■ 黃帝榮

建立健全征地拆遷矛盾多元紓解機制

■ 黃帝榮

在城市化的快速推進和發(fā)展時期，我國征地拆遷工作規(guī)模大、任務(wù)重，涉及面廣。據(jù)統(tǒng)計，且不計農(nóng)村的危房改造，僅城市需改造的棚戶區(qū)住房就有744萬戶、國有工礦棚戶區(qū)住房114萬戶。中央把城市改造作為擴內(nèi)需、保增長、改善民生的重要舉措，無疑是得民心的富民惠民之舉。但如何落實這項舉措，使之真正成為一項利民和惠民工程，如何防止貧困戶、困難戶在拆遷過程中不被邊緣化、貧窮化，則是一個重大考驗。

征地和拆遷的難點在于困難戶的安置。居住在棚戶區(qū)的大部分是低收入人群、退休職工、下崗職工、殘疾人等弱勢群體。拆遷安置使他們面臨諸多問題，如生活困難、失業(yè)、社會關(guān)系重建、心理壓力大等。由于目前拆遷安置資金不足，拆遷法制不規(guī)范，拆遷救助方式單一，使征地拆遷成為社會矛盾最為集中的環(huán)節(jié)，成為影響社會穩(wěn)定的重要因素。據(jù)國家信訪局統(tǒng)計，群眾集體上訪中，反映企業(yè)勞保、城市拆遷、征地三類問題的批次和人數(shù)占到60%以上，其中以房屋拆遷和居民安置為中心的拆遷沖突成為群眾上訪的一大焦點，拆遷上訪戶每年以同比50%的比率上升。如發(fā)生在江西宜黃的自殺抗遷事件，貴州的“涉黑拆遷”事件，讓人怵目驚心。嚴峻的形勢深刻警示我們，征地拆遷已成為我國社會發(fā)展中重大和復(fù)雜的社會問題，必須謀求妥善解決之策，以維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益。溫家寶總理曾強調(diào)，要下更大的決心，堅決糾正土地征用中侵害農(nóng)民利益的問題，堅決糾正城鎮(zhèn)拆遷中侵害居民利益的問題。

據(jù)調(diào)研了解，征地和拆遷中的矛盾復(fù)雜，主要有被拆遷戶與政府之間的矛盾、拆遷人與被拆遷戶的矛盾、開發(fā)商與被拆遷戶的矛盾等。造成矛盾的原因是多方面的，如社會保障不完善，拆遷法制不規(guī)范，拆遷救助方式單一，行政權(quán)力不當(dāng)介入，人民群眾參與和利益表達渠道不暢，等等，但最主要的原因還是缺少矛盾多元化解機制。實際上，房屋拆遷不單純是一種市場行為，而且是涉及包括拆遷、房地產(chǎn)、土地利用、城市管理、社會保障等多方面的系統(tǒng)工程，單項突進必然引發(fā)社會矛盾。同時，僅靠政府出面解決問題也是不夠的，必須動員社會力量，制定更加公正的政策，健全社會保障體系，構(gòu)建社會保護網(wǎng)絡(luò)，從各方面為他們提供社會支持。

所謂“征地拆遷矛盾多元紓解機制”，就是針對征地拆遷產(chǎn)生的問題及矛盾糾紛進行深入分析，尋找問題產(chǎn)生的根源，運用多種方式解決矛盾的機制，即化解征地拆遷矛盾的“帶規(guī)律的模式”。包括預(yù)防與避免矛盾發(fā)生機制、矛盾糾紛排查調(diào)處機制、應(yīng)急處理矛盾機制、民意訴求表達機制、矛盾發(fā)生時的合力化解機制、利益協(xié)調(diào)機制等。旨在化解征地拆遷中的矛盾，保護被拆遷戶的利益，實現(xiàn)和諧拆遷，促進社會公平，維護社會穩(wěn)定。由于征地拆遷矛盾的多樣性、復(fù)雜性，其主體、性質(zhì)、形式、對抗程度不同，解決矛盾糾紛的渠道、手段、方式也必然是多樣的。

一是完善法律制度，建立防范和避免矛盾的發(fā)生機制。我國目前尚無征地拆遷方面統(tǒng)一的法律，借鑒國外的經(jīng)驗，我國應(yīng)盡快出臺這方面的法規(guī)制度，以保證征地拆遷行為的公平、公正。應(yīng)以《拆遷法》為主干，制定征地拆遷的法規(guī)詳細條款，規(guī)范房屋拆遷補償?shù)幕境绦蚝途葷绦?，明確補償?shù)姆秶昂侠順藴?，準確界定公共利益范疇。規(guī)范政府在征地拆遷中的角色，確保政府立場的公平與公正，防止政府行為的缺位與越位。

二是拓寬民意表達渠道，建立和完善暢通的民意訴求表達機制。政府和有關(guān)部門在出臺征地拆遷決策之前，應(yīng)作廣泛宣傳，廣泛聽取社會各界的意見，減少和防止決策的隨意性，讓政策和決策更加科學(xué)合理，從源頭上防止侵害群眾利益的現(xiàn)象發(fā)生。建立公平博弈平臺，確保公民廣泛參與，保證每個公民都有對征地拆遷的知情權(quán)、異議權(quán)，防止暗箱操作，建立多方參與機制。

三是堅持“以人為本”，建立和完善利益協(xié)調(diào)機制。政府應(yīng)出臺優(yōu)惠政策，實現(xiàn)惠民拆遷。如實施廉租房制度和公積金制度，給予政策性的購房補貼，以解決困難群體的住房問題；免除被拆遷戶小孩轉(zhuǎn)校費用；對困難戶減免采暖費，提高臨時安置費和搬家費。實施保障性住房制度，加快低價位住房建設(shè)。免費為困難家庭成員提供就業(yè)技能培訓(xùn)，幫助他們重新就業(yè)。做好征地和被拆遷戶的社會保障工作，解決他們的后顧之憂。健全對住房困難群體的拆遷補償最低保障制度和救助制度，針對被拆遷群眾的實際困難，采取有力措施，確保被拆遷群眾當(dāng)前生活水平不降低，長遠生活有保障。對于失地農(nóng)民，應(yīng)給予養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險，補償?shù)臉藴什粦?yīng)該低于務(wù)農(nóng)的收益和當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)低保水平。

四是整合力量，建立矛盾發(fā)生時的合力化解機制。建議由民政、殘聯(lián)、房管、工會、拆遷辦等部門聯(lián)合成立征地拆遷矛盾處理調(diào)解中心機構(gòu)，負責(zé)受理征地拆遷特困戶的投訴和求助，解決拆遷安置中與老百姓切身利益密切相關(guān)的民生問題，及時有效處理矛盾，盡量把矛盾發(fā)現(xiàn)在基層、化解在基層。

五是不斷創(chuàng)新工作方式，改進工作方法，提高矛盾化解能力。加強拆遷管理人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，系統(tǒng)掌握房屋拆遷、房屋估價、建筑、行政執(zhí)法等方面的有關(guān)法規(guī)，提高其法律素質(zhì)和執(zhí)法水平。同時，經(jīng)常性地對工作作風(fēng)開展自查自糾，牢固樹立起勤政為民、秉公執(zhí)法、文明執(zhí)法、依法行政的思想。向社會公開招聘社工人才進入拆遷救助工作崗位，讓專業(yè)人才在心理咨詢、法律援助、社會保障等領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。政府在征地拆遷中應(yīng)扮演被拆遷戶與開發(fā)商之間利益博弈的公平裁判者，站在群眾立場上想問題、辦事情，切實為困難戶排憂解難，把最好的地塊、最美的環(huán)境、最便捷的交通讓位于百姓，為他們創(chuàng)造更加美好的生活環(huán)境，提高其生活質(zhì)量，讓每位群眾都享受到城市發(fā)展帶來的成果，享受到黨和政府的關(guān)懷與溫暖。

六是強化對違法違規(guī)行為的制約，建立健全拆遷矛盾糾紛排查應(yīng)急處理聯(lián)動機制。拆遷主管部門要對拆遷項目審批要件、拆遷安置資金到位情況、安置樓建設(shè)用地落實情況，以及拆遷安置補償標準情況、拆遷安置實施方案等方面進行全面審核和量化評估。對于沒有經(jīng)過法律程序、自行強制拆除住戶的房屋、造成群眾上訪、在社會上造成極其惡劣影響的事件，要追究主管部門及主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。要建立由被拆遷人選擇評估機構(gòu)的制度，房屋拆遷評估機構(gòu)不應(yīng)由政府單方指定,而應(yīng)提供多家不同的機構(gòu)讓被拆遷人選擇。要繼續(xù)完善城市房屋拆遷估價方法，防止房地產(chǎn)評估機構(gòu)同拆遷人互相串通損害被拆遷人利益的行為。對于評估機構(gòu)從業(yè)人員思想不端正、人為壓低或抬高評估價格的情況，一經(jīng)查實,應(yīng)依據(jù)有關(guān)規(guī)定進行處罰。給他人造成損失的,應(yīng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任。

七是建立多元救助體系，切實為群眾排憂解難。對困難群眾要實行多樣化救助，要以低保為基礎(chǔ)，針對困難群眾的實際需要，加快建立養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等多種類別的專項救助。針對被拆遷戶的困難，建立住房救助、生活救助、就業(yè)救助、心理救助、法律維權(quán)等制度。要進一步拓寬社會救助渠道，實行救助與互助相結(jié)合，資金救助與實物幫困相結(jié)合，定期救濟與臨時救濟相結(jié)合。要強調(diào)救助主體的多元化，政府是實施救助的主體，同時積極動員社會力量，調(diào)動各方面積極性，參與救助體系建設(shè)。

本文為2010年度國家社會科學(xué)基金立項資助課題《城市化進程中困難群體的拆遷救助研究》〔10BSH057〕的階段性成果之一

作者：湖南商學(xué)院公共管理系教授

（責(zé)編/朱艷秋）