審議意見(jiàn)應(yīng)該對(duì)報(bào)告還是對(duì)工作提出?
人大常委會(huì)聽(tīng)取“一府兩院”專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告后形成的審議意見(jiàn),在交由“一府兩院”研究處理的文件中,其標(biāo)題和內(nèi)容的表述,有的是對(duì)報(bào)告,有的是對(duì)工作情況。有人指出,審議意見(jiàn)應(yīng)對(duì)工作情況提出,而不是對(duì)報(bào)告本身提出。
筆者認(rèn)為,審議意見(jiàn)主要應(yīng)針對(duì)工作報(bào)告本身提出,但同時(shí)也應(yīng)結(jié)合實(shí)際工作情況,兩者兼而有之。因?yàn)閮烧卟皇欠谴思幢说倪x擇關(guān)系,而是不可分割的表里關(guān)系。
現(xiàn)在比較普遍的做法是,人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)或者人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)對(duì)常委會(huì)組成人員的審議發(fā)言進(jìn)行歸納整理,形成審議意見(jiàn)草稿,提交常委會(huì)主任會(huì)議討論通過(guò),最后以冠有“經(jīng)主任會(huì)議討論通過(guò)”字樣的常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的文件或者函件發(fā)給政府或者法院、檢察院。顯而易見(jiàn),審議意見(jiàn)的“前世今生”表明,特定對(duì)象無(wú)疑是工作報(bào)告本身。如果脫離工作報(bào)告,就會(huì)變得文不對(duì)題。
但同時(shí),我們也應(yīng)看到,所謂“工作報(bào)告”是指“一府兩院”向人大常委會(huì)報(bào)告本單位、本部門(mén)、本地區(qū)關(guān)于某項(xiàng)工作的開(kāi)展情況,包括做法、成績(jī)以及存在的問(wèn)題等等,接受常委會(huì)的監(jiān)督和評(píng)價(jià),以進(jìn)一步改進(jìn)和推動(dòng)工作。也就是說(shuō),工作報(bào)告不是空中樓閣,而是具體工作的總結(jié)和反映。因而,審議工作報(bào)告實(shí)際上就是審議工作情況,兩者是表和里的關(guān)系??梢?jiàn),常委會(huì)審議意見(jiàn)主要針對(duì)的是政府工作報(bào)告,但也不能脫離工作情況。如果脫離實(shí)際工作,審議意見(jiàn)就會(huì)變成紙上談兵;只有把兩者有機(jī)結(jié)合起來(lái),提出的審議意見(jiàn),才會(huì)更科學(xué)、合理,也才會(huì)有更強(qiáng)的針對(duì)性和實(shí)效性。
審議意見(jiàn)是人大常委會(huì)組成人員在常委會(huì)會(huì)議上,針對(duì)“一府兩院”專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告進(jìn)行審查、評(píng)議后形成的書(shū)面文件。筆者認(rèn)為,標(biāo)題表述宜用報(bào)告,符合監(jiān)督法條文規(guī)定;而內(nèi)容表述則須針對(duì)工作情況。
一是立法原意所要求。監(jiān)督法明確提出,人大常委會(huì)聽(tīng)取和審議“一府兩院”專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告的議題,要求為“關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問(wèn)題”;人大常委會(huì)聽(tīng)取和審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告前,可以組織對(duì)有關(guān)工作進(jìn)行視察或者專(zhuān)題調(diào)查研究。可見(jiàn),整個(gè)審議活動(dòng)關(guān)注的是“專(zhuān)項(xiàng)工作”,“報(bào)告”只是載體。二是審議意見(jiàn)體現(xiàn)的是人大實(shí)施工作監(jiān)督。監(jiān)督“一府兩院”的工作是人大及其常委會(huì)的監(jiān)督事項(xiàng)和監(jiān)督內(nèi)容。若審議意見(jiàn)的內(nèi)容圍繞報(bào)告開(kāi)展,可能還要評(píng)價(jià)報(bào)告起草方面的優(yōu)缺點(diǎn)或者文字上的不足,顯然有失偏頗。既然人大及其常委會(huì)對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督是一種工作監(jiān)督,審議意見(jiàn)自然也應(yīng)該針對(duì)某專(zhuān)項(xiàng)工作提出。
根據(jù)監(jiān)督法有關(guān)“常務(wù)委員會(huì)組成人員對(duì)專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告的審議意見(jiàn)……”、“常務(wù)委員會(huì)聽(tīng)取的專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告及審議意見(jiàn)……”的表述,審議意見(jiàn)依法就是對(duì)報(bào)告,若對(duì)“工作情況”,則“師”出無(wú)名。
但筆者認(rèn)為,審議意見(jiàn)應(yīng)由表及里,不僅要對(duì)報(bào)告,更要對(duì)工作情況提出。從表象上看,審議意見(jiàn)針對(duì)的是“報(bào)告”,實(shí)質(zhì)上針對(duì)的是“工作情況”。人大常委會(huì)聽(tīng)取的是“一府兩院”專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告,自然要針對(duì)報(bào)告有的放矢地提出審議意見(jiàn)。但是,人大常委會(huì)組成人員聽(tīng)取報(bào)告后進(jìn)行審議,是結(jié)合報(bào)告對(duì)專(zhuān)項(xiàng)工作情況進(jìn)行評(píng)價(jià),一般是針對(duì)報(bào)告而提出。比如說(shuō):對(duì)報(bào)告某專(zhuān)項(xiàng)工作所取得的成效是否真實(shí),存在的困難和問(wèn)題是否客觀等工作情況,結(jié)合報(bào)告進(jìn)行評(píng)價(jià)。人大常委會(huì)組成人員依法審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告,不僅僅是表?yè)P(yáng)和批評(píng),更多的是要提出建設(shè)性的意見(jiàn)和建議,以監(jiān)督和推進(jìn)“一府兩院”的工作。因此,審議意見(jiàn)就不會(huì)局限于報(bào)告本身,而是透過(guò)報(bào)告看工作。在這里,“一府兩院”向人大常委會(huì)所作的專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告是“表”,常委會(huì)組成人員透過(guò)報(bào)告揭示的“一府兩院”專(zhuān)項(xiàng)工作情況,才是“里”。因此,人大常委會(huì)聽(tīng)取“一府兩院”專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告后形成的審議意見(jiàn),應(yīng)由表及里地提出,不僅要對(duì)報(bào)告,更要對(duì)工作情況。
審議意見(jiàn)是各級(jí)人大常委會(huì)在工作實(shí)踐中普遍采取的一種監(jiān)督形式,也是各級(jí)人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的一項(xiàng)重要公文文種。筆者認(rèn)為,“對(duì)××工作的審議意見(jiàn)”這一表述更顯科學(xué)合理。
人大監(jiān)督一般包括法律監(jiān)督和工作監(jiān)督。監(jiān)督“一府兩院”工作是人大及其常委會(huì)的監(jiān)督事項(xiàng)和監(jiān)督內(nèi)容。監(jiān)督法規(guī)定:“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院的工作實(shí)施監(jiān)督,促進(jìn)依法行政、公正司法?!笨梢?jiàn),人大常委會(huì)聽(tīng)取“一府兩院”專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告,實(shí)施的就是一種工作監(jiān)督,其監(jiān)督的就是“一府兩院”的工作。
再說(shuō),報(bào)告與工作是兩個(gè)不同的概念。報(bào)告是匯報(bào)工作的載體。人大監(jiān)督的是工作,審議的當(dāng)然也是工作,即審議工作的好壞,對(duì)工作上存在的問(wèn)題和不足提出意見(jiàn)。若審議的是報(bào)告,即審議的是其報(bào)告起草的好壞,對(duì)報(bào)告起草上的不足提出意見(jiàn),這顯然背離了人大監(jiān)督的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。當(dāng)然,對(duì)報(bào)告的起草不是不能提出意見(jiàn),但與審議工作相比,這畢竟是次要的。因此,我們不能把“報(bào)告”與“工作”兩個(gè)不同的概念等同起來(lái),籠統(tǒng)用監(jiān)督法中有關(guān)人大常委會(huì)“對(duì)專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告的審議意見(jiàn)”的提法向“一府兩院”交辦審議意見(jiàn),容易讓人產(chǎn)生歧義,還是稱(chēng)“對(duì)××工作的審議意見(jiàn)”更顯科學(xué)、合理。
筆者認(rèn)為,審議意見(jiàn)應(yīng)是針對(duì)報(bào)告這一載體提出。人大工作法律性和程序性強(qiáng),注重依法辦事,人大常委會(huì)不能離開(kāi)報(bào)告載體而對(duì)抽象的工作本身進(jìn)行審議,
審議意見(jiàn)針對(duì)報(bào)告本身于法有據(jù)。監(jiān)督法第十四條規(guī)定:“常務(wù)委員會(huì)組成人員對(duì)專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告的審議意見(jiàn)交由本級(jí)人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理。”監(jiān)督法第二十條規(guī)定:“常務(wù)委員會(huì)組成人員對(duì)執(zhí)法檢查報(bào)告的審議意見(jiàn)連同執(zhí)法檢查報(bào)告,一并交由本級(jí)人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理”。這些規(guī)定明確審議意見(jiàn)是針對(duì)各種報(bào)告的。
人大常委會(huì)的審議對(duì)象不能抽象化。人大常委會(huì)無(wú)論是開(kāi)展執(zhí)法檢查、視察調(diào)研、選舉任免,還是聽(tīng)取“一府兩院”工作匯報(bào),都要形成執(zhí)法檢查報(bào)告、視察調(diào)研報(bào)告、人事任免議案、政府工作報(bào)告等書(shū)面載體,再提請(qǐng)人大常委會(huì)會(huì)議審議,形成決議、決定或?qū)徸h意見(jiàn)。報(bào)告是匯報(bào)工作的載體,審議意見(jiàn)和報(bào)告存在對(duì)應(yīng)關(guān)系,離開(kāi)了這個(gè)載體,審議工作就失去了針對(duì)性、嚴(yán)肅性和連貫性,從程序上也不嚴(yán)謹(jǐn)。因此,人大常委會(huì)審議意見(jiàn)應(yīng)是針對(duì)報(bào)告提出。
根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定和表述,審議意見(jiàn)是針對(duì)專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告,而非專(zhuān)項(xiàng)工作情況的。
一是人大常委會(huì)提出的審議意見(jiàn)是在“一府兩院”專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告基礎(chǔ)上的延伸和拓展、提練與升華。專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告是“一府兩院”向人大常委會(huì)報(bào)告專(zhuān)項(xiàng)工作的具體開(kāi)展情況,內(nèi)容較為詳實(shí),既有目標(biāo)任務(wù),也有具體落實(shí)情況,還有存在問(wèn)題,更有今后打算。人大常委會(huì)審議意見(jiàn)正是在報(bào)告基礎(chǔ)上,肯定其成績(jī),指出不足,提出今后改進(jìn)或努力的方向。離開(kāi)“一府兩院”專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告來(lái)談常委會(huì)審議意見(jiàn),就會(huì)變成無(wú)本之末、無(wú)源之水。
二是“一府兩院”開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)工作,既是落實(shí)自身報(bào)告的過(guò)程,也是執(zhí)行人大常委會(huì)審議意見(jiàn)的過(guò)程。人大常委會(huì)審議“一府兩院”專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告,事先已經(jīng)作了充分的調(diào)研,對(duì)專(zhuān)項(xiàng)工作中存在問(wèn)題的了解掌握,作為旁觀者看問(wèn)題角度或視野,往往比“一府兩院”更全面更深入?!耙桓畠稍骸敝挥袑⒆陨韴?bào)告和人大常委會(huì)審議意見(jiàn)兩者有機(jī)結(jié)合落實(shí),在推進(jìn)專(zhuān)項(xiàng)工作時(shí)才能更加得心應(yīng)手。