瑞安市國土資源局 謝 哲

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)破解與放開集體土地流轉(zhuǎn)關(guān)系

瑞安市國土資源局 謝 哲

當前，我國經(jīng)濟社會總體上已經(jīng)進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。黨的十七屆三中全會通過了《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，對新形勢下農(nóng)村改革發(fā)展作出了重大部署。其中，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)帶來的難題，使城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會形成一體化發(fā)展新格局，是新一輪農(nóng)村改革發(fā)展的重大課題。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)存在著深層次利益沖突，特別是現(xiàn)行農(nóng)村土地制度帶來的矛盾，制約了農(nóng)村土地在城鄉(xiāng)之間自由流動，阻礙了城市化進程。為了加快建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化新格局，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)帶來的難題已成為各個地方政府當務(wù)之急。本文針對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)破解與建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化新格局的發(fā)展要求，試就農(nóng)村集體土地概念形成、農(nóng)村土地集體所有制度缺陷、土地使用權(quán)不同類型與現(xiàn)實矛盾及農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的法律障礙等方面展開探討，探索農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的可行性。

一、農(nóng)村集體土地概念形成

我國的集體土地政策，是在私有制基礎(chǔ)上逐步演變而來的。解放后，黨與政府將地主、資本家在農(nóng)村的土地分配給了農(nóng)民，打破了少數(shù)人壟斷土地收益與分配的格局，極大地調(diào)動了廣大勞動人民生產(chǎn)積極性，促進了生產(chǎn)力的提高。為了解決由于勞動力強、壯、老、弱不均而影響生產(chǎn)的局面，中央在主要生產(chǎn)資料私有制的基礎(chǔ)上，采取土地入股、統(tǒng)一經(jīng)營的模式，在全國范圍內(nèi)建立農(nóng)村初級合作社。在勞動成果的分配方案中，保留了土地報酬的概念，體現(xiàn)土地多少的不同。到了1956年6月30日，全國人民代表大會第三次會議討論通過了《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，該章程規(guī)定：入社的農(nóng)民必須把私有的土地、耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有。至此，農(nóng)村集體土地概念初步形成。農(nóng)村高級合作社建立后，國家取消土地參與報酬分配的方案，但保留自留地、自留山、宅基地私有的概念。該章程特別提到：作為主要生產(chǎn)資料的土地，從私有轉(zhuǎn)為集體所有是無償?shù)摹?/p>

隨著高級合作社的建立，全國范圍內(nèi)好多地方出現(xiàn)了隨意調(diào)撥勞動力、土地、耕畜、農(nóng)具的現(xiàn)象，嚴重挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。為此，中央于1960年11月3日下發(fā)《關(guān)于農(nóng)村人民公社當前政策問題的緊急指示信》，明確了勞動力、土地、耕畜、農(nóng)具必須堅決實行固定的“四固定”政策，禁止任何人隨意調(diào)用?！八墓潭ā闭甙l(fā)布后，各個地方按有利于生產(chǎn)與管理的屬地管理原則，組建生產(chǎn)小隊或生產(chǎn)大隊。

1962年9月27日，中國共產(chǎn)黨第八次中央委員會第十次會議又討論通過了《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》。該草案將社員所有的自留地、自留山、宅基地等私有土地全部劃歸集體所有，使生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的所有土地都變成集體所有的土地。該草案同時規(guī)定：社員的房屋永遠歸社員所有，社員有權(quán)買賣或者租賃房屋。社員房屋出賣以后，宅基地的使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)移給新房主。由此可見，集體土地在概念形成時，農(nóng)用地是作為生產(chǎn)資料并在一起使用的，不具備資產(chǎn)的特征；集體土地雖然不允許流轉(zhuǎn)，但集體土地使用權(quán)可以隨房屋而發(fā)生轉(zhuǎn)移。

二、農(nóng)村土地集體所有政策缺陷

農(nóng)村土地集體所有，像一只無形的手，將勞動力、土地、耕畜、農(nóng)具捆綁在一起。這種生產(chǎn)關(guān)系的設(shè)置，在一定時期內(nèi)，給老百姓創(chuàng)造了安心的生產(chǎn)環(huán)境，調(diào)動了勞動者的生產(chǎn)積極性，促進了生產(chǎn)力的發(fā)展。但隨著時代的進步，這種僵化的生產(chǎn)關(guān)系，越來越不適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展，其表現(xiàn)有以下幾方面：1、表面上，農(nóng)村土地集體所有制形式，可以在全國各地創(chuàng)造無數(shù)個陶淵明所說的世外桃源：那里沒有剝削，沒有壓迫，永遠處于農(nóng)耕文明時代。這種畫面看起來非常唯美，但問題也正出在這里：隨著生產(chǎn)力的提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)再也不需要那么多的勞動力，而農(nóng)村卻無法解決富余勞動力的就業(yè)問題。2、隨著城市化進程的加快，城市近郊區(qū)農(nóng)村絕大部分的農(nóng)用地被政府征用，這些村的農(nóng)民想以農(nóng)業(yè)為生都變成不可能。3、農(nóng)村土地集體所有的一個重要政策就是禁止流轉(zhuǎn)。這種政策設(shè)置對于城中村的農(nóng)民而言，是不公平的。什么叫“農(nóng)民”，我的理解是：以種田謀生的人。而城中村的人根本不能以種田謀生，他們?yōu)橹魇强俊岸a(chǎn)”或“三產(chǎn)”作為謀生的手段，因此，他們已經(jīng)不是真正意義上的農(nóng)民。禁止集體土地流轉(zhuǎn)，打斷了這部分人融資的途徑，減慢了農(nóng)業(yè)人口向城市非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化的進程。4、我國改革開發(fā)以來，春運的滾滾人流一直是我國獨有的“風景線”。春運的繁忙，給交通運輸部門造成了極大的壓力，給社會資源造成了空前的浪費。春運繁忙現(xiàn)象所折射出的不僅僅是中國人濃厚的思家情節(jié)，更重要的是反映了外出工作的人不能真正做到人口遷移，使整個社會資源達到重新整合的目的，加快城市人口的集聚。造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的，但我認為：集體土地不能流轉(zhuǎn)的政策規(guī)定是最主要的原因之一。如此的政策規(guī)定使這些人始終牽掛著老家的房屋與土地，不能真正做到資源的有效整合。5、依法治國是我們國家管理政策的追求目標，依法治國的基本準則就是法律面前人人平等，而我國在農(nóng)村問題的輿論導(dǎo)向上，一直存在著不平等現(xiàn)象。比如：在日常的報紙中，我們看到最多的關(guān)于“農(nóng)民”、“農(nóng)民工”或者“二代農(nóng)民工”的概念。這個概念的存在，好像我國的一部分人一生下來就被貼上“農(nóng)民”的標簽。這樣對嗎？這豈不是封建那套關(guān)于“龍生龍，鳳生鳳，老鼠生兒打地洞?！崩碚摰难永m(xù)？近幾年，隨著城市周邊農(nóng)業(yè)人口利益的加大，各個地方出現(xiàn)了城市戶口反向農(nóng)村遷移的潮流。由此可見，割斷戶口與集體土地的利益關(guān)系，是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。

三、土地使用權(quán)不同類型與現(xiàn)實矛盾

改革開放以后，我國的經(jīng)濟形式逐步從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，生產(chǎn)力得到了一定程度的發(fā)展，人民的生活水平得到了根本的改善。但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，阻礙了城鎮(zhèn)城市化的進程，使生產(chǎn)力得不到進一步解放。要破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，其中的關(guān)鍵就是解決集體土地的流轉(zhuǎn)問題。在這里，我試就建設(shè)用地使用權(quán)不同類型展開討論。

現(xiàn)行的法律，人為地將建設(shè)土地使用權(quán)分為國有出讓、國有劃撥、集體撥用，但在現(xiàn)實生活中，這樣劃分土地使用權(quán)有意義、有必要嗎？我個人認為沒有必要。首先，對于農(nóng)村的農(nóng)民而言，我們將他們的建設(shè)用地使用權(quán)認定為集體撥用而不能流轉(zhuǎn)，使其喪失資產(chǎn)的功能，不公平；其次，對于舊城區(qū)的居民而言，我們將其祖祖輩輩使用的房屋土地使用權(quán)認定為國有劃撥，在其房屋轉(zhuǎn)讓時還需補交土地出讓金，不合理；第三，對于政府而言，調(diào)節(jié)個體之間收益差距的主要工具應(yīng)該是稅收政策，但在舊城區(qū)房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓時，政府除了征收正常的稅費之外，還加收土地出讓金，等于重復(fù)課稅，不科學。

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，土地使用權(quán)類型也有一個產(chǎn)生與消亡的過程。1990年5月19日，由于市場經(jīng)濟對土地資源自由調(diào)配的需求，國務(wù)院發(fā)布實施了《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓與轉(zhuǎn)讓暫行條例》，部分解除了國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，產(chǎn)生了國有土地使用權(quán)出讓的概念；2007年10月1日，國家發(fā)布實施了《物權(quán)法》，《物權(quán)法》第一百四十九條規(guī)定：住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期，打破了國有出讓與國有劃撥的區(qū)別界限。但在集體土地流轉(zhuǎn)方面，法律一直沒有突破。

允許集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，看似僅僅關(guān)于《土地管理法》的一次局部修正，其實關(guān)系到我國憲法的重新修訂。按我國目前的法律構(gòu)架，在所有的土地使用權(quán)類型中，被允許轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)的，僅僅是國有出讓土地使用權(quán)。若允許集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，不僅需要突破國有與集體土地使用權(quán)類型的區(qū)別界限，還需要突破國有劃撥與國有出讓土地使用權(quán)類型的區(qū)別界限。因為，國有劃撥土地轉(zhuǎn)讓時，需要補收土地出讓金，集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，也牽涉到政府是否補收土地出讓金的問題。另外，允許集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，必將淡化土地所有權(quán)的概念，相關(guān)的法律、法規(guī)規(guī)定需要作相應(yīng)的調(diào)整。

禁止集體土地流轉(zhuǎn)，是六十年代初期“四固定”政策的延續(xù)，也是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物。我國實行市場經(jīng)濟政策后，需要盤活包括土地在內(nèi)的所有資源、資產(chǎn)。為了市場經(jīng)濟的公平、透明與誠信，如何放開集體土地的流轉(zhuǎn)，是一個不可回避的問題。

對于集體土地流轉(zhuǎn)禁止與否的規(guī)定，其實是人們關(guān)于集體土地這個物質(zhì)是運動的還是靜止的的認識問題。辯證唯物主義認為：世界是物質(zhì)的，物質(zhì)是運動的；運動是絕對的，靜止是相對的。禁止集體土地流轉(zhuǎn)的政策，違背了辯證唯物主義最基本的世界觀。

四、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的法律障礙

集體土地概念一形成，禁止集體土地流轉(zhuǎn)就是重要規(guī)定。《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》二十一條規(guī)定：生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地，都歸生產(chǎn)隊所有。生產(chǎn)隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租與買賣。但該草案的四十五條又規(guī)定：社員有權(quán)買賣與租賃宅基地上房屋。這就在一個文件中形成概念的沖突：集體土地使用權(quán)到底可以、不可以轉(zhuǎn)移？有些地方政府不知如何適從。為了解決地方政府在貫徹執(zhí)行“六十條”中一些概念不清的問題，中央在1962年3月20日下發(fā)了《關(guān)于對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》，該通知的第二條規(guī)定：社員的房屋出賣以后，宅基地的使用權(quán)即隨之轉(zhuǎn)移給新房主，但宅基地的所有權(quán)仍歸生產(chǎn)隊所有。該文件第一次在正式文件中引入了土地所有權(quán)與土地使用權(quán)相分離的概念，解決了現(xiàn)實世界中碰到的問題。

《土地管理法》剛出臺時，土地法的第二條第四款規(guī)定：國有土地和集體土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定。由此可見，當時的土地法立法精神，在法律層面上有打算放開集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。1999年1月1日，土地法修改后，土地法的六十三條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。表面上，該條文好像禁止了集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，深一度分析，該條文僅重申了土地用途管制的規(guī)定，回避了集體建設(shè)土地使用權(quán)是否可以流轉(zhuǎn)的問題。因此，新的土地法也沒有禁止集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

《物權(quán)法》出臺后，物權(quán)法第三十九條規(guī)定：所有權(quán)人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)上，依法享有占用、使用、收益和處分的權(quán)利。重申了公民處置自己財產(chǎn)的權(quán)利。根據(jù)該條款的法律規(guī)定，農(nóng)村社員可以依法處置自己的房產(chǎn)，但《物權(quán)法》第一百五十三條又規(guī)定：宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法律和國家有關(guān)規(guī)定。該條款的規(guī)定，回避了集體土地使用權(quán)是否可以流轉(zhuǎn)的問題，造成了農(nóng)村房產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)相分離的狀況。重新修改發(fā)布的《房屋登記辦法》，太多考慮集體土地流轉(zhuǎn)的許可問題，在農(nóng)村私有房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓登記問題上，人為地設(shè)置限制條件，使農(nóng)村房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓得不到及時登記，違背了《物權(quán)法》關(guān)于所有權(quán)人可以處置自己不動產(chǎn)的規(guī)定。

城市規(guī)模擴大以后，城市的規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)村房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓是非常普遍的現(xiàn)象。這些房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓在法律上沒有被禁止，但政府又不允許其登記，成了游離于登記之外的不動產(chǎn)變動。由于不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，是以登記為準的，未經(jīng)登記，不發(fā)生效力。因此，隨著土地的升值，賣方開始反悔集體土地上房產(chǎn)的買賣行為。集體土地上房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的有效性問題，成了社會矛盾焦點。政府若不解決好集體土地的流轉(zhuǎn)合法性問題，城市化的過程將變成堆積火藥包的過程。

五、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的可行性

一直以來，在我們潛意識中始終認為：集體所有等同于全民所有。而事實上，集體所有并不等于全民所有，農(nóng)村集體所有與全民所有更是有著根本的不同。農(nóng)村土地所有權(quán)的擁有者，是具有這個村社員資格的人，不同的法人擁有不同土地所有權(quán)，外村農(nóng)民無權(quán)擁有這個村的集體土地所有權(quán)。農(nóng)村土地集體所有制，是部分人共同所有，不是全民共有。從另外一個角度講，農(nóng)村土地集體所有是土地私有制的延續(xù)。通過上面分析我們不難看出，土地私有制并沒有那么可怕，它一直存在于我們的體系之中。因此，我們更應(yīng)正視農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)這個問題。

是否允許農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，首先碰到的是土地價值問題。農(nóng)村集體土地到底有、沒有價值？這需要從價值的實現(xiàn)方式來分析。價值的體現(xiàn)方式是流轉(zhuǎn)，而目前的法律規(guī)定禁止農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，因此，從法律層面上分析，農(nóng)村集體土地是沒有價值的。而事實上，農(nóng)村集體土地上房屋交易的價格大大超出了房屋本身的價值，如果這種交易不包括土地的價值，豈不是詐騙？因此，從現(xiàn)實角度分析，農(nóng)村集體土地是有價值的。

農(nóng)村土地從大類劃分，分為農(nóng)用地與建設(shè)用地。對于農(nóng)用地，可流轉(zhuǎn)的主要是土地承包權(quán)，集體農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的價值就是土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的價值。在集體土地概念形成之初，大家將農(nóng)用地作為生產(chǎn)資料并在一起，農(nóng)用地并不具備資產(chǎn)的特征，今后，我們?nèi)匀槐仨殘猿制滟Y源價值的特征，否則，將不利于土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)。要做到這點，關(guān)鍵是杜絕農(nóng)用地從資源轉(zhuǎn)為資產(chǎn)的可能，因此，政府在征地時，為主只能考慮相應(yīng)農(nóng)業(yè)人口的重新就業(yè)與社保問題。對于農(nóng)用地，政府不因農(nóng)用地與城市距離的遠近而征地價格有所不同，要堅持按原用途進行補償?shù)恼撸沤^返回地的出現(xiàn)，嚴厲打擊擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的行為，同時，政府要重申擁有調(diào)整農(nóng)用地地理位置的權(quán)利，避免因某個村不同意征地而影響城市化進程或發(fā)生漫天要價的事情。只有做到了以上幾點，農(nóng)用地轉(zhuǎn)包才不會被賦予另外的價值，進而確保農(nóng)用地數(shù)量不減少，質(zhì)量不降低。

對于農(nóng)村集體建設(shè)用地，其到底屬于資源還是資產(chǎn)，情況相對復(fù)雜一點。城市化的過程，其實也是社會資源重新整合的過程。城市的擴張，意味著相應(yīng)農(nóng)村建設(shè)用地的減少。為了將農(nóng)村集體建設(shè)用地的整合與城市化相掛鉤，在農(nóng)村建設(shè)用地屬性劃分方面，需要確立這樣的概念：將城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村建設(shè)用地看成資產(chǎn)，將規(guī)劃區(qū)外的農(nóng)村建設(shè)用地看成資源。雖然，《土地管理法》第八條規(guī)定：城市市區(qū)的土地屬于國家所有，但由于城市的規(guī)模與范圍都在不斷變化中，如何及時將城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地轉(zhuǎn)為國有，是實現(xiàn)城市市區(qū)土地國有化的關(guān)鍵。為了解決城中村土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題，政府應(yīng)鼓勵城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)村將自己的集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國有。在政策上，政府應(yīng)允許農(nóng)村集體組織在保持土地使用權(quán)不變的情況下，隨時可以將部分農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國有，打破現(xiàn)在一個村集體土地只能同時全部轉(zhuǎn)為國有的政策限制，從根本上解決集體土地使用權(quán)不能流轉(zhuǎn)的限制。至于城市規(guī)劃區(qū)外村的建設(shè)用地，政府可以采取以城市安居工程用房與規(guī)劃區(qū)外農(nóng)村房產(chǎn)相置換的形式，解決城市規(guī)劃區(qū)外農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)問題。

“蕭規(guī)曹隨”之所以成為著名典故，其原因在于：在當時生產(chǎn)力沒有多少變化情況下，曹參不折騰，維持蕭何確定的各種生產(chǎn)關(guān)系。隨著我國生產(chǎn)力的發(fā)展，農(nóng)村機械化代替了手工勞動，富余的勞動力無法在農(nóng)村找到合適的工作。圍繞農(nóng)村人口流動的各種資源要素，需要在城鄉(xiāng)之間真正無障礙地自由流動，發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用和政府對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的主導(dǎo)作用。破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，重新調(diào)整農(nóng)村的生產(chǎn)關(guān)系和社會關(guān)系，已成政府燃眉之急。社會主義國家最突出的優(yōu)越性在于：始終能創(chuàng)造出合適的生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展。五、六十年代，我國在農(nóng)村土地政策上采取了“四固定”政策，促進了生產(chǎn)力的發(fā)展?，F(xiàn)在，我國的生產(chǎn)力雖然得到一定程度的發(fā)展，但還需要拿出否定自己、完善自己的勇氣，打碎禁固集體土地流轉(zhuǎn)枷鎖，促進生產(chǎn)力進一步發(fā)展。在現(xiàn)實生活中，我們每個人都不否認土地價值的存在，但禁止集體土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定，使之喪失了實現(xiàn)自身價值的途徑，既嚴重阻礙了農(nóng)村發(fā)展，也影響了我國城市化進程。讓我們堅持實踐是檢驗真理唯一標準的理論，以大無畏的精神，解除禁止集體土地流轉(zhuǎn)限制，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)帶來的難題，著力推進城市化進程！