林廣勇，張禮琦

（臺州市公安局，浙江臺州 317000）

城市管理警務(wù)創(chuàng)新初探

林廣勇，張禮琦

（臺州市公安局，浙江臺州 317000）

城市管理警察是公安機關(guān)排查化解城市管理領(lǐng)域矛盾的尖兵。要做好維護城市管理領(lǐng)域的社會穩(wěn)定工作，城市管理警務(wù)必須直面城市管理領(lǐng)域的矛盾糾紛，大力開展城市社會管理創(chuàng)新，包括創(chuàng)新理念、創(chuàng)新管理模式、創(chuàng)新作戰(zhàn)方式等。

城市管理警察；社會管理創(chuàng)新；社會穩(wěn)定

21世紀初，為了保障城市管理行政執(zhí)法機關(guān)工作的順利開展，出現(xiàn)了一個新型警種——城市管理警察。這一警種從一出現(xiàn)就處于贊成和反對兩種截然不同的聲音之中。2010年底，突尼斯小販博爾茲茲被城市管理警察毆打后自焚身亡，引起突尼斯全國騷亂，進而蔓延到北非、中東①。這一事件把本來就問題頻出的城市管理行政執(zhí)法工作，更加推上了風口浪尖。城市管理警察存廢之爭尤加激烈。筆者認為，城市管理警察是推動城市管理行政執(zhí)法規(guī)范化的重要參謀和助手，是城市管理行政執(zhí)法順利開展的有力保障，是城市管理行政執(zhí)法人員和群眾之間橋梁和紐帶，是排查化解城市管理領(lǐng)域矛盾的尖兵，是創(chuàng)建服務(wù)型政府的重要抓手。當前，如何直面城市管理領(lǐng)域的矛盾糾紛，大力開展城市管理警察社會管理創(chuàng)新，做好維護城市管理領(lǐng)域的社會穩(wěn)定工作，實現(xiàn)孟建柱部長所提出的“要堅持以機制創(chuàng)新為牽引,進一步提高公安機關(guān)社會管理科學化水平”②要求，是城市管理警察所面臨的重要課題。本文就此談一些淺見，以拋磚引玉。

一、城市管理警察產(chǎn)生的原因

城市管理警察產(chǎn)生的最大幕后推手是各級地方政府。經(jīng)濟要發(fā)展，城市化建設(shè)要提速，必然要大力推動城市管理工作。城市建設(shè)難，城市管理更難。為了排除各種干擾，強力推進城市化建設(shè)和城市管理行政執(zhí)法，很多地方黨委政府領(lǐng)導不約而同地想到配備專門警力。

（一）城市管理需要公安機關(guān)參與。政府的主要職能，是為公民提供公共服務(wù)③。城市管理，是公共服務(wù)的重要內(nèi)容。誠如上海世博會主題宣傳語，“城市讓生活更美好”。城市管理是一個系統(tǒng)工程，不能光靠城市管理行政執(zhí)法部門單打獨斗，而是需要多方通力合作。在全國各個城市的城市管理綜合整治行動等城市管理工作中，都有警察以不同的方式參與其中，其中大部分是臨時性抽調(diào)。這些臨時性抽調(diào)人員因為還有本職工作要做，往往不能全身心的投入到服務(wù)城市管理的工作中。這種臨時性的抽調(diào)，工作沒有連續(xù)性，而城市管理工作又絕非一朝一夕的事，隨著城市管理工作任務(wù)的不斷加強，這種派工制的做法已經(jīng)不能滿足城市管理工作的要求。

（二）保障執(zhí)法需要城市管理警察。這是目前關(guān)于城市管理警察存在必要性最常見的表述。城市管理行政執(zhí)法工作點多面廣，大多觸及到相對人的切身利益，容易引發(fā)其抵觸甚至對抗情緒，因而阻擾執(zhí)法、暴力抗法現(xiàn)象時有發(fā)生。部分糾紛發(fā)生時，由于圍觀的大批非利益相關(guān)方介入，有些不法分子乘機打砸，引發(fā)騷亂。2011年6月10日晚，廣州增城城市管理人員與小販發(fā)生沖突后，現(xiàn)場部分人員滋事起哄，圍攻趕來處置的警察、醫(yī)護人員，砸毀3輛警車，一輛救護車。④“在相對集中行政處罰制度在城市管理領(lǐng)域?qū)嵤┮郧埃捎诔鞘泄芾硇姓?zhí)法隊伍的多樣性，使得城市管理領(lǐng)域內(nèi)的矛盾得到了分攤，妨礙公務(wù)和暴力抗法現(xiàn)象顯得不是很嚴重。當相對集中行政處罰權(quán)制度在城市管理領(lǐng)域?qū)嵤┮院?，城市管理行政?zhí)法領(lǐng)域內(nèi)的暴力抗法矛盾都集中到了城市管理行政執(zhí)法部門的身上，妨礙公務(wù)和暴力抗法就顯得相當嚴重。”⑤

當然，以保障執(zhí)法為由強調(diào)城市管理警察存在的必要性，在實踐和理論界還有很多反對聲音。反對者認為，警察和城管有本質(zhì)的不同；設(shè)立城市管理警察，以專政手段保障行政執(zhí)法，有悖于和諧社會；在行政執(zhí)法隊伍碰到暴力抗法時就設(shè)立專門警察隊伍，會導致國家行政管理隊伍警察化、專政化；暴力抗法行為還沒有嚴重到非得動用“城市管理警察”強制執(zhí)法的地步⑥。

（三）維護穩(wěn)定需要公安機關(guān)參與。城市管理領(lǐng)域的矛盾糾紛一直比較突出，有時甚至相當尖銳。自去年年底北非騷亂以來，如何吸取教訓，及時排查化解城市管理領(lǐng)域的矛盾糾紛，使之得到及時處置，不被國內(nèi)外敵對勢力利用，不致影響社會穩(wěn)定，是社會管理創(chuàng)新的一項重要任務(wù)。但這項任務(wù)，單靠公安機關(guān)或城市管理行政執(zhí)法機關(guān)，都很難圓滿完成，兩者只有密切合作，才有可能不辱使命。城市管理警察機構(gòu)，就是兩者合作的理想平臺和載體。這是城市管理警察機構(gòu)發(fā)展的歷史性機遇。

城市管理警察在這一領(lǐng)域的維穩(wěn)作用，主要有兩方面：一是秉承“傳統(tǒng)+科技”現(xiàn)代警務(wù)理念，大力排查化解其中的矛盾糾紛；二是通過推動城市管理行政執(zhí)法規(guī)范化，從執(zhí)法源頭上減少糾紛矛盾。各地的城市管理行政執(zhí)法機構(gòu)，成立時間短，缺乏執(zhí)法經(jīng)驗，卻擔當繁重的執(zhí)法任務(wù)，需要盡快提高執(zhí)法規(guī)范化水平。而公安機關(guān)在長期的執(zhí)法中，積累了不少經(jīng)驗，又一直致力于執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。因此，建立城市管理警察隊伍，既能有效地保障行政執(zhí)法，更可以讓后者在執(zhí)法規(guī)范化方面，對前者有較大的推動。只有城市管理行政執(zhí)法機構(gòu)自身的執(zhí)法規(guī)范化水平上去了，由執(zhí)法產(chǎn)生的社會矛盾才能大幅度減少，和諧因素才能增加，社會穩(wěn)定才更有保障，公安機關(guān)也可以因此減少更大壓力。

二、城市管理警察存在的問題

（一）警種認知度不高。城市管理警察是一個新興的警種，無論在社會還是在公安機關(guān)內(nèi)部，認知度普遍不高。很多城市管理警察支隊都是和當?shù)爻枪懿块T合署辦公，與其他警種的同行們反而接觸較少。這不但在老百姓心目中容易混淆，在公安機關(guān)內(nèi)部認同度也不高。不少人認為，城市管理警察直接從事或參與城市管理行政執(zhí)法活動，加大了公安機關(guān)的執(zhí)法風險，超越了《警察法》和《公安機關(guān)組織條例》等法律法規(guī)和公安機關(guān)“三定”規(guī)定賦予的職權(quán)，還容易導致公安機關(guān)內(nèi)部職責交叉、機構(gòu)膨脹、警種劃分過細、占用有限警力等弊病。

（二）警務(wù)運作模式受到爭論?，F(xiàn)在城市管理警察的警務(wù)運作通常有接警制和隨警制兩種模式。但是，這兩種模式各有利弊，存在一些爭論。城市管理行政執(zhí)法當中遇到突發(fā)的暴力抗法事件，如果以接警制方式，無疑是“遠水解不了近渴”。城市管理警察事后介入，固然可以將施暴者繩之以法，但之前執(zhí)法隊員的人身安全可能已遭到侵害。如果以隨警制的模式，城管警察與城管執(zhí)法隊員一同出現(xiàn)在執(zhí)法現(xiàn)場，可以及時化解一些小糾紛、小矛盾，保障執(zhí)法人員的人身安全。但一旦出現(xiàn)了當事人拒絕、阻礙城管執(zhí)法人員依法執(zhí)行職務(wù)的嚴重情況，需要對當事人進行行政處罰或更為嚴重的刑事制裁時，就會被認為城市管理警察在城管執(zhí)法過程中充當了“既是運動員又是裁判員”的角色，執(zhí)法的公正性就容易受到質(zhì)疑，公安機關(guān)的執(zhí)法形象往往因此受到影響⑦。

（三）機構(gòu)、職能設(shè)置不規(guī)范。在公安部、省公安廳，沒有專門的城市管理警察業(yè)務(wù)指導機構(gòu)。就我省各地級市而言，也沒有普遍設(shè)立，只有湖州、嘉興、紹興、麗水、臺州等地設(shè)立城市管理警察機構(gòu)，名稱和職能也不全相同。有的在下屬縣市區(qū)設(shè)立大隊，有的沒有，有的僅在部分縣市區(qū)設(shè)立。既無上級主管部門，又無下屬機構(gòu)是很多城市管理警察機構(gòu)遇到的尷尬。因此，城市管理警察部門的民警往往對自己的工作崗位能否一直存在心存擔憂，影響了城市管理警察隊伍的穩(wěn)定。此外，職能配置也五花八門，就我省的各相關(guān)支隊而言，有的籠統(tǒng)規(guī)定“負責查處在城市管理行政執(zhí)法中發(fā)生的治安、刑事案件”，有的賦予其一定的交通管理職能，有的還包括了處置流浪乞討人員、街頭招嫖、生活噪聲等五花八門的職能。

三、大力開展社會管理創(chuàng)新，排查化解矛盾糾紛

城市管理警察的歷史使命，就是吸取國內(nèi)外的教訓，結(jié)合本警種的特點，大力開展社會管理創(chuàng)新，及時排查化解城市管理領(lǐng)域的矛盾糾紛，不給國內(nèi)外各種反華勢力以可乘之機，維護社會穩(wěn)定。

（一）創(chuàng)新理念，最大限度地消滅不和諧因素。管理要創(chuàng)新，理念要先行。只有通過理念創(chuàng)新，才能改革不合時宜的管理模式，突破制約發(fā)展的瓶頸性、機制性、體制性問題⑧。

1.情報信息主導城市管理警務(wù)理念。城市管理警察的主業(yè)是服務(wù)保障城市管理行政執(zhí)法。其中很大一部分案事件，如預謀策劃群體性事件、煽動暴力抗法及其他擾亂城市管理行政執(zhí)法活動，只要基礎(chǔ)工作扎實，情報信息靈通，可以做到先發(fā)制人，精確打擊，把群體性事件、暴力抗法活動遏制在萌芽狀態(tài)，從而盡可能少的處理人，盡可能多的教育人，最大限度地增加和諧因素。目前，臺州城市管理警察支隊已初步建立起一個城市管理警務(wù)信息數(shù)據(jù)庫，收集了涉及城市管理警務(wù)的各類相關(guān)信息，數(shù)量多、質(zhì)量高、作用大，做到了行政執(zhí)法工作開展到哪里，情報信息工作跟進到哪里。

2.提前介入理念。城市管理工作，經(jīng)常牽涉到當事人的重大利益。違法建筑的拆除，當事人很可能遭受幾十萬甚至是上百萬損失；市容管理，當事人可能會失去養(yǎng)家糊口的依靠。犯罪學的挫折—攻擊理論⑨表明，在遇到損失重大利益等挫折，又沒有及時得到疏導的時候，當事人極易采取攻擊他人的方法來獲得發(fā)泄。而過去坐班接警式、保姆式、保鏢式的配合執(zhí)法模式往往在遇到?jīng)_突、矛盾時，使我們陷入被動之中。因此，我們倡導提前介入的工作方法。即要求城市管理警察參與到重大城管行政執(zhí)法活動的醞釀、決策中，依托轄區(qū)派出所，深入了解當事人的思想動態(tài)，宣傳政策法規(guī)，排摸、處置不安定因素，做好項目社會穩(wěn)定風險評估。通過這樣的工作，盡可能將矛盾消滅在萌芽狀態(tài)。一旦城管行政執(zhí)法在實施中發(fā)生了矛盾、沖突，民警可以有的放矢，快速、高效處置各類執(zhí)法沖突。這樣既能保證社會面的穩(wěn)定，也能更好地保障城管行政執(zhí)法工作的順利開展。如果社會穩(wěn)定風險過大，則有必要暫時叫停相關(guān)活動。

2011年5月，臺州市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會與市城市管理行政執(zhí)法局聯(lián)合開展了濱海區(qū)塊九條河公共用地拆除違法建筑行動，此次行動共拆除違法建筑面積約1.5萬平方米，涉及14家企業(yè)，為該區(qū)塊的有效整治提供了先決條件。在整個行動中，作為安保力量的城市管理警察支隊為順利完成任務(wù)，認真準備、精心組織，未雨綢繆。2011年年初，支隊就安排民警會同濱海邊防派出所，了解該區(qū)塊企業(yè)的整體情況，排查化解區(qū)域范圍內(nèi)的各類不穩(wěn)定因素，從而有效降低了此次行動的執(zhí)法風險。

（二）創(chuàng)新社會管理，盤活警務(wù)資源。公安機關(guān)和城管行政執(zhí)法機關(guān)，作為執(zhí)法大戶，雖然各自的執(zhí)法人員較多，但面對繁重的執(zhí)法任務(wù)，還是經(jīng)常有捉襟見肘之感；此外，由于尚未建設(shè)好共享平臺，兩家的信息資源無法共享。臺州市委常委、公安局局長陳棉權(quán)在工作報告中提出，要探索公安、城管聯(lián)防聯(lián)巡機制，實現(xiàn)資源共享。對此理解可分為兩方面：一是人力共享。執(zhí)法隊員和民警聯(lián)巡聯(lián)防，各司其職，即執(zhí)法局各轄區(qū)中隊和各派出所的巡邏隊伍，一起上街巡邏，發(fā)現(xiàn)各自職責范圍內(nèi)的違法行為，各自查處，另一支隊伍在旁協(xié)助維持秩序。這彌補了警力不足的缺陷，民警在處置案事件時，強大的巡邏隊伍形成高壓態(tài)勢，避免了因警力不足失去處置良機。城管執(zhí)法隊員在處理城市管理問題時，巡邏民警在旁，能起到威懾作用，防止被管理對象無理取鬧。在執(zhí)法規(guī)范化方面，也可以在巡邏執(zhí)法時，互相學習，共同提高。二是信息共享。在巡邏時，對講機調(diào)至同一頻道，出現(xiàn)暴力抗法活動時，公安機關(guān)可以在第一時間獲取信息，及時處警。公安機關(guān)的天網(wǎng)工程也能使執(zhí)法局如虎添翼，在出現(xiàn)張貼小廣告、拋灑滴漏等城市管理違法行為時，監(jiān)控人員及時通知街面巡邏的執(zhí)法隊員，及時處置。數(shù)字城管的監(jiān)控系統(tǒng)，也可彌補天網(wǎng)工程的不足，為偵查破案服務(wù)。

（三）創(chuàng)新作戰(zhàn)模式，發(fā)揮“傳統(tǒng)+科技”警務(wù)的最大效能。城市管理警察的工作，既不能包辦城市管理行政執(zhí)法，越俎代庖；也不能墨守成規(guī)，不思創(chuàng)新。經(jīng)過一年多的探索，臺州市公安局在偵查破案手段、理解運用法律等方面，均有創(chuàng)新探索。

1.視頻作戰(zhàn)助力城市管理。視頻偵查，是近年興起的一門偵查手段。臺州城市管理警察支隊將其運用到配合行政執(zhí)法工作中，初見成效。2011年4月2日，由于肇事司機逃逸，現(xiàn)場視頻看不清車輛牌號，在行政執(zhí)法人員找不到當事人的情況下，支隊應(yīng)用視頻手段，配合市執(zhí)法局直屬一大隊（以下簡稱一大隊），成功查處了一起清運建筑垃圾違法案件。在本案中，支隊出警后，奔走于椒江公安分局與開發(fā)區(qū)公安分局，連續(xù)四五個小時對調(diào)取的視頻進行反復觀看、研判，最后準確確定車輛軌跡，鎖定違法車輛。支隊及時將查清的案情和研判成果告知一大隊。迫于壓力，涉案車輛所屬的單位將違法嫌疑人（工程車司機）送到一大隊投案。今后應(yīng)充分利用視頻作戰(zhàn)手段，開展視頻巡邏、視頻調(diào)查，積極協(xié)助執(zhí)法局健全長效管理機制。

2.法律思辨破解歷史難題。違法傾倒建筑垃圾，是城市管理工作的歷史難題。如何全面準確理解運用相關(guān)法律規(guī)定，破解難題？筆者有一些思考。

違法傾倒建筑垃圾，占用農(nóng)用地5畝以上的，依照刑法第三百四十二條規(guī)定，構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。此外，過去對在各種土地上傾倒建筑垃圾的，幾乎沒有定罪的案例。筆者認為，可以從其社會危害性和犯罪客體等方面分析其構(gòu)成破壞生產(chǎn)經(jīng)營罪、故意毀壞財物罪、非法經(jīng)營罪等罪名的可行性，選擇從一重罪論處。在農(nóng)用地或建設(shè)用地上傾倒建筑垃圾，如果影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或工程建設(shè)，造成較大的經(jīng)濟損失，數(shù)額達到法律、司法解釋規(guī)定，如果從其侵犯生產(chǎn)經(jīng)營秩序的角度，可以考慮適用破壞生產(chǎn)經(jīng)營罪；如果從傾倒后毀壞了土地的表面形態(tài)，給使用權(quán)人造成損失的角度，可以考慮適用故意毀壞財物罪；建筑垃圾處置，必須依法獲得行政許可，任何單位和個人不得隨意傾倒、拋散或者堆放建筑垃圾。未經(jīng)批準，擅自運輸建筑垃圾、擅自設(shè)置消納場，提供傾倒場所，牟取暴利的行為，嚴重擾亂市場秩序，給國家造成重大損失，可以考慮適用非法經(jīng)營罪⑩。

注釋：

①一馬：《突尼斯騷亂：世界首場“維基革命”？》，載《公安內(nèi)參》2011年第四期。

②孟建柱：在公安部機關(guān)干部大會上講話，2011年3月。

③劉卓芳：《服務(wù)型政府的角色確認》，《人民論壇》2009年第14期。

④王普、周松等：《廣州發(fā)生一宗人員聚集滋事事件3輛警車被砸爛》，《羊城晚報》，2011年6月11日。

⑤聶小靖：《加強城市管理警察隊伍建設(shè)的思考》，廈門大學2006年碩士論文。

⑥同上。

⑦李懷江、杜明明：《淺論城管警察》，2006年10月15日，http//www.lzs.sc/cgzd/。

⑧陳棉權(quán)：《關(guān)于公安機關(guān)社會管理創(chuàng)新的初步思考》，載《公安研究》，2010年第10期。

⑨［美］戴維·邁爾斯（David G.Myers）：《社會心理學》第8版，張智勇、樂國安、侯玉波譯，人民郵電出版社2006年1月版，第283頁。

⑩谷萍、高欣：《私設(shè)倒場傾倒建筑垃圾，四嫌疑人涉嫌非法經(jīng)營罪被批捕》，http//news.163.com/10/69ufu04B00014AEE. html，最新訪問時間：2011年6月19日21時。

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1674-3040（2011）04-0073-04

2011-03-18

林廣勇，浙江省臺州市公安局副局長；張禮琦，該局城市管理警察支隊支隊長。

（責任編輯林智）