是1978年我國關(guān)于實(shí)踐是否是檢驗(yàn)真理的標(biāo)準(zhǔn)而引發(fā)的討論。當(dāng)時(shí)是媒體先行,刊登鄧小平的文章,引發(fā)討論,然后改革開放這個(gè)重大決策的號角被吹響,改革開放的序幕被拉開。

2.決策引發(fā)者

此種媒體角色是指媒體為了引起社會對某個(gè)問題的關(guān)注,報(bào)道某方面的信息,從而將一個(gè)問題轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣怨矄栴},或民眾為了解決某個(gè)社會問題,或改變某種負(fù)面的現(xiàn)狀,通過向媒體報(bào)料,然后媒體報(bào)道,設(shè)法引起決策者的關(guān)注。這個(gè)過程在公共政策分析學(xué)里面稱為公眾議程或系統(tǒng)議程,與此相對應(yīng)的另一議程稱為政府議程或正式議程。媒體在此擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧褪窃诠娮h程和政策議程之間搭建一座橋梁,即通過報(bào)道,有目的地去引發(fā)決策者關(guān)注某些社會問題,成為行政機(jī)構(gòu)決策的信息源,期望甚至迫使其采取某些行動去解決。決策引發(fā)者的典型例子很多。如最近故宮失竊案發(fā)生后,媒體立刻又報(bào)道出故宮里的建福宮變身富豪會所,在公眾為這件事情爭論不休時(shí),媒體再一次曝光承德避暑山莊內(nèi)即將開營私人會所。這一系列的追蹤報(bào)道,都會大大地引起決策者對故宮等著名歷史場館的管理、使用等問題的深入關(guān)注,從而推動相關(guān)方面新決策的制定和實(shí)行。

(二)行政決策中

1.決策協(xié)助者

首先,在媒體幫助下,更多同類型、相關(guān)問題被發(fā)現(xiàn)。通常在某個(gè)別問題被媒體曝光后,或者某個(gè)政策剛開始制定時(shí),媒體就會接二連三地報(bào)道同類型或相關(guān)聯(lián)的事件,使問題的本質(zhì)越來越充分地被挖掘出來。如幾次毒奶粉事件包括安徽阜陽為代表的大頭娃娃奶粉事件和石家莊三鹿為代表的結(jié)石奶粉事件,原本只是一些個(gè)體或在一個(gè)地區(qū)被曝光出來,后來媒體不斷報(bào)道類似的新聞,使民眾和政府認(rèn)識到,這些問題不只是發(fā)生在幾個(gè)人身上,也不只是發(fā)生在某個(gè)省份(廣度),問題的嚴(yán)重程度(深度)也要被重新評估和考慮。

然后,媒體通過社會調(diào)查,試圖向決策機(jī)構(gòu)提供建設(shè)性的意見、建議和參考。以往一直存在著一種決策單向、封閉的傳播傾向,忽視民眾的感受,缺乏民眾的參與,這種傾向的極端是“三拍現(xiàn)象”。因?yàn)榈貌坏矫癖姺答伒男畔?決策者無法做出及時(shí)的回應(yīng)和恰當(dāng)?shù)恼{(diào)整,從而決策者與民眾之間難以實(shí)現(xiàn)良性互動。具體來說,政府事先在媒體上對即將出臺的政策方案進(jìn)行公示,公開征求社會各方的意見,然后再次通過媒體,及時(shí)吸納各種有益的意見和建議,不斷完善政策方案。如《個(gè)人所得稅法修正案(草案)》征求社會意見,每天的時(shí)評經(jīng)常涉及此話題,最突出的新聞就是央行專家李稻葵炮轟個(gè)稅體制“弱智”,幾天后,新華網(wǎng)就報(bào)道全國人大邀請十余位專家對個(gè)稅法修正案草案發(fā)表意見。這些都會對決策機(jī)構(gòu)提供一個(gè)實(shí)在的參考,也讓媒體成為決策機(jī)構(gòu)的一個(gè)得力的協(xié)助者。

再次,通過媒體報(bào)道,幫助樹立政府勤政高效的形象。在英國社會學(xué)家約翰·B·湯普森看來,傳媒的一個(gè)特質(zhì)就在于象征意義的生產(chǎn)[1]。同時(shí),公共政策分析學(xué)也認(rèn)為,公共政策的有形效果可能十分微弱,其初衷是讓目標(biāo)群體以為他們關(guān)心的問題已經(jīng)得到解決或者正在解決之中,從而減輕對政府的壓力或者激發(fā)起某種精神。但也不是可有可無的形式主義。例如:就業(yè)機(jī)會均等的政策也許在實(shí)踐中難于推行,但卻能使人們相信政府至少在表面上不容忍就業(yè)中存在的各種歧視。這些公共政策對于維護(hù)社會穩(wěn)定,使政府獲得人民的支持等方面有著積極的作用①有關(guān)論述請參閱陳慶云主編的《公共政策分析》，北大出版社。。

2.決策監(jiān)督者

二十一世紀(jì)以來,我國無論政府和民眾,都越來越重視程序正義。因而媒體在行政機(jī)關(guān)進(jìn)行決策的過程中,會著重監(jiān)督?jīng)Q策是否符合法定程序,是否有某些環(huán)節(jié)被有意無意地忽略了；也會深究政策制定和參與主體是否具有合法性；以及會就決策的部分內(nèi)容以及一些實(shí)施前的草案或討論稿所顯露出來的問題進(jìn)行探討,從而對決策機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督,促進(jìn)決策的科學(xué)性和民主性。

(三)行政決策后

1.決策執(zhí)行推動者

一方面,媒體的報(bào)道大大地保障了公民的知情權(quán),公民不知情,政策難推動。黨的十七大報(bào)告提出:“人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心?！币虼?要“保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”。首先,知情權(quán)的法理根源在于主權(quán)在民,或用另一說法:國家的一切權(quán)力屬于人民。因此,人民就被自然地賦予和享有知情權(quán),就有理由通過包括媒體的各種途徑去監(jiān)督政府的政策執(zhí)行。然后,知情權(quán)的現(xiàn)實(shí)依據(jù)是:公民要行使各種權(quán)利和自由就首先要知曉有關(guān)信息,掌握有關(guān)情況和證據(jù),否則,就會無的放矢、言之無物[2]。同時(shí),某些執(zhí)行法規(guī)或指令的頒布實(shí)施,有部分人卻因?yàn)楦鞣N原因不知曉,從而在日后自己違反了該規(guī)定或法律都不知道。媒體的成長、發(fā)展最終發(fā)達(dá)恰恰就是這種對信息不對稱現(xiàn)象很好的彌補(bǔ)。接著,知情權(quán)的保障和完善是民眾從被動臣民至被動公民然后向主動公民轉(zhuǎn)變的過程,是政府管治從封閉向開放轉(zhuǎn)變的過程,是“現(xiàn)代國家民主憲政的基礎(chǔ)要素”,也是“防止出現(xiàn)惡劣政府的必要條件”[2]。

另一方面,媒體具有政治宣傳屬性,只是程度不一而已。它受控于國家,是政府管治的工具、傳聲筒,它肩負(fù)著傳達(dá)政令,使政令暢通的使命,它以輿論導(dǎo)向的方式影響著社會和民眾的行為和心態(tài)。當(dāng)今社會是信息傳播高度發(fā)達(dá)的社會,材料、能源和信息是現(xiàn)代社會發(fā)展的三大資源[3],過去對傳媒的管理辦法很多已經(jīng)不合時(shí)宜。很多時(shí)候要求政府必須在盡可能短的時(shí)間內(nèi),通過媒體發(fā)布信息,搶占輿論制高點(diǎn),否則就會陷入被動,不但損害公眾的知情權(quán),而且對決策機(jī)構(gòu)的公信力以及新聞媒體的形象也是一個(gè)降格。這也要求媒體必須密切關(guān)注新決策的推行。如最近“醉駕入刑”,各地媒體不斷關(guān)注此政策的施行情況,不斷曝光一些典型的例子。如音樂人高曉松被判刑、昆明城管人員醉駕被查獲、廣州醉駕入刑第一人被吊銷駕照5年不得重考等事件的曝光,都對政策的宣傳起了促進(jìn)作用,尤其對社會和民眾起到警示作用。據(jù)媒體的后續(xù)報(bào)道:醉駕入刑實(shí)施3日后,廣州醉酒駕駛同比驟降75%；醉駕入刑18天,成都酒駕下降4成①詳情請參閱：大洋網(wǎng)http://news.dayoo.com/guangzhou/201105/06/73437_16505937.htm；《華西都市報(bào)》 2011年 5月 19日。。

2.決策實(shí)施監(jiān)督者

現(xiàn)代社會,媒體逐漸成為相對于立法、行政、司法的第四種權(quán)力或被稱為權(quán)力的“第四極”,是監(jiān)督政府,遏制權(quán)力被濫用,保障公眾知情權(quán)的重要工具,甚至是“無冕之王”。媒體的自由度慢慢擴(kuò)大,積極性空前高漲,它通過廣泛采集和報(bào)道社會公眾意見,密切關(guān)注著行政決策實(shí)際的執(zhí)行,從而能及時(shí)糾正公共決策執(zhí)行的異化。

從系統(tǒng)論的角度分析,戴維·伊斯頓認(rèn)為,“行為系統(tǒng)在環(huán)境的影響下產(chǎn)生并反轉(zhuǎn)過來影響環(huán)境”。政治系統(tǒng)輸出了權(quán)威性的決定、法令或政策后,會給環(huán)境帶來一系列的變化,而當(dāng)環(huán)境發(fā)生變化后,媒體和民眾就會對政治系統(tǒng)施加正壓力或負(fù)壓力,以是否支持和對政治系統(tǒng)提出希望和要求等形式反饋給政治系統(tǒng)。通俗具體地講,就是在決策實(shí)施后,媒體與民眾結(jié)合,向決策機(jī)構(gòu)反饋?zhàn)约旱囊庖?包括贊同決策或反對決策。這個(gè)反饋過程的本質(zhì)是利害關(guān)系人對利益分配的應(yīng)對行動,因?yàn)楣舱叩膶?shí)質(zhì)是政治系統(tǒng)的權(quán)威性輸出,對全社會利益進(jìn)行權(quán)威性分配②來自戴維·伊斯頓的論述。分配的結(jié)果對部分人獲得利益,也使部分人失去利益。得益方試圖形成聯(lián)盟,合法或非法地抵制政策終止,損失方試圖施壓和影響決策機(jī)構(gòu)去改革甚至阻止政策執(zhí)行。

結(jié)合T·史密斯的政策執(zhí)行過程模型和M·麥克拉夫林的調(diào)適模型來分析,當(dāng)決策機(jī)構(gòu)發(fā)布和實(shí)施政策后,就會對目標(biāo)群體產(chǎn)生一種緊張(tension),從而會做出適當(dāng)回應(yīng),向決策機(jī)構(gòu)給予反饋,同時(shí),執(zhí)行者和受影響者之間會通過一種雙向的信息交流和互動達(dá)到一種相互調(diào)適的狀態(tài)。再一次拿“醉駕入刑”作例子。最初,各地媒體紛紛報(bào)道醉駕入刑第一人,接著,最高法院副院長張軍給出“醉駕入刑”新解釋,后來,各地有自己的做法和理解。如深圳一次醉駕審判公訴方就明確提出個(gè)人言論不能作為法律依據(jù),也不能影響判決,然后有媒體就發(fā)文指出醉駕入刑應(yīng)由人大解釋,而非最高法院。再到后來最高法院將以案例形式發(fā)布“醉駕入刑”適用標(biāo)準(zhǔn),供各級法院參照試用。時(shí)隔一日,公安部再透露,在刑法修正案(八)和修改后的道路交通安全法施行后,公安部門對經(jīng)核實(shí)屬于醉酒駕駛機(jī)動車的一律刑事立案。整個(gè)過程,都有媒體在不懈地跟蹤報(bào)道,監(jiān)督政策的實(shí)施情況。

3.決策行為裁判者

媒體不僅具有政治屬性,還具有產(chǎn)業(yè)屬性,且后者的比例越來越大。媒體說到底是人辦的,是人便會有利益,有好惡,這些都會影響到其公正。媒體越來越偏向?yàn)橐粋€(gè)事件去自主地定性(包括正負(fù)),似乎充當(dāng)了一個(gè)裁決者。這當(dāng)中有其合理性,因?yàn)椴煌襟w有不同的媒體理念和立場,還有其追求的利益；但也有不合理性,媒體的定性不一定客觀,不一定全面,不一定專業(yè),這樣就會使不少受眾感覺被牽著鼻子走。在媒體日益發(fā)達(dá)的今天,這種對決策行為的裁判行為對社會的影響將會非常深遠(yuǎn)。

二、媒體角色的發(fā)展趨勢

隨著我國人民利益覺醒和權(quán)利意識的驅(qū)動,我認(rèn)為媒體在社會發(fā)展的大舞臺上,不同角色出現(xiàn)的頻率和參與的深度都將出現(xiàn)強(qiáng)化的發(fā)展趨勢。

一方面,決策引發(fā)者和裁判者的角色將不斷增加

今后,我國的媒體將會逐漸告別以往的觀望以及消極被動地向上級部門“請示”以求“尚方寶劍”,逐漸告別等待新聞通稿的做法。當(dāng)社會問題凸顯時(shí),尤其是面對突發(fā)事件,媒體將會及時(shí)快捷地報(bào)道,從而向政府決策部門提供足夠的信息資源和決策參考,對未進(jìn)入政策議程的問題,將更有力地推動其進(jìn)入政策議程,對已進(jìn)入政策議程的問題,將通過多次報(bào)道使之獲得更多關(guān)注,而不是把一個(gè)鮮活的新聞弄成舊聞。因此,媒體報(bào)道的內(nèi)容和形式將更加多樣化?，F(xiàn)在不僅是電視新聞和報(bào)紙了,手機(jī)和網(wǎng)絡(luò)成了媒體傳播的生力軍。如廈門PX事件,當(dāng)以趙玉芬為代表的105個(gè)政協(xié)委員聯(lián)署的議案被傳統(tǒng)媒體披露后,市民們就通過手機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)傳播信息,進(jìn)行組織動員；廣州番禺區(qū)垃圾焚燒廠選址事件,媒體可謂發(fā)揮了不可替代的作用；還有近來的廣州地鐵九千萬翻新工程,如果沒有媒體不懈的報(bào)道和呼吁,地鐵公司是不可能出來回應(yīng)問題同時(shí)并修改翻修計(jì)劃的。這些例子都說明,媒體將逐漸變得主動,成為社會問題進(jìn)入政策議程的觸發(fā)機(jī)制；將逐漸成為影響政府決策的重要力量,為決策的制定提供多角度的視角和思考。而媒體主動觸發(fā)和影響決策的動力在于利益表達(dá),在于各階層為了保護(hù)自身利益,為了讓自身利益得到?jīng)Q策部門的重視和回應(yīng),通過媒體向決策部門進(jìn)行影響和游說。對同一個(gè)事件,不同媒體會有不同的報(bào)道角度和關(guān)注焦點(diǎn),會有不同的篇幅,更會有不同的定性。

另一方面,監(jiān)督角色的戲份將大大增強(qiáng)

首先,輿論監(jiān)督性的報(bào)道在量和質(zhì)上會增強(qiáng),頻率越來越高,覆蓋面越來越廣,批評的力度和深度越來越強(qiáng)。以往行政決策主要靠的是行政系統(tǒng)內(nèi)部的上級監(jiān)督,外部監(jiān)督薄弱。而隨著媒體的逐步發(fā)展,信息技術(shù)的不斷普及,公民的知識素質(zhì)和民主意識的不斷提高,反饋和輸入的渠道和質(zhì)量漸漸得到了改善。尤其在一些沿海發(fā)達(dá)城市如廣州這樣一個(gè)媒體比較活躍的地方,媒體的監(jiān)督功能給政府的行政決策施加了良性的壓力。就連市委書記張廣寧也通過媒體就2010年廣州亞運(yùn)期間工程擾民問題向全市市民道歉。在其他制度化途徑還沒有得以完善的情況下,媒體的監(jiān)督和批評將會對我國政府依法行政,科學(xué)民主決策方面起到重大的推動作用。

第二,民眾逐漸與媒體結(jié)合成一體,形成合力去監(jiān)督政府的依法行政。沒有媒體曝光行政決策后的實(shí)施情況,有關(guān)部門很難會去重視和改進(jìn)。如廈門PX項(xiàng)目事件中,公眾組成自發(fā)、臨時(shí)的組織網(wǎng)絡(luò),借助媒體,去反對此項(xiàng)目,而行政機(jī)構(gòu)后來也做出了積極的回應(yīng),通過主動引進(jìn)程序技術(shù)、構(gòu)建對話平臺來化解危機(jī)。自從新世紀(jì)以來,中國進(jìn)入了一個(gè)社會沖突高發(fā)期,“群體性事件”數(shù)量急劇上升。1993年全國發(fā)生群體性事件還只有0.87萬起,而2005年上升至8.7萬起,2006年更是超過了9萬起[4]。而近幾年執(zhí)政黨異常重視社會穩(wěn)定,例如在中央黨校輪訓(xùn)全國的縣委書記。在2011年2月,胡總書記在中央黨校開班式上,提出要扎扎實(shí)實(shí)提高社會管理科學(xué)化水平,建設(shè)中國特色社會主義社會管理體系,最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素。要從根本上減少群體性事件,需要改革行政決策機(jī)制,為長期以來被漠視的社會群體提供參與行政決策的渠道,讓他們通過提升與自身切身利益相關(guān)的政策的質(zhì)量來改變自身的處境[4]。因此,不論從民眾、還是媒體、抑或政府方面考察,都能夠推斷出民眾和媒體結(jié)合的這種現(xiàn)象將越來越顯著。或者說,媒體將成為聯(lián)通民眾和政府的一座堅(jiān)實(shí)的橋梁。

第三,媒體將成為推動政府信息公開的主力軍。古語云:“宣則成隱則敗?！毙畔⒐_的法理依據(jù)是,行政公開是行政法的基本原則之一。有關(guān)行政會議、會議決議、決定以及行政機(jī)關(guān)及其工作人員的活動情況應(yīng)允許新聞媒體依法采訪、報(bào)道和評論。盡管我國的一些權(quán)力部門已經(jīng)初步嘗試公開一些政務(wù),同時(shí)我國不少熱心公民和組織包括媒體都極力呼吁政府信息公開,但由于現(xiàn)行法律缺乏明確的保障和細(xì)化的條款以及可操作的程序,政府信息公開很難落到實(shí)處。學(xué)者杜鋼建認(rèn)為,某些媒體的評論文章把要求公布真相的聲音說成是“別有用心”、“居心不良”、“惡毒攻擊”等等,不僅沒有發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用,而且喪失了起碼的職業(yè)良知[5]。

總之,從根本、長遠(yuǎn)來說,媒體的監(jiān)督、公開有利于迫使讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行,防止暗箱操作,使權(quán)力腐敗失去生存的土壤,從而有利于緩解社會矛盾,有利于維護(hù)社會穩(wěn)定,有利于促進(jìn)社會各方的良性互動。

三、小結(jié)

基于上述媒體在行政決策中的角色及其發(fā)展趨勢,我們有理由相信,在與行政決策機(jī)關(guān)、民眾的互動中,媒體自身將發(fā)揮一種積極的協(xié)作和橋梁作用,最終三方達(dá)到互利共贏。即:事前為決策機(jī)構(gòu)提供科學(xué)意見,事后追蹤推動和監(jiān)督?jīng)Q策的實(shí)施；對上分擔(dān)政府職能,協(xié)助決策,對下聯(lián)合民眾監(jiān)督政府；對上傳達(dá)民意,對下傳播政策法規(guī)。封閉的管理主義治理模式,成本只會變得高昂。而媒體恰恰可以成為決策機(jī)構(gòu)和民眾的溝通者,聯(lián)通兩方,引導(dǎo)民眾,創(chuàng)建良好的心理環(huán)境,培育和諧的公共秩序；成為社會的安全閥、減壓器,釋放社會內(nèi)部的戾氣和緩解壓力。

[1] 徐桂權(quán),任孟山.時(shí)評作為一種利益表達(dá)方式:傳播社會學(xué)的考察[J].開放時(shí)代.2010,(2):115-132.

[2] 李矗.“兩難選擇”與“自由應(yīng)對”:試論新聞媒體的公共角色定位.新聞記者.2011,(2):39-44.

[3] 江澤民強(qiáng)調(diào)加快我國信息化建設(shè)[N].中國青年報(bào),2001-12-27.

[4] 王錫鋅,章永樂.從“管理主義模式”到“參與式治理模式”——兩種公共決策的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｐ汀⒗碚摽蚣芗爸贫确治鯷A].行政規(guī)制論叢[C].北京:法律出版社.2009.

[5] 劉天時(shí).當(dāng)SARS碰撞中國傳媒[N].南風(fēng)窗,2003-6-10.