杭州市國(guó)土資源信息中心 張園玉

前置電子掃描在杭州市地籍管理信息化中應(yīng)用方案研究

杭州市國(guó)土資源信息中心 張園玉

隨著信息技術(shù)的深入發(fā)展，企業(yè)、政府部門(mén)網(wǎng)上辦公自動(dòng)化系統(tǒng)應(yīng)用已經(jīng)十分普遍。但是，由于人員計(jì)算機(jī)水平參差不齊、網(wǎng)上辦公與傳統(tǒng)手工辦公流程的差異較大、電子印章、簽名、審閱等實(shí)際應(yīng)用法律效用還有待驗(yàn)證等原因，在實(shí)際應(yīng)用中，仍采用紙質(zhì)和電子雙軌制，紙質(zhì)檔案資料的傳遞流轉(zhuǎn)和資料復(fù)印等占用了一定的工作量。地籍管理信息化建設(shè)在杭州市局起步較早，多數(shù)業(yè)務(wù)辦理均是窗口受理、后臺(tái)辦理的統(tǒng)一模式，通過(guò)近幾年的努力，業(yè)務(wù)規(guī)范化水平和信息化水平得到了普遍的提高，為前置掃描、網(wǎng)上無(wú)紙化辦公打下了良好的基礎(chǔ)。結(jié)合杭州市局實(shí)際情況，本文提出在地籍管理信息系統(tǒng)建設(shè)實(shí)現(xiàn)受理時(shí)收件材料前置電子掃描，實(shí)現(xiàn)土地登記等業(yè)務(wù)網(wǎng)上無(wú)紙化審批，有利于窗口競(jìng)爭(zhēng)力的進(jìn)一步增強(qiáng)，全面提升杭州市局地籍管理信息化服務(wù)水平。

一、工作背景

1、窗口建設(shè)需要。杭州市局辦事窗口的領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)得益于較早地確立了服務(wù)為民的理念，推行了一系列讓群眾獲得便捷和實(shí)惠的舉措，贏得了群眾的信任和贊譽(yù)，有先行一步、先入為主的優(yōu)勢(shì)。但是隨著服務(wù)型政府建設(shè)的不斷推進(jìn)，各政府部門(mén)對(duì)窗口建設(shè)都提高了重視程度，加大了人力物力投入，精簡(jiǎn)了辦事程序，提升了服務(wù)水平，與我們窗口的差距正在逐漸縮小。要進(jìn)一步提升服務(wù)品質(zhì)只能依靠?jī)?nèi)部挖潛，從優(yōu)化辦事流程、提高辦事效率等方面尋求創(chuàng)新點(diǎn)。

2、業(yè)務(wù)成果應(yīng)用需要。目前土地登記形成的紙質(zhì)成果案卷全部由最后一個(gè)歸檔環(huán)節(jié)掃描，造成檔案掃描工作量大、時(shí)間緊、壓力大。檔案掃描流程分以下工序：編號(hào)、拆案卷、整理、掃描、檢查、入庫(kù)。經(jīng)測(cè)試，一本共57頁(yè)的初始登記大宗地案卷經(jīng)高速掃描儀掃描歸檔所用時(shí)間約20分鐘。由于各種資源的限制及歷史原因，檔案掃描均有一定程度的滯后，一般大宗地案卷歸檔后一周內(nèi)掃描入庫(kù)，單套住宅的案卷掃描滯后時(shí)間較長(zhǎng)，有的甚至半年、一年，給業(yè)務(wù)人員的后續(xù)應(yīng)用造成眾多不便。

3、條件基本成熟。一是地籍管理系統(tǒng)建設(shè)為電子掃描應(yīng)用提供了軟件系統(tǒng)基礎(chǔ)，系統(tǒng)支持掃描文件的快速載入、存儲(chǔ)和查詢。二是電子掃描技術(shù)及產(chǎn)品的進(jìn)步為電子掃描提供技術(shù)支撐。三是相關(guān)單位在電子掃描應(yīng)用的成功經(jīng)驗(yàn)提供了很好的借鑒如青島國(guó)土局、杭州市房管局等。

二、基本情況

1、窗口辦文流程情況。目前來(lái)杭州市局窗口辦證群眾的辦事路徑包含4個(gè)環(huán)節(jié)：復(fù)印—受理—繳費(fèi)—取證，經(jīng)初步統(tǒng)計(jì)從復(fù)印到最后取證時(shí)間在1個(gè)小時(shí)左右，遇上人流高峰期，在復(fù)印處個(gè)人用戶辦證復(fù)印量大，歷時(shí)長(zhǎng)。

2、地籍管理（土地登記）材料類型情況。土地登記受理材料主要由三部分構(gòu)成，一類是公共資料如申請(qǐng)表（原件）、委托書(shū)（原件）、土地登記法人代表身份證明書(shū)（原件）、企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照或組織機(jī)構(gòu)代碼證（復(fù)印件）、委托人和受托人的身份證（復(fù)印件）等，一類是權(quán)源資料如出讓合同、轉(zhuǎn)讓協(xié)議等，還有一類是其他內(nèi)容，如房產(chǎn)證、契證、門(mén)牌證(復(fù)印件)等?？偨Y(jié)來(lái)看，土地登記材料呈現(xiàn)種類復(fù)雜，大小不一，多頁(yè)裝訂文檔多等特點(diǎn)。

3、電子掃描產(chǎn)品性能對(duì)比分類情況。目前的電子掃描產(chǎn)品有兩種選擇，一是掃描儀，二是數(shù)碼相機(jī)。掃描儀的優(yōu)點(diǎn)是精度高、圖像清晰，支持掃描信息提取和全文檢索，缺點(diǎn)體積較大，速度相對(duì)較慢。多功能的數(shù)碼掃描一體機(jī)支持復(fù)印、掃描和打印，掃描同時(shí)集成平板和高速掃描儀功能。數(shù)碼相機(jī)用于拍照掃描，優(yōu)點(diǎn)是無(wú)需專業(yè)圖像解析軟件，速度較快，體積較小，缺點(diǎn)是需采用特制的機(jī)架將數(shù)碼相機(jī)固定后拍攝，成像后可視清晰度不高，受外界光源影響較大，不支持信息提取。

（注：數(shù)據(jù)來(lái)源于網(wǎng)絡(luò)、信息咨詢等，僅供參考）

三、掃描方案

從業(yè)務(wù)與掃描之間的順序關(guān)系來(lái)看，掃描可以分為前置掃描和后置掃描。前置掃描可分成前置專人集中掃描和前置各窗口分散掃描。鑒于目前擁有的掃描儀性能和體積無(wú)法適應(yīng)分散掃描的要求，建議采用前置集中掃描業(yè)務(wù)流程，如圖1所示。與前置掃描業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)模式相對(duì)應(yīng)，后置掃描是實(shí)現(xiàn)在正常業(yè)務(wù)紙質(zhì)辦理完畢后實(shí)現(xiàn)掃描入庫(kù)的模式，與現(xiàn)在杭州市局現(xiàn)有模式基本一致。如圖2所示。“后置掃描”與“前置掃描”的區(qū)別在于，流程中的掃描環(huán)節(jié)被移除，不經(jīng)過(guò)“掃描”而直接進(jìn)行業(yè)務(wù)辦理，當(dāng)業(yè)務(wù)辦理完成后，我們?cè)龠M(jìn)行掃描和歸檔的工作。掃描后置導(dǎo)致檔案影像生成和查詢有時(shí)間差，且掃描影像未在辦理過(guò)程中經(jīng)過(guò)審核，其準(zhǔn)確性檢查難度加大。

圖1 前置掃描業(yè)務(wù)流程

圖2 后置掃描

前置掃描的具體流程描述如下：

用戶前來(lái)辦事的第一個(gè)環(huán)節(jié)是掃描（替代杭州市局目前復(fù)印環(huán)節(jié)），掃描工作人員將用戶辦理需要提供掃描的資料進(jìn)行掃描，并將掃描件按各業(yè)務(wù)材料目錄統(tǒng)一存放到中間服務(wù)器，并生成一個(gè)一維條形碼數(shù)據(jù)打印輸出，并交給用戶到窗口進(jìn)行正式受理。

在“窗口受理”環(huán)節(jié)，窗口人員接受用戶提交的原始紙質(zhì)材料，確認(rèn)符合受理?xiàng)l件后，則受理該業(yè)務(wù)。同時(shí)，通過(guò)條形碼讀取設(shè)備讀取用戶提交的掃描材料編號(hào)，使用一維條形碼既可以避免手工輸入數(shù)據(jù)時(shí)可能會(huì)發(fā)生的錯(cuò)誤，也可以提高工作效率。通過(guò)該編號(hào)，系統(tǒng)將自動(dòng)實(shí)現(xiàn)下載中間服務(wù)器上的對(duì)應(yīng)任務(wù)的電子影像文件，建立與該辦件業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)，并實(shí)現(xiàn)電子表單數(shù)據(jù)與影像數(shù)據(jù)統(tǒng)一流轉(zhuǎn)。

掃描完成后，進(jìn)入正常業(yè)務(wù)辦理，在辦理過(guò)程中經(jīng)辦人員對(duì)掃描材料進(jìn)行進(jìn)一步的審核確認(rèn)。辦理完畢后，會(huì)產(chǎn)生一些新的需要掃描的材料，如簽字蓋章后的審批表等，這些材料需要等案卷辦理結(jié)束后補(bǔ)掃進(jìn)入系統(tǒng)。補(bǔ)掃的操作流程和前面“掃描”完全一致，此處就不再?gòu)?fù)述。

掃描工作效率影響因素

（1）掃描儀：對(duì)比掃描儀各項(xiàng)性能，根據(jù)杭州市局當(dāng)場(chǎng)辦件要求，掃描儀的工作效率是個(gè)重要因素。

（2）案卷大?。航蛹?shù)量以及各個(gè)案卷需掃描的材料的多少、是否需要拆分整理、掃描特殊處理（如需要平板掃、雙面掃等特殊要求）；

（3）掃描材料目錄的完備性：系統(tǒng)會(huì)根據(jù)業(yè)務(wù)生成對(duì)應(yīng)的掃描材料目錄，并實(shí)現(xiàn)掃描后材料的快速拖拽掛接；若材料目錄不全，掃描工作人員需手工補(bǔ)充材料名稱，多耗費(fèi)時(shí)間；

（4）實(shí)施掃描工作的人員工作熟練度與復(fù)雜度；

（5）地籍管理信息系統(tǒng)掃描子系統(tǒng)的支持力度。

四、系統(tǒng)設(shè)計(jì)

地籍管理信息系統(tǒng)將制作專業(yè)的一體化掃描工具完成整個(gè)掃描的工作流程。在受理環(huán)節(jié)，該工具首先從業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)中獲取該業(yè)務(wù)的業(yè)務(wù)類型，并生成檔案目錄清單，實(shí)現(xiàn)將原始紙質(zhì)材料都掃描進(jìn)系統(tǒng)，然后在程序中對(duì)這些電子影像文件進(jìn)行加工處理，完成后，采用拖放的方式，將這些圖片歸類到相應(yīng)的檔案目錄中，并輸出對(duì)應(yīng)的一維條形碼。如圖3所示。

圖3 掃描工具

在業(yè)務(wù)辦理過(guò)程中，系統(tǒng)將提供電子影像查看功能，并開(kāi)發(fā)權(quán)限配置模塊，以便于不同用戶查看權(quán)限范圍內(nèi)的電子影像數(shù)據(jù)。

在歸檔環(huán)節(jié)，地籍系統(tǒng)將實(shí)現(xiàn)與檔案管理信息系統(tǒng)的無(wú)縫銜接，將前端掃描數(shù)據(jù)的最終歸檔入庫(kù)，避免重復(fù)掃描。地籍系統(tǒng)的掃描材料與檔案系統(tǒng)的材料雖采用不同的數(shù)據(jù)庫(kù)保存，但檔案系統(tǒng)與地籍系統(tǒng)的目錄結(jié)構(gòu)需保持一致，即在掃描和案卷流轉(zhuǎn)過(guò)程中，所有的電子影像文件都是按照最終的檔案目錄結(jié)構(gòu)進(jìn)行存儲(chǔ)。在業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)完成后，可以省略人工編目的過(guò)程，程序可以根據(jù)檔案目錄中的電子影像文件自動(dòng)生成卷內(nèi)目錄信息，并實(shí)現(xiàn)無(wú)時(shí)間差的檔案影像入庫(kù)查看。正式歸檔前，系統(tǒng)根據(jù)所有材料重新編頁(yè)碼與掃描最終歸檔目錄，并以受理號(hào)為單位，將掃描件、掃描目錄以及該項(xiàng)目基本信息作為查檔索引自動(dòng)打包；歸檔時(shí)，檔案系統(tǒng)以受理號(hào)為單位，下載檔案資料、目錄以及項(xiàng)目基本信息。下載完成后，地籍系統(tǒng)資料庫(kù)中將不再保存該資料，減輕系統(tǒng)數(shù)據(jù)負(fù)荷，檔案檢查并通過(guò)后上傳至檔案系統(tǒng)中，供業(yè)務(wù)人員查詢調(diào)用。前置掃描可以實(shí)現(xiàn)完全的無(wú)紙化辦公，經(jīng)辦人員不再需要紙質(zhì)材料流轉(zhuǎn)，以避免業(yè)務(wù)經(jīng)辦過(guò)程中原始材料的丟失，并提高審批效率。

五、建議

結(jié)合目前杭州市局窗口辦文模式和大宗地提速、單套住宅當(dāng)場(chǎng)辦結(jié)要求，針對(duì)大宗地業(yè)務(wù)和單套業(yè)務(wù)的不同特點(diǎn)，提出以下建議：

1、單套業(yè)務(wù)采用前置集中掃描和后置補(bǔ)掃模式

單套業(yè)務(wù)辦理材料相對(duì)簡(jiǎn)單且數(shù)量不多，但日辦理量大且時(shí)間較短，因而建議采用前置集中掃描代替前置復(fù)印環(huán)節(jié)，既不影響現(xiàn)有窗口辦文時(shí)限，也未對(duì)目前辦文模式做大的調(diào)整。

2、大宗地業(yè)務(wù)先采用后置掃描模式，待單套掃描模式成熟穩(wěn)定后，再確定采用前置掃描

大宗地業(yè)務(wù)材料復(fù)雜、種類多、數(shù)量大，但日辦理量相對(duì)較少，結(jié)合大宗地土地登記提速需求，建議采用后置掃描方式，保障大宗地辦理提速為先。

3、增配窗口集中掃描人員和至少一臺(tái)高速掃描儀

前置集中掃描需要至少一名掃描操作人員和掃描件檢查入庫(kù)人員，在多功能高速掃描復(fù)印一體機(jī)的支持下，進(jìn)行集中掃描和檢查入庫(kù)。

4、完善案卷移交和接收程序，做好與檔案管理信息系統(tǒng)銜接

移交檔案時(shí)，檔案管理人員接收檔案時(shí)要核對(duì)檢查紙質(zhì)和電子檔案，確保紙質(zhì)案卷和系統(tǒng)電子案卷一致性、同步性，核對(duì)無(wú)誤后進(jìn)入歸檔環(huán)節(jié)，歸檔環(huán)節(jié)的主要工作包括封面打印、核對(duì)目錄、編卷宗號(hào)和頁(yè)碼、補(bǔ)掃并最終檢查歸檔，地籍管理信息同步入檔案管理信息系統(tǒng)，最后提交結(jié)束。