□本刊記者 ■特約通訊員 田夢海 吳恩玉

問答“政府非稅收入”

□本刊記者 ■特約通訊員 田夢海 吳恩玉

隨著公共財政體制改革的進一步推進，浙江省原有預算外資金的管理模式和方法已不能適應當前財政改革和財政資金管理的需要。2010年12月16日，浙江省十一屆人大常委會第二十二次會議審議并通過了《浙江省政府非稅收入管理條例》，旨在規(guī)范政府非稅收入的征管行為，提高政府公共管理和公共服務水平。

對很多人來說，財政預算管理是一個陌生的領域。而對于“政府非稅收入”這樣一個專業(yè)性很強的詞匯，知道的人就更少了。為此，記者特地采訪了全程深入參與《浙江省政府非稅收入管理條例》（以下簡稱“條例”）起草過程的相關立法工作人員，以求用深入淺出的方式對條例進行解讀。

是什么？

記者：“政府非稅收入”這一名詞頗具專業(yè)性，您能具體解釋下嗎？

答：政府非稅收入是相對政府稅收收入而言的，是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式，也是財政收入的重要組成部分。

根據條例中的定義，我們可以將“政府非稅收入”的概念表述為：除稅收和政府債務收入以外，由國家機關、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體和其他組織（統(tǒng)稱“執(zhí)收單位”）依法通過征收、收取、行政處罰、刑事處罰或者募集、受贈等方式取得的資金。

記者：浙江省人大常委會曾在2000年審議通過了《浙江省預算外資金管理條例》，“政府非稅收入”與“預算外資金”有什么區(qū)別？

答：政府非稅收入是按照收入形式對財政收入進行分類的結果，其對應的是稅收收入。而預算外資金則相對于預算內資金而言，是按照資金的管理方式對財政資金進行分類的結果。政府非稅收入比預算外資金的外延更大，它涵蓋了預算內外的行政事業(yè)性收費、政府性基金、罰沒收入及國有資產和資源收益等。

《浙江省預算外資金管理條例》實施以來，對加強預算外資金管理起到了重要作用。但隨著公共財政體制改革的不斷深化，預算外資金管理模式和方法發(fā)生了重大改變，政府非稅收入已經逐步取代預算外資金。建立政府非稅收入的新理念，改變預算外資金概念，有利于執(zhí)收單位轉變視預算外資金為自有資金的意識，有利于財政部門真正編制部門預算和綜合預算。

記者：“政府非稅收入”具體包括哪些內容？

答：條例對納入政府非稅收入管理的項目作了規(guī)定。具體包括：行政事業(yè)性收費、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產有償使用收入、按照規(guī)定上繳財政的國有資本經營收入、行政處罰和刑事處罰的罰沒收入、彩票公益金和以政府名義接受捐贈的收入。此外，為了適應經濟社會發(fā)展的需要，考慮留有一定的政策彈性空間，條例還規(guī)定了應當納入政府非稅收入管理的其他資金，也作為政府非稅收入的范圍。

為切實保障依法行政并增強法規(guī)的可操作性，條例在“附則”中專門對上述納入政府非稅收入管理項目的具體范圍做了明確界定。

記者：能介紹下浙江“政府非稅收入”的征收情況嗎？

答：近年來，隨著浙江省經濟社會的全面發(fā)展，全省政府非稅收入穩(wěn)步增長，已經成為財政收入的重要組成部分，在支持地方經濟建設、促進社會各項事業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。

2009年，浙江省共征收各項政府非稅收入2872.82億元，比上年增收496.42億元，比上年增長20.9%；省本級共征收各項政府非稅收入195.24億元。2010年上半年，全省共征收各項政府非稅收入2546.09億元，比上年同期增收1739.74億元，增長215.8%；省本級共征收各項政府非稅收入73.35億元。

可以說，政府非稅收入在當前已經相當于地方財政收入的半壁江山。

怎么收？

記者：據報道，不少地方存在“政府非稅收入”收費項目繁多等問題。如何來確定哪些是“政府非稅收入”？

答：政府非稅收入項目的設立是政府非稅收入的源頭，只有把好項目的設立關，才能從根本上做到對政府非稅收入的規(guī)范管理。條例對政府非稅收入的立項管理專門用了一章進行規(guī)定，其中重點對行政事業(yè)性收費的立項管理作了規(guī)定。

根據條例的規(guī)定，行政事業(yè)性收費項目和收費標準審批應當合法、合理、公開、公平。審批機關在審批前應當根據不同情況和有關規(guī)定要求，采取征詢、論證或者聽證等方式充分聽取利害關系人的意見。屬于國家明確規(guī)定不得批準設立行政事業(yè)性收費項目的事項，審批機關不得批準。設立行政事業(yè)性收費項目和確定收費標準，應當向省財政、價格部門提出書面申請，其中收費項目的設立由省財政部門會同省價格部門批準，收費的標準由省價格部門會同省財政部門批準。

此外，條例還規(guī)定：各級人民政府、縣級以上財政和價格部門以及執(zhí)收單位，不得違法設立政府非稅收入項目，不得違法改變收費標準或者擅自調整收費范圍。這些規(guī)定都是為了嚴把“政府非稅收入”的準入門檻。

記者：對于“政府非稅收入”，誰有權來征收？

答：條例專門對執(zhí)收主體作了規(guī)定：政府非稅收入由法律、法規(guī)、規(guī)章以及設立項目的有關規(guī)范性文件規(guī)定的執(zhí)收單位執(zhí)收；執(zhí)收單位不明確的，由縣級以上財政部門執(zhí)收。

條例還對委托執(zhí)收作了較為嚴格的限制，規(guī)定：法律、法規(guī)、規(guī)章對委托執(zhí)收政府非稅收入有規(guī)定的，從其規(guī)定；未作規(guī)定的，不得委托執(zhí)收，但因特殊情況確實需要委托執(zhí)收的，應當征得省財政部門同意。此外，條例禁止委托個人來執(zhí)收。

記者：“政府非稅收入”的執(zhí)收采用何種方式？

答：根據條例規(guī)定，對政府非稅收入實行執(zhí)收單位開票、商業(yè)銀行代收、財政部門監(jiān)管的執(zhí)收方式。這一規(guī)定是為了在立法層面確立收繳分離的執(zhí)收制度，是很有必要的。

同時，考慮到部分政府非稅收入尚無法做到完全的收繳分離，實踐中存在當場收取的情形，如行政處罰法就規(guī)定了當場收繳罰款的情形，因此條例規(guī)定：按照法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定當場執(zhí)收的，不實行商業(yè)銀行代收的執(zhí)收方式。

記者：對于負責代收的“商業(yè)銀行”，實踐中如何來選擇？

答：條例草案曾規(guī)定，代收政府非稅收入的商業(yè)銀行應當以招標投標方式確定。財經委、有的常委會組成人員和地方提出，商業(yè)銀行的確定，既要保障資金安全，更要方便繳款人，而招標投標并不是確保此目的實現(xiàn)的最佳方式。為此，條例參照國務院《罰款決定與罰款收繳分離實施辦法》的規(guī)定，最終確立的方式是：代收政府非稅收入的商業(yè)銀行應當符合省財政部門會同人民銀行規(guī)定的條件。具體代收政府非稅收入的商業(yè)銀行，由縣級以上人民政府組織財政部門、人民銀行和執(zhí)收單位按照公開、公平、公正和便民原則確定。

此外，條例要求縣級以上財政部門應當將代收政府非稅收入的商業(yè)銀行名單向社會公布，并規(guī)定：代收政府非稅收入的商業(yè)銀行應當按照省財政部門和人民銀行的規(guī)定，及時收納、清算、劃解政府非稅收入，接受財政、審計部門和人民銀行的監(jiān)督。

如何管？

記者：執(zhí)收上來的“政府非稅收入”，去向是什么？

答：根據財政部的要求，從2011年起，除教育收費外，原按預算外資金管理的政府非稅收入將全部納入預算管理，而預算收入依法應當全部繳入國庫，繳入財政結算賬戶的預算收入也應當及時繳入國庫，只有教育收費等資金可以繳入財政專戶。

因此，條例規(guī)定：執(zhí)收的政府非稅收入應當直接繳入國庫或者通過財政結算賬戶繳入國庫，但按照國家和省有關規(guī)定應當繳入財政專戶的除外。

此外，條例還規(guī)定：執(zhí)收單位不得隱匿、轉移、截留、坐支、挪用和私分政府非稅收入，不得開設政府非稅收入過渡性賬戶。

記者：“收支掛鉤”是政府非稅收入管理中較為突出的問題，條例對此有何應對？

答：過去，浙江省雖然已經按照深化“收支兩條線”改革的要求，建立了部門預算管理制度，但這僅是“收”與“支”的分離，而非“收”與“支”的脫鉤，基本上仍維持著“誰收誰用”的分配格局，政府非稅收入“前收后支”、“收支掛鉤”和部門之間苦樂不均等問題較為普遍。

針對這種狀況，條例明確規(guī)定：政府非稅收入依法納入綜合財政預算。除法定專項用途的政府非稅收入實行專款專用的以外，政府非稅收入實行收支脫鉤管理，不得與執(zhí)收單位支出掛鉤。政府非稅收入執(zhí)收費用納入部門預算，執(zhí)收單位不得在政府非稅收入中坐支。

記者：如何加強對“政府非稅收入”這筆巨大資金的監(jiān)督檢查？

答：的確，監(jiān)督檢查是很重要的一個環(huán)節(jié)。政府非稅收入管理過程中存在的許多問題，如擅自設立項目，擅自提高標準，隨意減免政府非稅收入，隱瞞、挪用、截留政府非稅收入等現(xiàn)象，均與監(jiān)督機制不健全存在一定的聯(lián)系。

條例為此規(guī)定：縣級以上人民政府應當將政府非稅收入納入年度財政預決算，每年向同級人民代表大會及其常務委員會報告。同時規(guī)定，縣級以上人民代表大會及其常務委員會依法對本級政府非稅收入管理情況進行監(jiān)督。有關人民政府及其部門、單位應當如實提供情況，接受監(jiān)督。

此外，條例還對審計機關、監(jiān)察機關的監(jiān)督作了規(guī)定。

記者：對于“政府非稅收入”，是否有社會監(jiān)督？

答：當然。條例規(guī)定：任何單位和個人有權舉報、投訴政府非稅收入執(zhí)收、使用和監(jiān)督管理中的違法行為。