■ 呂艷濱

打破政府信息公開的“玻璃門”

■ 呂艷濱

截至2011年5月1日，《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）已經(jīng)實施3周年。3年中，政府信息公開工作在制度化軌道上穩(wěn)步推進，政府信息公開目錄、政府信息公開指南、政府信息公開年度報告等制度得到推行貫徹，主動公開力度不斷加大，依申請公開也在磨合中日益為滿足公眾獲取信息、參與管理的需求發(fā)揮著作用。但是，不容忽視的是，政府信息的公開程度仍與公眾日益增長的信息需求有相當差距，就像隔著一道“玻璃門”，政府信息公開制度對于公眾而言，總有一種看得見、摸不著的感覺。

第一，不少政府機關(guān)工作人員政府信息公開意識不強。有的政府機關(guān)工作人員對政府信息公開制度的意義理解不到位，不愿意甚至畏懼公開政府信息，不了解如何公開政府信息，不懂得政府信息公開目錄、指南、年度報告等的具體編制標準等。我們在調(diào)研中就發(fā)現(xiàn)，有個別政府機關(guān)的工作人員面對電話咨詢，仍以不熟悉情況、不分管工作為由進行推脫，甚至有人表示不知道政府信息公開制度。而且，有的政府機關(guān)存在錯誤理解政府信息公開制度的地位與作用、“政府信息”的范圍、依申請公開制度與主動公開制度的關(guān)系、依申請公開的申請人資格與處理程序等問題。

第二，《條例》中各項制度的落實情況欠佳。未依法編制和公開政府信息公開目錄、未提供政府信息公開指南、未按時公開政府信息公開年度報告的情況依然存在。個別地方政府提供的目錄和指南僅僅涉及所屬部門、下屬區(qū)縣，而不涉及本級政府。有不少政府機關(guān)提出，只有以正式公文形式制作的信息才屬于應(yīng)公開的政府信息，不當縮小了“政府信息”的范圍。

第三，一些政府部門的做法人為地增加了公眾獲取信息的難度和成本，導致公眾獲取信息的權(quán)利無法得到落實。不少政府機關(guān)要求公眾必須說明申請公開的理由、提供與政府信息公開無關(guān)的個人信息。要求申請人以特定格式在線上傳身份證復(fù)印件，有的政府機關(guān)還要求申請人必須打印申請表、親筆簽名，在掃描后以照片格式作為附件發(fā)送申請，有的甚至要求上傳證明其申請用途的文件，有的要求申請人提供相關(guān)部門出具的蓋有公章的證明及其申請用途的文件，有的則要求申請人簽署不濫用信息的保證。為達到這些要求，申請人須擁有打印機、掃描儀、數(shù)碼照相機等設(shè)備，并熟悉相應(yīng)的信息處理技術(shù)。這為公眾獲取信息設(shè)置了非制度性障礙，導致很多對信息有正當需求，但不具備相應(yīng)工具、能力的公眾無法依照《條例》獲取信息。這也背離了《條例》旨在方便公眾獲取信息的本意。

第四，作為公開政府信息的重要平臺，政府網(wǎng)站公開政府信息公開的情況不盡理想。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：其一，部分政府網(wǎng)站運行情況不理想，不能承載公開信息這一基本功能。有的政府網(wǎng)站運行速度慢，長時間無法打開網(wǎng)頁；有的政府網(wǎng)站運行不穩(wěn)定，部分時間可以打開，個別網(wǎng)站出現(xiàn)平時可以打開而周末無法打開的現(xiàn)象。少數(shù)政府部門的網(wǎng)站在長達數(shù)月的時間內(nèi)一直處于系統(tǒng)建設(shè)狀態(tài)，讓人無法獲取相關(guān)信息。其二，網(wǎng)站信息更新不及時。部分網(wǎng)站信息滯后，幾個月甚至一兩年前的信息還列在最新信息一欄中，網(wǎng)站部分欄目乃至整個網(wǎng)站基本處于休眠狀態(tài)。部分地方政府的拆遷主管部門的網(wǎng)站、食品安全監(jiān)管部門的網(wǎng)站明顯存在此類問題。其三，政府網(wǎng)站在信息公開的編排運行上缺乏便民性。有的地方政府和部門未提供具備信息鏈接的目錄，使公眾難以直接便捷地獲取主動公開的信息；有些不提供在線提交政府信息公開申請的專門系統(tǒng)，只允許通過電子郵件提交或者當面提交，導致公眾獲取信息缺乏便利性。部分政府網(wǎng)站“政務(wù)公開”或者“政府信息公開”欄目標志不醒目、位置隱蔽，有的甚至被放置在網(wǎng)頁的第二屏以下，不方便公眾查找。有不少網(wǎng)站上提供的信息多是關(guān)于領(lǐng)導活動的新聞類信息，涉及民眾切身利益或者部門管理方面的信息比較少。有的政府網(wǎng)站相關(guān)欄目要么鏈接無法打開，要么打開后沒有信息，或者提供的檢索、在線申請等功能無法使用。還有的網(wǎng)站信息編排混亂，在有關(guān)欄目中找不到相關(guān)信息，甚至有的政府信息只可以通過搜索引擎查找到，有些通過搜索引擎查找到的信息卻隱藏在網(wǎng)站的其他欄目中。

因此，提升政府信息公開工作的實施效果，滿足公眾的信息需求，必須多管齊下，徹底打破政府信息公開的“玻璃門”。

提高各級政府機關(guān)尤其是政府信息公開主管部門及其工作人員的公開意識刻不容緩。近幾年，我國開展政府信息公開工作的實踐已經(jīng)證明，政府管理越透明，越有助于把握話語權(quán)，越能提升政府管理的公信力，越容易提高公眾對政府管理的配合，降低管理的成本，實現(xiàn)政府管理的良性運轉(zhuǎn)。這就必須徹底扭轉(zhuǎn)各級各類政府機關(guān)對政府信息公開的認識，引導他們善用信息這一政府治理手段，做到信息公開的準確、全面、及時、有效。要走出開個大會、念念文件的固有模式，對各級政府機關(guān)的工作人員開展更加務(wù)實、深入和有針對性的培訓，提升其政府信息公開的意識和能力。

完善電子政務(wù)與政府信息公開制度的績效評估機制。電子政務(wù)建設(shè)與政府信息公開制度的推行，離不開必要的人力與財力投入。要加強對各級政府機關(guān)電子政務(wù)、實施政府信息公開制度的人員、資金投入與其實際運行效果的績效評估，對于人員、資金保障確實不到位的，必須加強保障力度；對于保障較好的，則要確保所投入的人力、財力發(fā)揮最大的效用。

盡快制定細致且具操作性的政府信息公開工作標準。實踐證明，政府信息公開對于政府管理者而言仍舊是一個全新事物，如何公開、怎么才能公開得更好，其相關(guān)標準不明晰，這也導致管理者一時無所適從。因此，應(yīng)依據(jù)《條例》，結(jié)合各級各類政府機關(guān)的有益實踐，借鑒國外實施政府信息公開的經(jīng)驗，制定和明確政府信息公開工作的標準。這既可以指導各級各類政府機關(guān)的實際工作，推進落實政府信息公開制度，又可以用于對政府機關(guān)工作人員進行培訓，并作為績效評估的主要依據(jù)。

加強各政府機關(guān)門戶網(wǎng)站的自我檢查、清理，完善信息公開欄目和內(nèi)容。不少政府機關(guān)的網(wǎng)站建設(shè)存在的問題在于，從形式上看，政府機關(guān)該公開的信息已經(jīng)公開了，但公眾卻得不到這些信息。政府機關(guān)門戶網(wǎng)站就像一個門面，其中的信息就像政府機關(guān)提供給公眾的產(chǎn)品，其質(zhì)量好不好，必須從公眾的角度來判斷。因此，各級政府機關(guān)還應(yīng)進一步轉(zhuǎn)變工作的出發(fā)點和落腳點，將定期檢查網(wǎng)站運行情況、信息公開效果作為工作的新內(nèi)容，將保證公眾有效獲取政府信息作為評價工作好壞的最重要標準，并可以考慮建立公眾的意見反饋機制，幫助政府機關(guān)不斷提升政府信息公開質(zhì)量。

不斷消除公眾獲取信息的非制度性障礙。在信息化發(fā)展過程中，因信息技術(shù)而產(chǎn)生的信息鴻溝，會導致部分人群因此不能共享信息化成果。而作為政府的信息公開制度則應(yīng)該消除公眾獲取信息的非制度性障礙。政府機關(guān)在實施信息公開過程中，應(yīng)注重運用先進的技術(shù)手段，提高公開效果，方便公眾獲取信息。同時，應(yīng)注意避免增加公眾獲取信息的時間成本、經(jīng)濟成本，尤其是要避免公眾因不熟悉、不掌握相應(yīng)的信息化手段而無法分享政府公開信息好處的做法。

細化并落實政府信息公開的問責機制?！稐l例》規(guī)定了不依法履行政府信息公開義務(wù)的法律責任，但是，從政府信息公開制度的實施情況看，政府信息公開目錄、政府信息公開指南、政府信息公開年度報告等制度，都尚未得到全面、有效實施。不依法履行政府信息公開義務(wù)的法律責任，既存在規(guī)定不細、不具體的問題，也存在有關(guān)部門未依法考核、追究責任的問題。今后，加大政府信息公開的推進力度，還應(yīng)進一步明確政府信息公開制度的實施標準，細化不依法履行政府信息公開義務(wù)的相關(guān)法律責任的構(gòu)成要件，加大責任追究力度。

作者單位：中國社會科學院法學研究所

（責編/朱艷秋）