“公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)之‘杭州樣本’透析”項(xiàng)目組

（浙江警察學(xué)院，浙江杭州 310053）

·執(zhí)法規(guī)范化研究·

對(duì)深化和完善公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)“杭州樣本”的若干理性思考
——以精細(xì)化管理為視角*

“公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)之‘杭州樣本’透析”項(xiàng)目組

（浙江警察學(xué)院，浙江杭州 310053）

基于理論支撐的角度和理性認(rèn)識(shí)的高度，公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)應(yīng)處理好精細(xì)化與高效率、精細(xì)化與人性化、形式與內(nèi)容、全面與重點(diǎn)、領(lǐng)導(dǎo)與民警、規(guī)范與創(chuàng)新等幾對(duì)矛盾。公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)下一階段應(yīng)著力解決執(zhí)法理念、執(zhí)法監(jiān)督、執(zhí)法冷漠、執(zhí)法懈怠等重點(diǎn)問(wèn)題。推進(jìn)公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)、構(gòu)建警務(wù)精細(xì)化管理機(jī)制，在目標(biāo)設(shè)計(jì)上，應(yīng)實(shí)現(xiàn)警務(wù)績(jī)效最優(yōu)化；在體系設(shè)計(jì)上，應(yīng)實(shí)現(xiàn)警務(wù)管理精細(xì)化。

公安機(jī)關(guān)；執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)；“杭州樣本”；精細(xì)化管理

杭州市公安局全力打造的公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的“杭州樣本”，受到了基層公安機(jī)關(guān)和廣大民警的認(rèn)同和歡迎，得到了上級(jí)公安機(jī)關(guān)和公安部領(lǐng)導(dǎo)的贊許和肯定，并在全國(guó)公安系統(tǒng)學(xué)習(xí)和推廣。這并不是說(shuō)“杭州樣本”就是十全十美的，“杭州樣本”仍然需要在實(shí)踐中不斷總結(jié)提煉，在理論上不斷深化完善?！昂贾輼颖尽敝挥袌?jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，努力創(chuàng)新發(fā)展，才能具有強(qiáng)大而持久的生命活力。如何進(jìn)一步深化和完善公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的“杭州樣本”？基于理論支撐的角度和理性認(rèn)識(shí)的高度，我們有如下一些思考和認(rèn)識(shí)。

一、公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)應(yīng)處理好幾對(duì)矛盾

（一）精細(xì)化與高效率。精細(xì)化要求每個(gè)環(huán)節(jié)、每個(gè)步驟都要置于制度和規(guī)范的控制之下，難免有程序繁瑣之嫌，必定要犧牲部分效率。而公安工作既要講質(zhì)量也要講效率，尤其是辦案，講究公正與效率并重，“遲來(lái)的公正是非公正”。①因此，實(shí)行警務(wù)精細(xì)化管理，要在精細(xì)與效率之間找到一個(gè)恰當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)，精細(xì)在關(guān)鍵處，精細(xì)在容易疏忽的地方，這樣才能取得管理效益的最大化。

（二）精細(xì)化與人性化。公安民警既是管理的對(duì)象，又是管理的參與者。精細(xì)化管理是以制度管理為基礎(chǔ)的，屬于理性管理的范疇，強(qiáng)調(diào)的是管理的共性。②而人性化管理更強(qiáng)調(diào)管理藝術(shù)，強(qiáng)調(diào)管理共性與個(gè)性相結(jié)合，目的是最大限度地挖掘人的潛能，調(diào)動(dòng)人的積極性和主觀能動(dòng)性。人性化管理是以人為中心的管理，是因人而異的管理。公安工作尤其是執(zhí)法辦案，畢竟還是要靠人的主觀能動(dòng)性去完成的，離開(kāi)人的主觀能動(dòng)性，就難以開(kāi)展各項(xiàng)工作。因此，要把精細(xì)化管理與人性化管理結(jié)合起來(lái)，以達(dá)到抓管理促工作的目的。

（三）形式與內(nèi)容。內(nèi)容是指構(gòu)成事物的一切要素的總和，也就是事物的各種內(nèi)在矛盾，以及由它們所規(guī)定的事物的特性、成分、運(yùn)動(dòng)過(guò)程和發(fā)展趨勢(shì)的總和。形式是指把內(nèi)容諸要素統(tǒng)一起來(lái)的結(jié)構(gòu)或表現(xiàn)內(nèi)容的方式。內(nèi)容與形式的關(guān)系不僅是對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系，而且是相互作用的關(guān)系。把握內(nèi)容和形式的辯證關(guān)系對(duì)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)具有重要意義。首先，內(nèi)容決定形式。比如在派出所功能區(qū)改造上就切忌搞“形式主義”，不能偏離我們的執(zhí)法目的和各地的執(zhí)法條件一味追求大而全和整齊劃一；在制定民警執(zhí)法辦案操作手冊(cè)時(shí)，也必須首先注意相關(guān)法律規(guī)定和執(zhí)法的內(nèi)容，避免“走過(guò)場(chǎng)”。在執(zhí)法績(jī)效考核上，一些單位制定的考評(píng)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)大多仍然停留在各種臺(tái)賬、文字材料等形式上，聽(tīng)匯報(bào)、看材料等主觀環(huán)節(jié)仍然是一些單位實(shí)施精細(xì)化管理的主要內(nèi)容和評(píng)定依據(jù)，卻不注重深入實(shí)地進(jìn)行檢查暗訪的內(nèi)容，使得精細(xì)化管理的內(nèi)容與形式產(chǎn)生背離，導(dǎo)致全面、客觀原則的缺失，致使一些善于在形式上表現(xiàn)自己的人在考評(píng)中獲得了較好的成績(jī)，而那些工作成效顯著但不善于搞形式的人卻被記了低分。這無(wú)疑會(huì)產(chǎn)生形式主義至上的負(fù)面誘導(dǎo)效果，使激勵(lì)機(jī)制流于空泛。其次，形式對(duì)內(nèi)容有反作用。我們不能忽視形式，而應(yīng)選擇、利用和創(chuàng)造適當(dāng)?shù)男问?，促進(jìn)內(nèi)容的發(fā)展，把充實(shí)的內(nèi)容和恰當(dāng)?shù)男问浇Y(jié)合起來(lái)。

（四）全面與重點(diǎn)。哲學(xué)理論認(rèn)為，矛盾的解決需要“兩點(diǎn)論”而非片面?zhèn)戎?。而一些單位在制定考評(píng)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，對(duì)于全面與重點(diǎn)關(guān)系的處理就處于失衡狀態(tài)，沒(méi)有協(xié)調(diào)好中心工作與日常工作、重點(diǎn)工作和一般工作的關(guān)系，沒(méi)有處理好打擊和防范、管理和服務(wù)的關(guān)系。一些單位在制定考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)偏重偵破刑事案件工作，忽視了日常防范工作和方便群眾、服務(wù)群眾工作，考評(píng)內(nèi)容也相應(yīng)發(fā)生了偏移，其結(jié)果是造成了忽視基層基礎(chǔ)工作，防范、服務(wù)意識(shí)淡化。

（五）領(lǐng)導(dǎo)與民警。在一些部門的精細(xì)化管理工作中，一些主要領(lǐng)導(dǎo)者游離于考評(píng)之外，這顯然背離了科學(xué)管理中的公平原則，必然要影響領(lǐng)導(dǎo)者與團(tuán)隊(duì)的有效合作，產(chǎn)生分離效應(yīng)，使壓力重重的普通民警心理難以平衡，從而影響整體戰(zhàn)斗力。精細(xì)化管理應(yīng)當(dāng)公平地把所有人納入考評(píng)范圍，并且根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)者和團(tuán)隊(duì)一般成員各自不同的工作職責(zé)，制定不同的考評(píng)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。惟有公平才能產(chǎn)生合力，才會(huì)有效發(fā)揮團(tuán)隊(duì)效應(yīng)。

（六）規(guī)范與創(chuàng)新。在實(shí)施警務(wù)精細(xì)化管理的過(guò)程中，最為重要的是要有規(guī)范性與創(chuàng)新性相結(jié)合的意識(shí)。“精細(xì)”絕不意味著死板、機(jī)械和僵化，決不能將規(guī)范化當(dāng)做一根捆綁和限制執(zhí)法者的繩子。“精細(xì)”的最高境界就是將管理的規(guī)范性與創(chuàng)新性完美地結(jié)合起來(lái)。這就要求我們公安機(jī)關(guān)不僅要充分調(diào)動(dòng)和利用執(zhí)法民警的工作積極性，更要調(diào)動(dòng)和利用其主觀能動(dòng)性和工作創(chuàng)新性；不僅要強(qiáng)調(diào)基層公安機(jī)關(guān)和廣大民警的執(zhí)行力，也要保護(hù)其創(chuàng)造力。全國(guó)十大優(yōu)秀民警王法金的“黃手帕社區(qū)服務(wù)法”，湖州市公安局推行的“警務(wù)廣場(chǎng)”戰(zhàn)略的成功經(jīng)驗(yàn)，就充分說(shuō)明了這一點(diǎn)。

二、公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)下一階段應(yīng)著力解決的重點(diǎn)問(wèn)題

現(xiàn)代管理學(xué)中有一個(gè)“木桶原理”，又稱“短板理論”。所謂“木桶原理”，其核心內(nèi)容為：一個(gè)木桶的最大容量，并不取決于桶壁上最高的那塊木板，而恰恰取決于桶壁上最短的那塊木板。根據(jù)這一核心內(nèi)容，“木桶原理”還有兩個(gè)推論：其一，只有桶壁上的所有木板都足夠高，那木桶才能盛滿水；其二，只要這個(gè)木桶里有一塊木板不夠高度，木桶里的水就不可能是滿的。要進(jìn)一步加強(qiáng)公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，就必須著重解決“補(bǔ)短”問(wèn)題，尋找出“木桶”上的那些“短木板”，以使“短木板”變成“長(zhǎng)木板”。對(duì)于目前公安機(jī)關(guān)正在轟轟烈烈開(kāi)展的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，我們認(rèn)為如下“短木板”尚須解決。

（一）解決執(zhí)法理念問(wèn)題——把握?qǐng)?zhí)法規(guī)范化建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。這也是執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)中的軟實(shí)力問(wèn)題。杭州市公安機(jī)關(guān)強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，在第一階段的工作中，確實(shí)取得了不菲的成績(jī)，但總體來(lái)看，第一階段的工作重心主要還是集中在硬件建設(shè)上。正如浙江省公安廳副廳長(zhǎng)、杭州市委常委、市公安局局長(zhǎng)柯良棟在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)所說(shuō)的那樣：建立起執(zhí)法安全管理體系。如對(duì)派出所硬件設(shè)施進(jìn)行功能區(qū)域劃分；制定了11種常發(fā)性案件的現(xiàn)場(chǎng)取證標(biāo)準(zhǔn)和審查證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)；建立起執(zhí)法制度管理體系。先后制定出臺(tái)了《杭州市公安機(jī)關(guān)設(shè)卡盤查規(guī)范》等21項(xiàng)規(guī)范制度；建立執(zhí)法形象管理體系。制定《派出所民警著裝攜裝規(guī)范》和《派出所民警執(zhí)法執(zhí)勤言行規(guī)范》等，明確了民警值班、巡邏期間著裝、攜裝標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范了民警的執(zhí)法類語(yǔ)言和向群眾說(shuō)理的解釋類語(yǔ)言標(biāo)準(zhǔn)等等。所有這些，主要還是執(zhí)法環(huán)境的改變和執(zhí)法依據(jù)的制定規(guī)范。這些工作的重要性當(dāng)然也是毋庸置疑的，可僅僅停留在這個(gè)層面上顯然是不夠的，因?yàn)樽龅竭@些充其量是解決了“如何執(zhí)法、怎樣做到規(guī)范化的問(wèn)題”，而執(zhí)法理念則是更高層次上的要求，是要解決“為誰(shuí)掌權(quán)、為誰(shuí)執(zhí)法、為誰(shuí)服務(wù)”的問(wèn)題，因?yàn)槔砟钌系钠顦O易導(dǎo)致行為上的偏差，法律信仰的培植，法律習(xí)慣的養(yǎng)成，程序正義、人權(quán)觀念的培養(yǎng)等，無(wú)疑將成為下一階段執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的重心所在，當(dāng)然也是難點(diǎn)所在，但這正是執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

（二）解決執(zhí)法監(jiān)督問(wèn)題——建立執(zhí)法績(jī)效考評(píng)機(jī)制。精細(xì)化管理機(jī)制是對(duì)動(dòng)態(tài)對(duì)象實(shí)施動(dòng)態(tài)管理的重要手段，是公安機(jī)關(guān)實(shí)施激勵(lì)機(jī)制的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。為此，必須把握以下兩個(gè)方面。

第一，必須制訂科學(xué)的績(jī)效考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)代企業(yè)精細(xì)化管理理論告訴我們，一個(gè)員工工作的好壞，只有與一個(gè)固定的標(biāo)準(zhǔn)相比，才能得出較公正的評(píng)價(jià)，而且工作標(biāo)準(zhǔn)越明確，評(píng)價(jià)鑒定才能越準(zhǔn)確。公安機(jī)關(guān)盡管不是生產(chǎn)單位，但這一原理同樣也適用。一個(gè)民警工作的好差，只有以一個(gè)科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)參照，才能得出公正的評(píng)價(jià)。只有建立了科學(xué)的工作標(biāo)準(zhǔn)，才能保證每個(gè)民警的工作質(zhì)量，也才能為每個(gè)民警的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)定提供客觀的依據(jù)。所以，公安機(jī)關(guān)必須制訂科學(xué)的精細(xì)化管理考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)至少應(yīng)包括兩部分基本內(nèi)容：民警應(yīng)該做什么、民警應(yīng)做到何種程度，并且應(yīng)使民警有很多機(jī)會(huì)得以超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)并得到組織的肯定。因此，公安機(jī)關(guān)在制訂民警工作標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，必須把握以下幾點(diǎn)：一是績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)是基于工作來(lái)確定，而非根據(jù)民警個(gè)人的狀況訂立。二是績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)是可以達(dá)到的。當(dāng)然，績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)不能太容易達(dá)到，否則會(huì)產(chǎn)生消極的影響。三是具體可衡量。無(wú)法衡量就無(wú)法控制。標(biāo)準(zhǔn)的制定不僅要為民警提供努力的方向，必須一目了然，而且要有數(shù)量和質(zhì)量?jī)蓚€(gè)方面的要求。四是標(biāo)準(zhǔn)必須與民警達(dá)成共識(shí)。只有讓民警參與標(biāo)準(zhǔn)的制訂，與民警取得共識(shí)，標(biāo)準(zhǔn)才可得以貫徹實(shí)施，贏得民警的一致?lián)碜o(hù)。五是標(biāo)準(zhǔn)要有時(shí)間限制，且可更改。任何一個(gè)績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)都不可能是一成不變的，它需要時(shí)間的檢驗(yàn)，凡是與實(shí)際不符的要及時(shí)修訂完善。

第二，必須正確把握考核原則。在建立和實(shí)施警務(wù)精細(xì)化管理機(jī)制中，必須做到：一要堅(jiān)持體現(xiàn)公安機(jī)關(guān)性質(zhì)、特點(diǎn)的原則。公安機(jī)關(guān)特殊的性質(zhì)和地位，決定了公安機(jī)關(guān)不同于其他行業(yè)部門。因此，建立警務(wù)精細(xì)化管理機(jī)制，必須立足于公安工作和隊(duì)伍建設(shè)實(shí)際，體現(xiàn)出公安機(jī)關(guān)的職業(yè)特點(diǎn)。二要堅(jiān)持系統(tǒng)配套的原則。警務(wù)精細(xì)化管理機(jī)制是一個(gè)有機(jī)整體，制訂的考核內(nèi)容、考核標(biāo)準(zhǔn)必須堅(jiān)持系統(tǒng)配套原則，使精細(xì)化管理機(jī)制的有關(guān)內(nèi)容具有全面性和關(guān)聯(lián)性。三要堅(jiān)持改革創(chuàng)新的原則。建立精細(xì)化管理機(jī)制必須牢固樹(shù)立改革創(chuàng)新意識(shí)，按照“先建立，后健全”的思路，積極探索市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下加強(qiáng)公安隊(duì)伍管理的新辦法、新途徑，既要繼承以往的經(jīng)驗(yàn)，也要大膽借鑒其他行業(yè)、部門的管理方法，研究參考國(guó)外警察的管理制度，努力探索更加符合公安隊(duì)伍實(shí)際的、科學(xué)穩(wěn)定的考核激勵(lì)機(jī)制。四要堅(jiān)持增強(qiáng)考核手段的科技含量的原則。要積極創(chuàng)造條件，改進(jìn)落后的考核方法，提高機(jī)制運(yùn)行的效率和質(zhì)量。五要堅(jiān)持各警種、各部門條塊結(jié)合、分級(jí)實(shí)施的原則。建立民警考核激勵(lì)機(jī)制是整個(gè)公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)隊(duì)伍管理的一個(gè)重大課題，必須在上級(jí)公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，調(diào)動(dòng)各個(gè)警種、各個(gè)部門和各級(jí)公安機(jī)關(guān)的積極性，從不同層面、不同角度進(jìn)行研究和探索。六要堅(jiān)持既客觀全面，又科學(xué)實(shí)用、便于操作的原則?？己藘?nèi)容不在多、不在細(xì)，關(guān)鍵在于抓住主要矛盾、主要工作，能解決實(shí)際問(wèn)題，有利于調(diào)動(dòng)民警的工作積極性，促進(jìn)公安工作的發(fā)展。

（三）解決執(zhí)法冷漠、執(zhí)法懈怠問(wèn)題──構(gòu)建科學(xué)合理的激勵(lì)機(jī)制。考核是前提，激勵(lì)是考核結(jié)果的運(yùn)用。激勵(lì)的目的是對(duì)民警要求的滿足，從而調(diào)動(dòng)民警的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。根據(jù)現(xiàn)代激勵(lì)理論，民警與其他普通人一樣，其要求是多種多樣的，所以對(duì)民警激勵(lì)的途徑也是多種多樣的。那種僅局限于物質(zhì)激勵(lì)的觀念是不全面的，也是不科學(xué)的，更不能產(chǎn)生最佳的工作效果。因此，公安機(jī)關(guān)必須采取多種激勵(lì)措施，及時(shí)滿足民警各種正當(dāng)?shù)囊?，最大限度地發(fā)揮激勵(lì)的作用。一是成就激勵(lì)。現(xiàn)在的民警工作已經(jīng)不僅僅是為了生存，更多的是為了獲得一種成就感，所以，作為一個(gè)管理者要十分重視對(duì)民警的成就激勵(lì)。根據(jù)每個(gè)民警的工作表現(xiàn)、工作實(shí)績(jī)和貢獻(xiàn)，采取組織激勵(lì)、榜樣激勵(lì)、榮譽(yù)激勵(lì)、績(jī)效激勵(lì)、目標(biāo)激勵(lì)和理想激勵(lì)等多種方式，及時(shí)滿足民警合理的個(gè)人要求。二是能力激勵(lì)。為了讓自己將來(lái)生存得更好，每個(gè)人都有發(fā)展自己能力的要求。因此，作為公安機(jī)關(guān)的管理者，要通過(guò)培訓(xùn)激勵(lì)和工作內(nèi)容激勵(lì)，來(lái)滿足民警這方面的要求。三是環(huán)境激勵(lì)。領(lǐng)導(dǎo)者要想方設(shè)法為民警工作提供公平的政策環(huán)境，營(yíng)造良好的制度環(huán)境、工作環(huán)境等。四是物質(zhì)激勵(lì)。對(duì)工作表現(xiàn)出色的，在工資獎(jiǎng)金、福利上給予傾斜，通過(guò)收入的增加，物質(zhì)條件的改善，滿足其社會(huì)交往、學(xué)習(xí)等精神要求?？傊?，為了充分調(diào)動(dòng)每個(gè)民警的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，既要重視物質(zhì)激勵(lì)，更要重視精神激勵(lì)。只有將以上四種激勵(lì)措施有機(jī)結(jié)合起來(lái)，靈活運(yùn)用，才能產(chǎn)生良好的效果。

三、對(duì)推進(jìn)公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)、構(gòu)建警務(wù)精細(xì)化管理機(jī)制的初步設(shè)想

（一）目標(biāo)設(shè)計(jì)──實(shí)現(xiàn)警務(wù)績(jī)效最優(yōu)化。企業(yè)生產(chǎn)要有目標(biāo)，公安工作同樣也要有目標(biāo)。公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的目標(biāo)與企業(yè)最大的差異在于企業(yè)是追求經(jīng)濟(jì)效益最大化，公安機(jī)關(guān)是追求其警務(wù)績(jī)效的最優(yōu)化。所謂警務(wù)績(jī)效，是指公安機(jī)關(guān)以最少耗費(fèi)、最低代價(jià)為社會(huì)和公眾提供更高品質(zhì)和更高滿意度的公共安全產(chǎn)品和服務(wù)所取得的、有助于完成警察使命任務(wù)的最佳表現(xiàn)和結(jié)果。與政府績(jī)效相聯(lián)系，國(guó)內(nèi)學(xué)者結(jié)合我國(guó)警務(wù)工作的特點(diǎn)，將警務(wù)績(jī)效的內(nèi)涵也分為經(jīng)濟(jì)績(jī)效、政治績(jī)效和社會(huì)績(jī)效三個(gè)方面。警務(wù)績(jī)效最優(yōu)化的基本途徑──實(shí)現(xiàn)無(wú)增長(zhǎng)改善警務(wù)績(jī)效。警務(wù)改革不應(yīng)該只是停留在探討警力如何下沉、如何配置警力這個(gè)層面，而應(yīng)該在警務(wù)模式改革方面做文章，在現(xiàn)有警力不變的前提下，創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制，再造工作模式，保持公安工作的張力和彈力才是最根本、最有效的途徑?，F(xiàn)代警務(wù)的發(fā)展需要有一支政治堅(jiān)定、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)優(yōu)良、執(zhí)法公正的公安執(zhí)法隊(duì)伍。這支隊(duì)伍的管理和建設(shè)也就成為未來(lái)警務(wù)發(fā)展的題中應(yīng)有之義。世界第四次警務(wù)革命揭示出一條淺顯而又重要的道理：社會(huì)治安形勢(shì)對(duì)警務(wù)工作的需求是不斷增長(zhǎng)的，而警務(wù)資源卻不可能無(wú)節(jié)制地增長(zhǎng)，因而產(chǎn)生了“無(wú)增長(zhǎng)改善論”，即在現(xiàn)有警務(wù)資源數(shù)量的基礎(chǔ)上，以最小的增幅或“零增長(zhǎng)”，通過(guò)各種有效的整合來(lái)提高隊(duì)伍的戰(zhàn)斗力。在這一理念的指導(dǎo)下，我國(guó)也提出了向教育、科技、素質(zhì)、管理要警力的一系列“無(wú)增長(zhǎng)”改善警務(wù)效能的發(fā)展方向。而這些集中地體現(xiàn)了把著眼點(diǎn)放在警務(wù)管理這一重大課題的重要性與緊迫性。因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)警務(wù)管理一直沿襲粗放型的管理方式，缺少一套科學(xué)的行之有效的長(zhǎng)效管理機(jī)制，很難適應(yīng)未來(lái)警務(wù)的需要。對(duì)此，警界不少有識(shí)之士都在進(jìn)行有益的探索。用現(xiàn)代管理科學(xué)理論作指導(dǎo)，構(gòu)建一套精細(xì)型的隊(duì)伍管理機(jī)制，不僅是大勢(shì)所趨，也實(shí)屬當(dāng)務(wù)之急。在警務(wù)現(xiàn)代化進(jìn)程中，應(yīng)用現(xiàn)代管理科學(xué)理論指導(dǎo)警務(wù)管理，構(gòu)建警務(wù)長(zhǎng)效管理機(jī)制，不失為一種有益的嘗試。一旦這種趨于合理、接近科學(xué)的管理機(jī)制得以實(shí)行，肯定會(huì)成為未來(lái)警務(wù)發(fā)展所需要的重要的組織保障。

（二）體系設(shè)計(jì)──實(shí)現(xiàn)警務(wù)管理精細(xì)化。

1.總體架構(gòu)。警務(wù)精細(xì)化管理，就是公安機(jī)關(guān)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，根據(jù)自身的性質(zhì)、職能和特點(diǎn)，在以條令條例為主體的法規(guī)制度基礎(chǔ)上，引入一整套系統(tǒng)、精確、細(xì)致、量化的管理標(biāo)準(zhǔn)體系，統(tǒng)一規(guī)范公安隊(duì)伍建設(shè)的各個(gè)方面和環(huán)節(jié)，建立起與正規(guī)化、現(xiàn)代化水平相適應(yīng)的管理模式和運(yùn)行機(jī)制，在組織機(jī)構(gòu)、內(nèi)務(wù)管理、執(zhí)法執(zhí)勤、監(jiān)督制約、警務(wù)保障、教育考核等方面實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、法制化，使公安機(jī)關(guān)指揮暢通、內(nèi)務(wù)規(guī)范、工作高效、保障有力。據(jù)此，警務(wù)精細(xì)化管理的本質(zhì)和核心是，在科學(xué)制定工作目標(biāo)和分解工作任務(wù)的前提下，以日清、周結(jié)、月評(píng)、年考為基礎(chǔ)，對(duì)每個(gè)單位、每位民警所做的工作進(jìn)行過(guò)程控制、項(xiàng)目清理和績(jī)效評(píng)價(jià)，將評(píng)價(jià)結(jié)果與對(duì)單位和民警的記功、表彰、獎(jiǎng)勵(lì)、晉職直接掛鉤。其框架結(jié)構(gòu)如下圖所示。

構(gòu)成主題內(nèi)容第一部分（事前）執(zhí)行指令精確化崗位責(zé)任明晰化執(zhí)法程序流程化執(zhí)法依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化第二部分（事中）執(zhí)行跟進(jìn)嚴(yán)格化指令執(zhí)行促進(jìn)執(zhí)法流程監(jiān)督執(zhí)法效果控制第三部分（事后）執(zhí)行糾偏精細(xì)化執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)估考評(píng)結(jié)果運(yùn)用（激勵(lì)、處罰）

2.具體內(nèi)容。管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，是計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制等一系列活動(dòng)的組合，精細(xì)化管理則要求在一系列工作環(huán)節(jié)上精準(zhǔn)、細(xì)致，從而建立決策科學(xué)民主、組織嚴(yán)密有序、控制精細(xì)有力的一整套管理體系。公安機(jī)關(guān)實(shí)行警務(wù)精細(xì)化管理，可以從以下幾方面著手。

（1）以分類管理為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)崗位責(zé)任明晰化。在所有管理體系中，對(duì)人的管理是首要因素。對(duì)公安民警的管理，傳統(tǒng)上采取的是行政化模式，套用行政機(jī)關(guān)職務(wù)級(jí)別劃分民警職務(wù)職級(jí)層次。這種具有濃厚行政化色彩的管理方法具有較大的弊端，帶來(lái)的直接后果是公安業(yè)務(wù)工作的開(kāi)展不適應(yīng)現(xiàn)代法治要求，對(duì)民警的價(jià)值取向產(chǎn)生行政導(dǎo)向，民警業(yè)務(wù)水平難以提高，不利于民警的專業(yè)化建設(shè)。因此，對(duì)民警的管理必須一定程度上淡化行政色彩，體現(xiàn)現(xiàn)代法治屬性。對(duì)公安民警的分類管理是實(shí)現(xiàn)警務(wù)精細(xì)化管理的前提，應(yīng)按照工作職能需要和民警的崗位特點(diǎn)，將其分為行政執(zhí)法類、刑事執(zhí)法類、執(zhí)法監(jiān)督類、內(nèi)勤人員等。對(duì)公安民警分類管理，首先應(yīng)做到的是根據(jù)各級(jí)各類民警的職責(zé)范圍，明確細(xì)化其崗位職責(zé)，并給予與其工作性質(zhì)相適應(yīng)的待遇，以此為標(biāo)準(zhǔn)確定工資級(jí)別體系，套用公務(wù)員工資待遇及職位晉升體系。通過(guò)分類管理，推動(dòng)各序列人員的專業(yè)化建設(shè)進(jìn)程。

（2）以流程管理為主線，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法程序流程化。流程是指前后銜接、有序進(jìn)行的工作過(guò)程。對(duì)于公安機(jī)關(guān)而言，流程分為辦案流程、執(zhí)法監(jiān)督工作流程和后勤管理流程。公安機(jī)關(guān)實(shí)行警務(wù)精細(xì)化管理，除了抓好執(zhí)法監(jiān)督工作流程外，重點(diǎn)是抓好辦案流程管理。辦案流程管理的目的主要是實(shí)現(xiàn)對(duì)民警執(zhí)法活動(dòng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)督、過(guò)程控制和質(zhì)量監(jiān)控。過(guò)程控制是現(xiàn)代管理的顯著特點(diǎn)，它區(qū)別于靜態(tài)管理和結(jié)果管理。對(duì)辦案實(shí)行過(guò)程控制，可以克服重實(shí)體輕程序的弊病，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正出現(xiàn)的問(wèn)題。流程控制涉及辦案全過(guò)程，它由每個(gè)環(huán)節(jié)子控制系統(tǒng)組合而成，不僅每個(gè)子控制系統(tǒng)要合法、嚴(yán)密、細(xì)致，而且每個(gè)子控制系統(tǒng)之間要注意銜接，對(duì)整個(gè)流程的關(guān)鍵點(diǎn)，如刑事案件辦理中在立案審查、立案、強(qiáng)制措施、結(jié)案、撤案、提請(qǐng)批捕、移訴等各個(gè)環(huán)節(jié)，都要精心設(shè)計(jì)，以減少因執(zhí)法的隨意性帶來(lái)的不良后果。為增強(qiáng)過(guò)程控制的合力和效果，辦案部門內(nèi)部可設(shè)置專門的案件流程管理機(jī)構(gòu)，進(jìn)行管理協(xié)調(diào)、質(zhì)量評(píng)定以及案件信息及資源管理。

（3）以依法管理為原則，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化。公安機(jī)關(guān)是執(zhí)法機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)人民警察的主要職責(zé)是執(zhí)法辦案。因此，其辦案活動(dòng)的每一個(gè)環(huán)節(jié)、過(guò)程，都必須在法律法規(guī)的框架內(nèi)進(jìn)行。流程管理的設(shè)計(jì)都必須以此為基礎(chǔ)和前提，必須遵循執(zhí)法活動(dòng)的規(guī)律。案件管理流程以規(guī)范性文件和流程圖來(lái)體現(xiàn)。規(guī)范性文件主要是將刑法、刑訴法、治安管理處罰法、公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件和行政案件程序規(guī)定以及上級(jí)公安機(jī)關(guān)有關(guān)業(yè)務(wù)工作流程的要求、規(guī)定整合、細(xì)化而成。目前杭州市公安機(jī)關(guān)正組織專門人員在借鑒美國(guó)、法國(guó)、澳大利亞和香港地區(qū)的警員執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，制定《公安機(jī)關(guān)人民警察執(zhí)法辦案操作規(guī)程》，不久的將來(lái)，該標(biāo)準(zhǔn)將在全市甚至全省推行。如果使用效果好，將有可能在全國(guó)推行。但是，在制定執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要注意把握幾個(gè)基本原則：第一，要注意其合法性。不能超越法律、法規(guī)、規(guī)章和相關(guān)司法解釋等有效法律文件來(lái)制定?！胺o(wú)授權(quán)不可為”是法治國(guó)家對(duì)執(zhí)法者的基本要求。同時(shí)也要把握法律適用上“上位法優(yōu)于下位法、特別法優(yōu)于普通法”的法律適用規(guī)則。第二，要注意掌握標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)際可操作性。公安執(zhí)法辦案是民警依照法律法規(guī)進(jìn)行的活動(dòng)，辦案流程是規(guī)范民警辦案活動(dòng)的操作規(guī)程，如操作性不強(qiáng)，則失去了存在的意義。第三，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不能排斥具體工作中的創(chuàng)新舉措。辦案既有很強(qiáng)的程序性，又有較強(qiáng)的主觀能動(dòng)性。流程規(guī)定操作程序及質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，但對(duì)確保辦案質(zhì)量及提高辦案效率所進(jìn)行的探索創(chuàng)新不能限制，并且可留出適當(dāng)?shù)目臻g。此外，案件流程不是一成不變、一勞永逸的，要不斷總結(jié)，并根據(jù)上級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)辦案的新要求作調(diào)整，使之不斷趨于完善。

（4）以信息化技術(shù)為載體，實(shí)現(xiàn)執(zhí)行跟進(jìn)嚴(yán)格化。信息化技術(shù)的快速發(fā)展，為現(xiàn)代化管理提供了強(qiáng)大的動(dòng)力和技術(shù)支撐?？萍紡?qiáng)警戰(zhàn)略，不僅強(qiáng)調(diào)警察技術(shù)裝備的科技含量，更強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)在警務(wù)管理中的運(yùn)用。信息化技術(shù)為公安機(jī)關(guān)實(shí)行警務(wù)精細(xì)化管理提供了更好的手段和條件，尤其是將案件流程管理與信息技術(shù)的網(wǎng)絡(luò)化管理相結(jié)合，將產(chǎn)生更好的效能。關(guān)鍵是要研發(fā)功能實(shí)用、操作便捷的案件管理軟件。

（5）以崗位考評(píng)為重點(diǎn)，促進(jìn)評(píng)估考核精細(xì)化。強(qiáng)化考評(píng)，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，這是精細(xì)化管理的題中應(yīng)有之義。實(shí)行精細(xì)化管理，必須完善考評(píng)體系，做到考評(píng)體系科學(xué)化、精細(xì)化。第一，定崗定責(zé)。根據(jù)精細(xì)化管理的要求，合理設(shè)定崗位，明確崗位職責(zé)，實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)上崗。第二，進(jìn)行能級(jí)管理。針對(duì)不同的崗位設(shè)實(shí)務(wù)研究定不同的能級(jí)，給予不同的待遇。第三，合理確定考評(píng)要素。對(duì)辦案民警而言，重點(diǎn)是辦案數(shù)量和質(zhì)量。當(dāng)然，為提高辦案能力而進(jìn)行的學(xué)習(xí)、調(diào)研理應(yīng)在考核之列。如實(shí)行百分考核，各考評(píng)要素的分值設(shè)定要合理科學(xué)，最好建立起數(shù)學(xué)模型。第四，注重平時(shí)的考核。督查機(jī)構(gòu)、案件質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)要經(jīng)常抽查辦案情況，對(duì)案件的實(shí)體認(rèn)定、程序規(guī)范、辦案效果和文書(shū)質(zhì)量如實(shí)記載，考評(píng)結(jié)果每月公布一次，把它作為年終考核的重要依據(jù)。

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1674-3040（2011）04-0046-05

2011-05-22

*本文系2010年浙江警察學(xué)院科研培育類項(xiàng)目“公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)之‘杭州樣本’透析”（項(xiàng)目編號(hào)：20100620）之研究成果。項(xiàng)目主持人：張俊霞；項(xiàng)目組成員：張靜、管瑜珍、葉濤、馬嘯晨、黃品。本文執(zhí)筆：張俊霞。

（責(zé)任編輯蔣國(guó)長(zhǎng)）