□鐘 其
(浙江省社會(huì)科學(xué)院,浙江 杭州 310025)
○公安理論與實(shí)務(wù)
主持人:王玉葉
略論推進(jìn)基層社會(huì)管理創(chuàng)新
——基于浙江省的思考*
□鐘 其
(浙江省社會(huì)科學(xué)院,浙江 杭州 310025)
以縣域?yàn)楹诵牡幕鶎由鐣?huì)管理,是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)管理中的重要組成部分。浙江省在長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中,不僅在縣域經(jīng)濟(jì)方面得到了空前發(fā)展,而且通過(guò)一系列重大社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略,探索了許多獨(dú)具地方特色的基層社會(huì)管理經(jīng)驗(yàn),為創(chuàng)新基層社會(huì)管理提供了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和有效的經(jīng)驗(yàn)支撐。與此同時(shí),浙江省在基層社會(huì)管理方面還面臨著一系列超越基層的宏觀挑戰(zhàn)以及附隨于基層自身的微觀問(wèn)題。為此,必須從浙江省縣域社會(huì)管理的實(shí)際情況出發(fā),加強(qiáng)基層黨委領(lǐng)導(dǎo)體制,密切基層黨群、干群關(guān)系,提高基層社會(huì)管理水平;改進(jìn)和完善縣域政府社會(huì)治理效能;建設(shè)相對(duì)完善的基層公共服務(wù)體系;打造以促進(jìn)社會(huì)管理為基礎(chǔ)的基層社會(huì)組織;拓展人民群眾參與社會(huì)管理的多樣化渠道;塑造以核心價(jià)值觀為基礎(chǔ)的公共價(jià)值理念,以進(jìn)一步推進(jìn)基層社會(huì)管理創(chuàng)新。
縣域;基層社會(huì);社會(huì)管理創(chuàng)新;浙江省
2011年2月19日,胡錦濤總書(shū)記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專(zhuān)題研討班開(kāi)班式上的講話中提出,要“進(jìn)一步加強(qiáng)和完善社會(huì)管理格局,加強(qiáng)社會(huì)矛盾的源頭治理”,“加強(qiáng)和完善基層社會(huì)管理和服務(wù)體系,努力夯實(shí)基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強(qiáng)化基礎(chǔ)工作”,健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理新格局。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),就需要我們切實(shí)關(guān)注縣域?qū)蛹?jí)的社會(huì)治理,最大限度地激發(fā)基層社會(huì)活力。
事實(shí)上,自秦設(shè)郡縣以來(lái)2000多年,縣一直是中國(guó)社會(huì)行政區(qū)劃的基礎(chǔ)一級(jí)?!吨腥A人民共和國(guó)憲法》也明確規(guī)定,省、縣、鄉(xiāng)是中國(guó)行政區(qū)劃的基本架構(gòu)。同時(shí),縣級(jí)行政組織也一直是歷朝歷代最穩(wěn)定、最有效的基層政權(quán)組織,在國(guó)家治理中始終占有重要地位。因此,中國(guó)歷來(lái)注重縣治,有所謂“民為邦之本,縣乃國(guó)之基。安邦之難,難在固本;治國(guó)之難,難在強(qiáng)基”,“郡縣治民,從制則天下安矣”,“郡縣治,天下安”,等等。
在當(dāng)前我國(guó)的政權(quán)結(jié)構(gòu)中,縣級(jí)政權(quán)處于承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。依照國(guó)家法律,縣級(jí)政權(quán)在自己的行政轄區(qū)行使職能尤其是社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。它直接面對(duì)人民群眾,是黨和國(guó)家政策方針的具體執(zhí)行者?;鶎由鐣?huì)管理或社會(huì)治理,具有基層和草根等特征,因?yàn)樵诨鶎由鐣?huì)治理過(guò)程中,制度與人情、政府與社區(qū)、集體與個(gè)人、公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域等渾然一體,構(gòu)成了我們所謂的地方社會(huì)。保持基層社會(huì)的秩序、運(yùn)行、發(fā)展和創(chuàng)新的過(guò)程,就是社會(huì)治理的過(guò)程。因此,舉凡當(dāng)前我國(guó)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)進(jìn)步抑或社會(huì)矛盾和沖突,也大部分在這一層面得以實(shí)現(xiàn)、形成或者爆發(fā)。甚而,我們可以這么認(rèn)為,以縣域?yàn)榛締卧闹袊?guó)基層社會(huì),隱含著中國(guó)社會(huì)發(fā)展大部分問(wèn)題的密碼。
本報(bào)告主要著眼于浙江省情展開(kāi),著力于既往經(jīng)驗(yàn)總結(jié),著手于現(xiàn)實(shí)問(wèn)題分析,著重于未來(lái)對(duì)策研究,企望為省委、省政府加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)管理提供理論支撐和決策依據(jù)。
改革開(kāi)放三十余年來(lái),浙江人民在現(xiàn)代化建設(shè)實(shí)踐中,以自己的聰明才智和辛勤勞動(dòng)創(chuàng)造了巨大的物質(zhì)財(cái)富,取得了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就。這其中,浙江省縣域經(jīng)濟(jì)得到空前發(fā)展,為創(chuàng)新基層社會(huì)管理打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
(一)壯大的縣域經(jīng)濟(jì)規(guī)模,為創(chuàng)新基層社會(huì)管理奠定了強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。浙江省是我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一??h域經(jīng)濟(jì)(包括縣級(jí)市)主要指在縣域范圍內(nèi)以城鎮(zhèn)為中心、以農(nóng)村為基礎(chǔ),由各種經(jīng)濟(jì)成分有機(jī)構(gòu)成的一種區(qū)域性經(jīng)濟(jì)。作為城市經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的連接點(diǎn),縣域經(jīng)濟(jì)是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。根據(jù)第二次經(jīng)濟(jì)普查數(shù)據(jù),2008年浙江省有61個(gè)縣(市、區(qū)),包括22個(gè)縣級(jí)市,35個(gè)縣,1個(gè)自治縣,3個(gè)區(qū)(僅含蕭山、余杭和鄞州區(qū),其他城區(qū)未統(tǒng)計(jì)在內(nèi))。這61個(gè)縣(市、區(qū))人口占全省總?cè)丝诘?7.6%;縣域生產(chǎn)總值占全省GDP的62.9%,縣域工業(yè)總產(chǎn)值占全省工業(yè)總產(chǎn)值的65.6%??梢?jiàn),縣域經(jīng)濟(jì)在浙江全省經(jīng)濟(jì)中占有舉足輕重的地位(見(jiàn)圖1)。上世紀(jì)90年代以來(lái),生機(jī)勃勃的縣域經(jīng)濟(jì)已成為浙江經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展的重要基礎(chǔ)和動(dòng)力源泉。同時(shí),大多數(shù)的縣人口規(guī)模相對(duì)較小,相對(duì)富裕程度較高,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌條件比較理想。如此快速發(fā)展和壯大的縣域經(jīng)濟(jì)規(guī)模,不僅積累了充足的物質(zhì)財(cái)富,同時(shí)也具備了相應(yīng)的財(cái)政支持能力,為我省創(chuàng)新基層社會(huì)管理打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
(二)豐富的社會(huì)管理實(shí)踐,為創(chuàng)新基層社會(huì)管理提供了經(jīng)驗(yàn)支撐。浙江省通過(guò)全面建設(shè) “平安浙江”、“法治浙江”、“和諧浙江”等一系列重大戰(zhàn)略部署,大力加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理,取得了應(yīng)有的成效,積累了有益的經(jīng)驗(yàn)。各縣級(jí)政府在響應(yīng)和落實(shí)省委、省政府相關(guān)決定的過(guò)程中,結(jié)合自身實(shí)際,發(fā)展和探索了許多獨(dú)具地方特色的基層社會(huì)管理經(jīng)驗(yàn),為創(chuàng)新基層社會(huì)管理提供了經(jīng)驗(yàn)支撐。
1.尊重和發(fā)揮人民群眾在社會(huì)管理中的重要作用,擴(kuò)大民主參與。在尊重和發(fā)揮人民群眾在社會(huì)管理中的重要作用、擴(kuò)大其民主參與方面,不少縣有許多積極的探索和創(chuàng)造。例如,溫嶺市首創(chuàng)“民主懇談會(huì)”制度和“參與式預(yù)算”制度,義烏市把外來(lái)農(nóng)民工選為人大代表參與社會(huì)決策,樂(lè)清市實(shí)施“人民聽(tīng)證制度”構(gòu)筑人民監(jiān)督政府新平臺(tái),等等。這些探索和創(chuàng)造,尊重和保障了人民群眾當(dāng)家作主管理社會(huì)的權(quán)利,使公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及救濟(jì)權(quán)得到進(jìn)一步發(fā)揮,使人民群眾成為社會(huì)管理的參與者和受益者。
2.改革和完善政府行政體制機(jī)制,增強(qiáng)治理效能。在既有的法律和制度框架內(nèi),各縣級(jí)政府積極改革和完善政府行政體制機(jī)制,增強(qiáng)社會(huì)治理效能。如余杭區(qū)通過(guò)量化評(píng)估法治指數(shù)建立基層法治建設(shè)的目標(biāo)體系和責(zé)任體系,紹興縣率先實(shí)施“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,遂昌縣以文化“軟”實(shí)力促進(jìn)社會(huì)“軟”管理,等等。
3.加強(qiáng)和完善政府公共服務(wù)職能,強(qiáng)化民生保障。隨著縣域經(jīng)濟(jì)的不斷壯大,各級(jí)地方政府把更多的精力和公共資源投向社會(huì)領(lǐng)域,在加強(qiáng)和改進(jìn)政府公共服務(wù)職能,保障和改善民生方面做出了積極努力。如寧波市海曙區(qū)創(chuàng)立全天候全方位全程式“81890”公共服務(wù)模式,舟山市定海區(qū)推行重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制,上虞市創(chuàng)建了“政府服務(wù)超市”,等等。
4.發(fā)揚(yáng)和創(chuàng)新“楓橋經(jīng)驗(yàn)”,完善社會(huì)矛盾化解體系。為進(jìn)一步暢通與基層群眾溝通的渠道,督促解決群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題,構(gòu)建排查和化解矛盾的長(zhǎng)效機(jī)制,浙江省各縣級(jí)政府傳承“楓橋經(jīng)驗(yàn)”,積極組織開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部“走進(jìn)矛盾,破解難題”、“蹲點(diǎn)調(diào)研”、“民情日記”和下訪接訪活動(dòng),廣泛開(kāi)展基層和諧建設(shè)和平安創(chuàng)建活動(dòng),推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜治工作中心和城鄉(xiāng)社區(qū)及規(guī)模以上企業(yè)綜治室規(guī)范化建設(shè)。例如,諸暨市外來(lái)務(wù)工人員服務(wù)管理的“店口模式”,義烏市提高境外經(jīng)商人員管理和服務(wù)水平的“平安義烏”模式等,都是結(jié)合本地實(shí)際,在新時(shí)期發(fā)展和創(chuàng)新“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的成果。
5.鼓勵(lì)和培育多元社會(huì)力量參與社會(huì)管理,促進(jìn)社會(huì)和諧。隨著社會(huì)矛盾的多樣化和復(fù)雜化,各縣級(jí)政府積極鼓勵(lì)和培育多元社會(huì)力量參與社會(huì)管理,促進(jìn)社會(huì)和諧。如慈溪市通過(guò)推廣新型社會(huì)融合組織“和諧促進(jìn)會(huì)”模式,將原先游離于社會(huì)管理體系之外的“外地人”納入社區(qū)管理,促進(jìn)了新老市民融合;杭州市蕭山區(qū)籌建“和事佬協(xié)會(huì)”,將草根組織正規(guī)化,使之作為人民調(diào)解的補(bǔ)充和延伸來(lái)化解社會(huì)矛盾和沖突,等等。
當(dāng)前社會(huì)正處于急劇變化的轉(zhuǎn)型階段,而社會(huì)管理又是一個(gè)非常龐大的系統(tǒng)工程,因此,創(chuàng)新基層社會(huì)管理還面臨著一系列超越基層的宏觀挑戰(zhàn)以及附隨于基層自身的微觀問(wèn)題。
(一)創(chuàng)新基層社會(huì)管理面臨的宏觀挑戰(zhàn)。
1.“風(fēng)險(xiǎn)型”社會(huì)的典型特征。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)正處于從傳統(tǒng)社會(huì)向基本現(xiàn)代化社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的過(guò)程中,這個(gè)轉(zhuǎn)型階段屬于典型的矛盾凸顯期和風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)期。社會(huì)生活多樣、多元、多變特征明顯,利益主體日益分化,信息流動(dòng)更加頻繁,各種思想文化相互激蕩,影響人們思想和行為的因素增多、渠道擴(kuò)大、程度加深,形成社會(huì)共識(shí)、擴(kuò)大社會(huì)認(rèn)同的難度不斷加大。與此同時(shí),社會(huì)改革進(jìn)入深水區(qū),需要推進(jìn)的改革更具涉及面寬、利益調(diào)整層次深、配套性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)性大等特征,改革的普遍增益性在降低,人民群眾對(duì)改革成果的分享預(yù)期在提高,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各方利益難度加大??偠灾?,風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)具有不斷擴(kuò)散的人為不確定性邏輯,使得防范和預(yù)測(cè)社會(huì)矛盾與沖突的難度增大。
2.社會(huì)公正狀況不容樂(lè)觀。當(dāng)前社會(huì)發(fā)展中,利益失衡是一個(gè)突出問(wèn)題。它在基層社會(huì)中的主要表現(xiàn)有:分配格局失衡,企業(yè)勞動(dòng)者收入偏低,尤其是農(nóng)民工收入過(guò)低;分配制度不合理,城鄉(xiāng)居民收入差距與基尼系數(shù)進(jìn)一步擴(kuò)大;財(cái)富分配失衡,壟斷性行業(yè)收入畸高;發(fā)展機(jī)會(huì)失衡,弱勢(shì)群體向上層流動(dòng)的機(jī)會(huì)和空間變小,社會(huì)流動(dòng)存在諸多不公正障礙,等等。上述利益失衡現(xiàn)象最為直接和嚴(yán)重的后果就是公眾“社會(huì)不公正感”日益增強(qiáng),弱勢(shì)群體的心理失衡、怒氣和怨氣等負(fù)面情緒不斷積聚,導(dǎo)致相當(dāng)一部分社會(huì)成員對(duì)社會(huì)的不信任和不滿情緒,由此產(chǎn)生的各種負(fù)面效應(yīng)極大增加了社會(huì)管理的難度和壓力。
3.既有的社會(huì)管理體制相對(duì)滯后。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期,原有“領(lǐng)導(dǎo)控制型”的傳統(tǒng)權(quán)威迅速削弱,而以良知、理性和法律為基礎(chǔ)的“合作互制型”現(xiàn)代社會(huì)權(quán)威的建立又需要一個(gè)過(guò)程,導(dǎo)致社會(huì)整合機(jī)制有所削弱。當(dāng)前,我省社會(huì)應(yīng)急及管理機(jī)制還不健全,政企不分、政事不分、政社不分的局面尚未完全改變,因而政府行政效能低下,依法維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)安全的能力有待提高。上述問(wèn)題的存在說(shuō)明現(xiàn)行社會(huì)管理體制難以滿足時(shí)代發(fā)展的需要,政府工作特別是依法行政等方面還存在一些問(wèn)題和缺陷。面對(duì)轉(zhuǎn)型期社會(huì)利益格局的深刻變化、社會(huì)流動(dòng)的不斷加快、社會(huì)矛盾的日益復(fù)雜,各級(jí)政府迫切需要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)管理體制,提高調(diào)處社會(huì)矛盾、處置群體性事件、解決安全生產(chǎn)和維護(hù)社會(huì)治安等方面的能力。
4.社會(huì)倫理道德陷于失范。社會(huì)倫理道德是人們?cè)谏詈蛯?shí)踐當(dāng)中形成的一系列不成文的約定俗成的思想觀念,是維系社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、指導(dǎo)人們行為規(guī)范的重要工具。當(dāng)前,由于各種復(fù)雜的內(nèi)外部原因,社會(huì)的倫理道德底線不斷失落,社會(huì)信任感降低,人的主體性迷失,潛規(guī)則盛行。人們的心理顯得越來(lái)越焦慮,人與人的關(guān)系趨向緊張。拜金主義盛行,不少人以金錢(qián)為標(biāo)準(zhǔn),缺乏道德約束。企業(yè)家社會(huì)責(zé)任感匱乏,社會(huì)和一些政府部門(mén)缺乏誠(chéng)信,社會(huì)成員集體性的責(zé)任感喪失。物質(zhì)利益至上改變了人們的價(jià)值觀,使人們的心靈趨向于功利、算計(jì),道德教育邊緣化為道德危機(jī)的產(chǎn)生提供了溫床。社會(huì)倫理道德的弱化帶來(lái)了一系列負(fù)面后果,如越軌和犯罪行為增多,犯罪率、自殺率、離婚率和精神病發(fā)病率等指標(biāo)迅速增長(zhǎng),社會(huì)成員安全感下降。更令人擔(dān)憂的是,法律公正作為人們最后的依賴(lài)屏障和對(duì)社會(huì)道德的最后信心,也面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
(二)基層社會(huì)管理自身存在的微觀問(wèn)題。
1.基層政府公共產(chǎn)品供給能力不強(qiáng)??h域及以下政府所提供的社會(huì)公共產(chǎn)品、服務(wù)總量和相對(duì)水平均偏低。首先,長(zhǎng)期以來(lái)受城鄉(xiāng)二元體制制約,城鄉(xiāng)公共服務(wù)存在很大差異,“城市公共事業(yè)以政府為主體來(lái)辦、農(nóng)村公益事業(yè)以農(nóng)民為主體來(lái)辦”的思想觀念和投入格局尚未根本改變,與城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化要求相適應(yīng)的公共財(cái)政投入和公共資源配置向農(nóng)村傾斜的體制機(jī)制尚未完全建立。其次,不少縣市財(cái)政壓力很大,不發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政負(fù)債的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。農(nóng)業(yè)稅取消后,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入驟減,運(yùn)行更加困難,農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的資金來(lái)源沒(méi)有切實(shí)保障。再次,基層政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配。1993年后,財(cái)權(quán)逐漸向上集中,而事權(quán)卻逐級(jí)下放,使得基層政府所掌握的財(cái)力與所承擔(dān)的公共服務(wù)職責(zé)嚴(yán)重不匹配。這種不對(duì)稱(chēng)的事權(quán)和財(cái)權(quán)安排是造成城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給失衡的重要原因之一。
2.基層政府在社會(huì)管理中的缺位、越位現(xiàn)象突出。一方面,社會(huì)管理職能配置不當(dāng),無(wú)法適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的新情況和新問(wèn)題。例如,社會(huì)管理人才相對(duì)緊缺;社會(huì)管理職能分散化,綜合管理和協(xié)調(diào)部門(mén)缺位;社會(huì)管理法律制度尚不健全,許多社會(huì)事務(wù)管理無(wú)法可依;大量社會(huì)事務(wù)管理主體不明確,對(duì)社會(huì)成員管理缺位較多。另一方面,政府對(duì)公民及社會(huì)組織經(jīng)濟(jì)行為事前審批仍過(guò)多,對(duì)公民個(gè)體應(yīng)有的社會(huì)權(quán)利不當(dāng)干涉時(shí)有發(fā)生,突出表現(xiàn)在四個(gè)方面:第一,崇尚權(quán)力,任何事都需“一把手”親自抓,所謂“老大難,老大難,老大到了都不難”。第二,在社會(huì)管理中,最管用的是領(lǐng)導(dǎo)批示,其次是政策,然后才是法律,這種社會(huì)管理中的“批示導(dǎo)向”沿襲了傳統(tǒng)社會(huì)的權(quán)力崇拜和個(gè)人崇拜意識(shí),與社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局不相符合。第三,地方政府的經(jīng)濟(jì)工作思路與社會(huì)管理手段相脫節(jié)。第四,一些地方政府特別是基層政府,在履行社會(huì)管理職能時(shí),秉持一種“衙門(mén)”習(xí)氣,依法管理的自覺(jué)性不強(qiáng),管理中的自由裁量度過(guò)大,官僚主義和形式主義還有較大市場(chǎng)。
3.基層社區(qū)管理壓力較大,社區(qū)建設(shè)相對(duì)滯后?;鶎由鐓^(qū)行政性、事務(wù)性負(fù)擔(dān)過(guò)重,削弱了基層自治組織實(shí)行自治管理的能力。隨著企事業(yè)單位的社會(huì)管理和服務(wù)事務(wù)大量溢出,政府許多社會(huì)管理職能和公共服務(wù)事務(wù)向社會(huì)轉(zhuǎn)移,但由于社會(huì)“中介”管理載體缺位,社區(qū)居委會(huì)和村民委員會(huì)便成了裝載大量社會(huì)管理和服務(wù)事務(wù)的“筐”,本屬政府相關(guān)部門(mén)管理的事務(wù)都硬性攤派到社區(qū)。在農(nóng)村,村民委員會(huì)的工作同樣存在行政化、半行政化現(xiàn)象,某些方面比社區(qū)居委會(huì)更甚。與此同時(shí),社區(qū)社會(huì)工作隊(duì)伍匱乏,專(zhuān)業(yè)化社會(huì)工作制度的推進(jìn)還顯不足。
4.社會(huì)管理手段相對(duì)僵化和單一。當(dāng)前我省基層社會(huì)管理的手段相對(duì)單一,缺乏靈活性。這在維穩(wěn)機(jī)制上體現(xiàn)得最為明顯。目前依然缺乏制度化的渠道來(lái)保障各階層與地方政府之間的溝通,由于對(duì)社會(huì)矛盾的性質(zhì)及不穩(wěn)定因素缺乏準(zhǔn)確的了解和判斷,為了不出現(xiàn)“一票否決”的狀況,有的基層組織就陷入“寧左勿右”的思路模式之中,容易把社會(huì)中一般的矛盾和問(wèn)題與治安聯(lián)系起來(lái),甚至上升到影響社會(huì)整體的層面,為濫用國(guó)家機(jī)器應(yīng)對(duì)社會(huì)一般性矛盾打開(kāi)了方便之門(mén)。結(jié)果是在整個(gè)社會(huì)中形成了一種僵硬的處理人民內(nèi)部矛盾甚至是處理日常事務(wù)的社會(huì)管理方式,有時(shí)表面上看似問(wèn)題得以一時(shí)緩解,其實(shí)根源并未解決,反而容易激發(fā)下一次更嚴(yán)重的爆發(fā)。
5.人民群眾社會(huì)參與性差。目前我省社會(huì)管理中的群眾參與機(jī)制還不健全,與中央提出的“社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局要求相比,還有差距,突出表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:一是群眾參與社會(huì)管理的自覺(jué)性不高,較為被動(dòng)。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,浙江省素來(lái)以民眾的大膽創(chuàng)新和主動(dòng)進(jìn)取而聞名,但在社會(huì)管理領(lǐng)域,由于受傳統(tǒng)的“政府控制型”管理模式的影響,公民參與社會(huì)管理的志愿精神和公共服務(wù)精神都略顯薄弱。第二,群眾參與社會(huì)管理的自發(fā)性缺乏引導(dǎo)。當(dāng)前我省社會(huì)管理中的一個(gè)突出矛盾就是人民群眾日益增強(qiáng)的“參與意識(shí)”和相對(duì)匱乏的“參與渠道”之間的矛盾。在社會(huì)管理格局不健全、社會(huì)管理法制建設(shè)相對(duì)滯后的情況下,這一矛盾就越發(fā)地被激化和放大,并在基層社會(huì)治理中折射為典型的“自發(fā)性”和“地緣性”民眾自治組織,給社會(huì)治安帶來(lái)較大隱患。
創(chuàng)新基層社會(huì)管理必須從我省縣域社會(huì)管理的實(shí)際情況出發(fā),加強(qiáng)基層黨委領(lǐng)導(dǎo)體制,密切基層黨群、干群關(guān)系,提高基層社會(huì)管理水平;改進(jìn)和完善縣域政府社會(huì)治理效能;建設(shè)相對(duì)完善的基層公共服務(wù)體系;打造以促進(jìn)社會(huì)管理為基礎(chǔ)的基層社會(huì)組織;拓展人民群眾參與社會(huì)管理的多樣化渠道;塑造以核心價(jià)值觀為基礎(chǔ)的公共價(jià)值理念,等等。惟其如此,基層社會(huì)秩序才能建立和維系,社會(huì)發(fā)展才會(huì)安定而充滿活力。
(一)加強(qiáng)基層黨委領(lǐng)導(dǎo)體制,密切基層黨群、干群關(guān)系,提高基層社會(huì)管理水平。一是要強(qiáng)化基層黨委領(lǐng)導(dǎo)作用,理順基層黨政關(guān)系。即要加強(qiáng)基層黨委建設(shè),理順基層黨政關(guān)系,合理配置黨政部門(mén)社會(huì)管理的職責(zé)權(quán)限,探索社會(huì)管理統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制,切實(shí)解決多頭管理、分散管理、難以形成有效合力的問(wèn)題。二是要加強(qiáng)和提升基層黨政干部素質(zhì)。要大力實(shí)施“基層干部素質(zhì)提升”工程,打造高素質(zhì)的基層黨政干部隊(duì)伍。要充分運(yùn)用各級(jí)黨校和高校的資源,通過(guò)各種學(xué)歷教育、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、理論學(xué)習(xí)等方式,采取定期輪訓(xùn)、集中調(diào)訓(xùn)、委托培訓(xùn)等措施,對(duì)基層干部隊(duì)伍進(jìn)行整體性、專(zhuān)業(yè)化訓(xùn)練。三是要發(fā)揮黨的優(yōu)良傳統(tǒng),努力深化群眾工作。即應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部基層聯(lián)系點(diǎn)制度、蹲點(diǎn)調(diào)研、定期接待群眾來(lái)信來(lái)訪、下訪等制度,經(jīng)常深入基層、深入群眾,傾聽(tīng)群眾意見(jiàn)和建議,及時(shí)了解民情,掌握民意,調(diào)節(jié)利益關(guān)系,化解社會(huì)矛盾。
(二)改進(jìn)縣域政府社會(huì)治理體制機(jī)制,提升基層社會(huì)管理效能。一是要改革政府社會(huì)管理體制。一方面,要進(jìn)行科學(xué)評(píng)估和全面核查,逐步完善基層政府社會(huì)管理的職能體系;另一方面,要積極探索創(chuàng)新機(jī)構(gòu)設(shè)置,加強(qiáng)對(duì)基層社會(huì)管理工作的領(lǐng)導(dǎo)。此外,要注重社會(huì)管理人員的培養(yǎng)配置,為基層社會(huì)管理創(chuàng)新提供人才保障和智力支持。二是要擴(kuò)展基層民主政治。即要推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)基層民主法治建設(shè),提升基層自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督能力。三是要理順縣——鎮(zhèn)(鄉(xiāng))社會(huì)管理權(quán)限。即應(yīng)該認(rèn)真思考如何從浙江區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展的實(shí)際情況出發(fā),合理理順縣——鎮(zhèn)(鄉(xiāng))社會(huì)管理權(quán)限,同時(shí)逐步形成“一中心(縣城)——多支點(diǎn)(中心鎮(zhèn))”的社會(huì)管理體制。四是要強(qiáng)化社區(qū)社會(huì)管理建設(shè),切實(shí)加強(qiáng)社區(qū)參與社會(huì)管理和社會(huì)建設(shè)的能力。五是要形成社會(huì)管理的制度和政策屏障。即基層政府應(yīng)該在法律法規(guī)許可的范圍內(nèi),制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況、能夠增進(jìn)人民群眾權(quán)益的類(lèi)似“辦法”和“文件”等的各項(xiàng)制度和社會(huì)政策。
(三)建設(shè)相對(duì)完善的基層公共服務(wù)體系,夯實(shí)基層社會(huì)管理基礎(chǔ)。一是要理順省級(jí)——縣(市)政府的基本公共服務(wù)職責(zé)。即要主動(dòng)探索與各級(jí)政府在基本公共服務(wù)中的職責(zé)分工,進(jìn)一步合理界定省級(jí)——縣(市)政府的責(zé)任,由此加強(qiáng)上下級(jí)政府之間的分工協(xié)作,改變公共服務(wù)機(jī)構(gòu)“上下一般粗”、職能趨同化,以及在同一區(qū)域內(nèi)由多級(jí)政府管理同一公共服務(wù)事項(xiàng)的現(xiàn)象。二是要加強(qiáng)基層政府公共服務(wù)能力。即基層政府應(yīng)該著力打造適應(yīng)扁平化公共服務(wù)需求的公共服務(wù)供給體系,同時(shí)加強(qiáng)基層公共服務(wù)機(jī)制建設(shè),不搞“上下一般粗”的公共服務(wù)體制機(jī)制。三是要積極培育基層新型公共服務(wù)供給主體和渠道,積極鼓勵(lì)企業(yè)承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任,逐步發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的公共服務(wù)領(lǐng)域,努力擴(kuò)大公共服務(wù)供給渠道。
(四)打造以促進(jìn)社會(huì)管理為目標(biāo)的基層社會(huì)組織,完備基層社會(huì)管理主體格局。一是要發(fā)掘人民團(tuán)體的社會(huì)管理功能。即要加強(qiáng)工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體的社會(huì)聯(lián)系與服務(wù)功能建設(shè),發(fā)揮其橋梁和紐帶作用,經(jīng)常聽(tīng)取他們反映的基層情況和群眾建議,發(fā)掘其服務(wù)群眾、反映訴求、調(diào)節(jié)糾紛等方面的社會(huì)管理功能。二是要改革現(xiàn)有社會(huì)組織的社會(huì)管理職能。即要進(jìn)一步發(fā)展和壯大社區(qū)自治組織,使之全面參與社會(huì)管理和公共服務(wù)供給;并要進(jìn)一步加快事業(yè)單位改制,推進(jìn)政府與社會(huì)中介組織脫鉤,逐步建立政府與這些社會(huì)組織的平等、良性互動(dòng)機(jī)制,使事業(yè)單位和社會(huì)中介組織能夠逐步、獨(dú)立地參與社會(huì)管理和提供公共服務(wù)。三是要發(fā)展和吸收草根社會(huì)組織參與社會(huì)管理。即要積極完善社會(huì)協(xié)同制度,堅(jiān)持引導(dǎo)與管理相結(jié)合,發(fā)展和吸收草根社會(huì)組織參與社會(huì)管理。如在農(nóng)村地區(qū),可探索建設(shè)諸如“農(nóng)民協(xié)會(huì)”、“漁民協(xié)會(huì)”等組織,使這些組織能夠在促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)管理中發(fā)揮積極作用。
(五)拓展人民群眾參與社會(huì)管理的多樣化渠道,發(fā)揮人民群眾的主體作用。一是要完善和創(chuàng)新人民群眾訴求表達(dá)機(jī)制。即要繼續(xù)完善黨代會(huì)、人代會(huì)、政協(xié)以及信訪、傳媒等基本的訴求表達(dá)機(jī)制,并積極探索新型的人民群眾訴求表達(dá)機(jī)制。二是要擴(kuò)大人民群眾知情權(quán),提高信息公開(kāi)性。即要不斷拓寬公開(kāi)渠道,綜合運(yùn)用公開(kāi)欄、會(huì)議、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等形式,擴(kuò)大人民群眾的知情權(quán)和參與權(quán)。三是要建設(shè)基層公共政策制定的公眾參與機(jī)制。即要堅(jiān)持重大問(wèn)題公決公議制度,凡涉及基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面的重大問(wèn)題,都要在充分發(fā)揚(yáng)民主的基礎(chǔ)上進(jìn)行決策。
(六)塑造以核心價(jià)值觀為基礎(chǔ)的公共價(jià)值理念,鑄造社會(huì)管理的內(nèi)在屏障。一是要以社會(huì)主義核心價(jià)值體系為基礎(chǔ),著力提高公民道德素養(yǎng)。在基層社會(huì)管理中,應(yīng)該以社會(huì)主義核心價(jià)值體系為基礎(chǔ),增強(qiáng)公民的法律意識(shí)、文明意識(shí)和責(zé)任意識(shí),提升公民的政治素養(yǎng)、科學(xué)素養(yǎng)、人文素養(yǎng)和道德素養(yǎng),逐步引導(dǎo)人們樹(shù)立正確的世界觀、人生觀、價(jià)值觀,正確處理國(guó)家利益、集體利益和個(gè)人利益的關(guān)系,自覺(jué)履行社會(huì)責(zé)任和法律義務(wù)。二是要弘揚(yáng)民族優(yōu)秀文化傳統(tǒng),營(yíng)造積極健康的思想輿論環(huán)境。要通過(guò)輿論導(dǎo)向、文化輻射、政策激勵(lì)、制度安排等一整套措施,進(jìn)一步發(fā)掘和弘揚(yáng)民族優(yōu)秀文化傳統(tǒng),倡導(dǎo)和諧理念,培育和諧精神,進(jìn)一步形成全社會(huì)共同的理想信念和道德規(guī)范,營(yíng)造積極健康的社會(huì)思想輿論環(huán)境。
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C93
A
1674-3040(2011)04-0051-05
2011-06-05
鐘其,浙江省社會(huì)科學(xué)院副研究員,浙江省社會(huì)學(xué)學(xué)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)。
*本文系2011年度浙江省委省政府重大決策理論支撐課題“縣域善治:創(chuàng)新基層社會(huì)管理研究”部分研究成果。課題組牽頭人:林呂建,浙江省社會(huì)科學(xué)院黨委書(shū)記;組長(zhǎng):鐘其。本文寫(xiě)作過(guò)程中,曾得到遲全華院長(zhǎng)之無(wú)私指點(diǎn),中共浙江省委黨校許光博士也有貢獻(xiàn),特此致謝!當(dāng)然,文責(zé)由作者自負(fù)。
(責(zé)任編輯:王玉葉)
浙江警察學(xué)院學(xué)報(bào)2011年4期