王恩奉

（安徽省財(cái)政科學(xué)研究所，合肥 100142）

財(cái)政體制是經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)，是政府間關(guān)系的核心所在。財(cái)政制度的正確與否，將關(guān)系到經(jīng)濟(jì)興衰、社會(huì)發(fā)展和政治穩(wěn)定。分稅制財(cái)政體制改革以來，國(guó)家雖然在總體框架上建立了中央和地方的財(cái)政稅收體制，但省以下各級(jí)政府間、特別是縣鄉(xiāng)兩級(jí)分稅制改革的目標(biāo)還遠(yuǎn)沒有到位?？h鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)力不足和體制缺陷已成我國(guó)財(cái)政制度設(shè)計(jì)上的“短板”及眾多學(xué)者們不爭(zhēng)的事實(shí)。當(dāng)分稅制改革急需向縱深推進(jìn)之際，迫切需要在總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)、吸收改革成果和深化分稅制體制的基礎(chǔ)上，找準(zhǔn)影響分稅制實(shí)施的癥結(jié)，并以制度創(chuàng)新為突破口，從根本上完善分稅制體制。

一、分稅制改革是中國(guó)財(cái)政改革的里程碑

1.分稅制體制是理順政府間關(guān)系的根本出路。與此前的財(cái)政制度①指分稅制改革前的統(tǒng)收統(tǒng)支、財(cái)政包干和分成制度。相比，分稅制財(cái)政體制在規(guī)范政府與企業(yè)、中央與地方及各級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系的同時(shí)，建立了穩(wěn)定的財(cái)政收入增長(zhǎng)機(jī)制，并作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)政體制的基本制度，被世界大多數(shù)國(guó)家所采用。我國(guó)的分稅制改革以財(cái)政分權(quán)和明確事權(quán)為基礎(chǔ)，突破了“放權(quán)、讓利”的傳統(tǒng)思路，使政府間的關(guān)系從過去的“統(tǒng)收統(tǒng)支”和無(wú)休止的討價(jià)還價(jià)中解脫出來，使各級(jí)政府之間形成一種統(tǒng)一和穩(wěn)定的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，使我國(guó)的財(cái)政體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制邁出了關(guān)鍵一步。

2.改革過程中的阻力與問題的癥結(jié)。分級(jí)管理的行政體制不僅有利于提高政府的行政效率和社會(huì)公眾對(duì)政府部門的監(jiān)督，而且有利于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性與創(chuàng)造性。但如果政府層次過多、行政鏈條過長(zhǎng)、政府在履行職能中支付的成本過高，財(cái)政收支的效益必然降低，行政體制的作用和效能將難以充分發(fā)揮。應(yīng)該承認(rèn)，由于政府層級(jí)過多，我國(guó)目前的分稅制體制僅在中央與地方政府間施行，而且制度設(shè)計(jì)很不完善，省以下體制五花八門。因此，有人曾就分稅制體制能否在我國(guó)實(shí)施產(chǎn)生過懷疑，甚至出現(xiàn)理論誤導(dǎo)和舊體制復(fù)歸的跡象。那么，如何解決這一癥結(jié)？我們不妨從行政效率和收支成本兩個(gè)方面加以分析：

現(xiàn)代組織管理學(xué)理論告訴我們，中間環(huán)節(jié)越多，信息傳遞鏈條越長(zhǎng)，傳遞的速度就越慢，失真率就越高；反之，中間環(huán)節(jié)越少，信息傳遞速度就越快，失真率就越低。一般而言，政府的財(cái)政行為主要體現(xiàn)在資金籌集和支出兩個(gè)方面。政府在籌資過程中必然會(huì)消耗一定的資源，付出一定的成本，主要包括管理成本和奉行成本。根據(jù)邊際效益遞減規(guī)律，隨著稅收的提高和稅率的上升，則公共支出的邊際收益呈遞減趨勢(shì)（P（X）），要想實(shí)現(xiàn)政府收支活動(dòng)效益最大化，財(cái)政支出的規(guī)模應(yīng)取決于稅收邊際成本（TC）與公共支出邊際收益曲線的交點(diǎn)（B），即公共支出的邊際收益等于公共收入的邊際成本，從而找到最優(yōu)稅率（T1）、最優(yōu)管理成本（OA）和最優(yōu)奉行成本（OC）。如果政府行政層級(jí)增加，行政成本則由AC增加至A′C、則TC增至T′C，稅收成本則由T1升至T2，公共財(cái)政管理成本由OA升至OA′，公共支出的收益則由E1降至E2。因此，在事權(quán)既定的情況下，政府行政層級(jí)的增加必然造成財(cái)政供給人數(shù)增加和政府行政成本的增加，而且會(huì)使行政體制的作用和效能受到抑制（見圖1，圖中OE為公共支出收益，OT為稅收成本）。

在信息技術(shù)高度發(fā)達(dá)的知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府組織結(jié)構(gòu)扁平化已成為世界性的主導(dǎo)模式。現(xiàn)行省以下政府層級(jí)過多，不僅增加了行政成本，不利于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)交流、信息傳遞和統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，反而在一定程度上加大資源損耗、加快信息衰減、增加職能界定和事權(quán)劃分的難度，同時(shí)也不利于稅種劃分和分稅制體制的設(shè)定。因此，“十二五”財(cái)政改革的重點(diǎn)，應(yīng)該抓住減少層次這一癥結(jié)，首先在預(yù)算層次上取得突破。

3.改革實(shí)踐中的大膽突破和艱辛探索。從政府層次看，國(guó)外主要發(fā)達(dá)國(guó)家一般分聯(lián)邦（中央）政府、州（省級(jí)）政府、地方政府三級(jí)體制。20世紀(jì)80年代，隨著分級(jí)體制的實(shí)施，我國(guó)開始建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，形成了中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)政府、五級(jí)財(cái)政。應(yīng)該承認(rèn)，在我國(guó)廣大農(nóng)村由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過渡時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在為基層政權(quán)籌集資金和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面曾發(fā)揮過重要作用。但隨著經(jīng)濟(jì)改革和財(cái)稅改革的不斷深化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的固有缺陷日益暴露，并成為我國(guó)問題最多的一級(jí)財(cái)政，應(yīng)該具備的條件和職能已不復(fù)存在。

為了解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的難題，基層政府在實(shí)踐中進(jìn)行了艱辛的探索。安徽是最早推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革的省份?！班l(xiāng)財(cái)縣管”實(shí)際上是集中了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)權(quán)，增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政的保障能力，從而控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)增長(zhǎng)和工資欠發(fā)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力的均等化程度。截至目前，全國(guó)約有29個(gè)省市相繼實(shí)施了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革。

分稅制財(cái)政體制和公共財(cái)政改革以來，縣級(jí)財(cái)政作為農(nóng)村公共財(cái)政的核心級(jí)次承擔(dān)著農(nóng)村公共服務(wù)的重要職能。20世紀(jì)80年代，隨著地、市合并，我國(guó)開始實(shí)行市管縣體制。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，市管縣則屬于低層次的行政擴(kuò)張（市）行為，特別是對(duì)廣大中西部地區(qū)來說，城市不僅沒有拉動(dòng)縣域，反而增加了管理層次，加劇了縣域的資源流失，不利于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、職能完善、市場(chǎng)發(fā)育和統(tǒng)一市場(chǎng)的形成。因此，地方政府紛紛以明確縣級(jí)職能定位和強(qiáng)化縣級(jí)財(cái)政功能為基礎(chǔ)，探索出“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“省直管縣”的改革途徑。

無(wú)論是“鄉(xiāng)財(cái)縣管”還是“省直管縣”，改革的核心意義在于減少預(yù)算層次，從而為減少行政層次、降低行政成本、理順政府間關(guān)系等深層次的改革提供了可能，使分稅制財(cái)政體制在省以下政府間實(shí)施出現(xiàn)了轉(zhuǎn)機(jī)。

二、財(cái)力與事權(quán)相匹配的提法對(duì)分稅制改革產(chǎn)生誤導(dǎo)

關(guān)于“財(cái)力與事權(quán)相匹配”的論題，筆者曾于2006年在《從縣鄉(xiāng)財(cái)政困難看政府財(cái)政關(guān)系改革》一文中讀到這一觀點(diǎn)，當(dāng)分稅制財(cái)政體制還不盡完善，財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分還不夠清晰時(shí)，作為一種對(duì)策性研究或解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的應(yīng)急措施是可行的。但如果作為一種體制或作為改革的目標(biāo)貫徹的話，就顯然不妥了?！柏?cái)力與事權(quán)相匹配”的意義在于明確了財(cái)力分配的最終作用，但卻忽視了財(cái)權(quán)配置這一關(guān)鍵要素。后來筆者接連在財(cái)政部的有關(guān)文件中看到了“健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制”的命題，推行的力度越來越大、出現(xiàn)的頻率越來越高令人擔(dān)憂。如果照此下去，恐怕會(huì)對(duì)分稅制財(cái)政體制改革的目標(biāo)產(chǎn)生不可忽視的誤導(dǎo)。

1.從稅種劃分看。受“財(cái)力與事權(quán)相匹配”的影響，現(xiàn)行體制確定基層政府承擔(dān)的支出范圍和內(nèi)容較為寬泛，但財(cái)權(quán)的內(nèi)容很不確定。分稅制改革17年來，基層政府的地方稅體系不僅沒有發(fā)展，反而日漸萎縮。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅、屠宰稅等稅種先后被取消，固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、筵席稅等稅種形同虛設(shè)，遺產(chǎn)稅尚未開征，雖然從數(shù)量上看地方有13個(gè)稅種，占整個(gè)稅種的46%，但真正屬于地方獨(dú)立稅種的只有房產(chǎn)稅和契稅等零星稅種；營(yíng)業(yè)稅和城市維護(hù)建設(shè)稅雖然屬于地方財(cái)政的主體稅種，但中央企業(yè)由中央財(cái)政直接征收。因此，地方稅體系殘缺不全，地方稅收占全國(guó)稅收總量由改革初期的20%-30%降至16.4%①根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2007年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)計(jì)算。，且真正屬于基層的稅種更少、比重更低。而共享稅種則由分稅制初期的3個(gè)（增值稅、資源稅、證券交易稅）增加到12個(gè)；共享稅收入由1994年的55%增加到70%左右，如果考慮部分行業(yè)的營(yíng)業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅和個(gè)人所得稅中的利息所得由中央征收的話，共享稅收入占財(cái)政收入比重實(shí)際已高達(dá)80%以上，大有向“比例分成”或“統(tǒng)收統(tǒng)支”體制復(fù)歸的趨勢(shì)。

2.從分稅層次看。沒有明確幾級(jí)分稅，只設(shè)定中央與地方的分稅內(nèi)容，省以下怎么分至今沒有明確的制度安排。甚至提出走出“層級(jí)財(cái)政”、建立“轄區(qū)財(cái)政”，省以上實(shí)行分稅制、省以下仍然實(shí)行包干制的觀點(diǎn)。自分稅制體制實(shí)施以來，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入比重大體保持在50%-55%之間，如果加上中央掌握的社?；鸷椭醒牍芾淼拿窈健㈣F路、石油、金融、保險(xiǎn)等大型壟斷行業(yè)的利潤(rùn)，中央實(shí)際掌控的財(cái)政資源遠(yuǎn)不只55%；而縣鄉(xiāng)兩級(jí)卻以不到20%的財(cái)政收入，承擔(dān)著70%以上人口的公共事務(wù)。從預(yù)算執(zhí)行情況看，2009年中央本級(jí)財(cái)政收入為35896.14億元，中央本級(jí)支出為7274.84億元，近80%的收入用于轉(zhuǎn)移支付，如此高的轉(zhuǎn)移支付比重為世界所罕見②國(guó)外也有少數(shù)轉(zhuǎn)移支付比重超過80%的國(guó)家，但它們轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容主要為中央統(tǒng)籌的社會(huì)保障基金，而本文涉及的我國(guó)轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)中不含社會(huì)保障基金。。

在“財(cái)力與事權(quán)相匹配”思想的影響下，基層政府雖然在財(cái)力上得到補(bǔ)充，但財(cái)權(quán)極度虛置，責(zé)任難以體現(xiàn)，大量資金在頻繁的上繳和下?lián)苤胁粌H損失了效益、而且增加了成本。深入分析改革進(jìn)程中遇到的重重障礙不難看出，這與改革思路出現(xiàn)紊亂、改革目標(biāo)發(fā)生偏離和對(duì)改革的途徑產(chǎn)生誤導(dǎo)不無(wú)關(guān)系。

3.從轉(zhuǎn)移支付效果看。雖然中央對(duì)地方支持的力度不斷加大，其規(guī)模和比重也不斷增加，但由于基層政府財(cái)權(quán)缺失、事權(quán)不清，從而使“財(cái)力與事權(quán)相匹配”的高論成為空中樓閣。2009年，中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為28621.3億元，其中：稅收返還4942.27億元，占轉(zhuǎn)移支付總量的17.3%；一般性轉(zhuǎn)移支付11319.89億元，占轉(zhuǎn)移支付總量39.5%；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付12359.14億元，占轉(zhuǎn)移支付總量43.2%。上述三項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目中，稅收返還帶有明顯的舊體制的痕跡，應(yīng)該逐步取消；一般性轉(zhuǎn)移支付由于比重過低，難以滿足地區(qū)平衡和公共服務(wù)的需求。而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的問題是，比重過大，占轉(zhuǎn)移支付總量達(dá)43.2%；項(xiàng)目過多，多達(dá)230多項(xiàng)，幾乎涉及所有的預(yù)算科目，許多項(xiàng)目早已失去專項(xiàng)的意義，已由專項(xiàng)補(bǔ)助演變?yōu)橐话阈灾С?。其中部分專?xiàng)看似中央集權(quán)，實(shí)質(zhì)則是部門集權(quán)，約有30多個(gè)部門參與分配，加之透明度不高、結(jié)構(gòu)不合理、與地方預(yù)算不銜接等等，造成一些專項(xiàng)內(nèi)容相近、資金交叉、項(xiàng)目重復(fù)；有些專項(xiàng)多頭申報(bào)、重復(fù)立項(xiàng)，資金多頭下達(dá)、多頭開戶。許多項(xiàng)目由于人為因素和討價(jià)還價(jià)的成分多，不確定性強(qiáng)，隨機(jī)性大，在具體操作上往往是誰(shuí)的關(guān)系近、腿跑得勤、上級(jí)路線走得好，誰(shuí)就能夠多分得“一杯羹”，不僅助長(zhǎng)了地方和基層“跑部錢進(jìn)”的勢(shì)頭，而且人為地增加了項(xiàng)目環(huán)節(jié)、加大了行政成本，對(duì)均衡地區(qū)財(cái)力和公共服務(wù)均等化的作用非常有限。

4.從縣鄉(xiāng)面臨的實(shí)際看。財(cái)力不足只是表象，關(guān)鍵是財(cái)權(quán)與事權(quán)界定不清。特別是近年來，隨著中央轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的不斷增加，縣鄉(xiāng)財(cái)政面臨的問題已不能簡(jiǎn)單地歸結(jié)為財(cái)力的不足。有些縣鄉(xiāng)來自上面轉(zhuǎn)移下來的財(cái)力已是自身財(cái)政收入的數(shù)倍之多，但由于資金來源渠道多，大部分財(cái)權(quán)不在基層，基層政府只能盯著上面的財(cái)力消極應(yīng)對(duì)，而自身特色的治財(cái)理念卻難以形成。因此，脫離基層實(shí)際的財(cái)政體制和忽視自身動(dòng)因的基層政府在如此尷尬的窘境中是難有作為的。為了解決上述問題，財(cái)政部曾經(jīng)要求地方對(duì)上面各條渠道下來的零散資金進(jìn)行“整合”，許多基層也希望通過資金整合來發(fā)揮本級(jí)政府的職能作用，從而彌補(bǔ)財(cái)政資源的流失，提高財(cái)政資金的效益。但對(duì)于一無(wú)財(cái)權(quán)、二無(wú)授權(quán)的基層政府，整合上面下來的專項(xiàng)資金談何容易，鬧不好將要擔(dān)負(fù)挪用資金的罪名。因此，面對(duì)徘徊在十字路口的財(cái)政改革和如此尷尬的基層財(cái)政，是“授之以魚”、還是“授之以漁”，是治標(biāo)、還是治本，只要稍加分析就會(huì)不言自明。

三、堅(jiān)持分稅制財(cái)政體制必須把握原則、理順?biāo)悸?/h2>

聯(lián)系目前稅種劃分、稅收體系和收支結(jié)構(gòu)方面存在的問題，特別是財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付存在的資金散、渠道多、項(xiàng)目雜、管理亂、效益低等等問題，有必要從理論上正本清源，理順?biāo)悸?，在?jiān)持分稅制目標(biāo)的基礎(chǔ)上，把握分稅制改革的原則，從而使分稅制改革少走彎路。

1.分稅制體制的關(guān)鍵要素是財(cái)權(quán)與事權(quán)。財(cái)權(quán)的劃分直接與稅基、稅種劃分和政府間收支結(jié)構(gòu)相關(guān)。在分稅制財(cái)政體制下，政府之間從形式上看劃分的是財(cái)權(quán)，但財(cái)權(quán)背后的實(shí)質(zhì)則體現(xiàn)著責(zé)任，即一級(jí)政府應(yīng)該承擔(dān)的具體事權(quán)。因此，分稅制財(cái)政體制的基本原則必須在確定一級(jí)政府事權(quán)范圍的基礎(chǔ)上，賦予該級(jí)政府相應(yīng)的財(cái)權(quán)。而財(cái)力則是一級(jí)政府可支配、或者應(yīng)該得到的財(cái)政收入，其中包括自籌收入和轉(zhuǎn)移支付收入。當(dāng)一級(jí)政府的自籌收入難以滿足基本公共服務(wù)需求時(shí)，有權(quán)利得到上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，從而將政府間的關(guān)系引入制度化和規(guī)范化的軌道。

2.財(cái)力包含于財(cái)權(quán)，而不能取代財(cái)權(quán)。從財(cái)權(quán)與財(cái)力的關(guān)系看，財(cái)權(quán)是基礎(chǔ)，我們通常所指的財(cái)力應(yīng)屬于財(cái)權(quán)運(yùn)用過程的實(shí)質(zhì)內(nèi)容和量化指標(biāo)，財(cái)力的配置首先屬于財(cái)權(quán)范圍內(nèi)的制度安排。所以，分稅制財(cái)政“體制目標(biāo)應(yīng)是在財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)的基礎(chǔ)上，力求使各級(jí)政府的財(cái)力與事權(quán)相匹配”。因此，我們既不能離開財(cái)力來空談財(cái)權(quán)，更不能跳過財(cái)權(quán)環(huán)節(jié)、撇開財(cái)權(quán)的作用而直接尋求財(cái)力與事權(quán)匹配，以防落入分成、包干、統(tǒng)收統(tǒng)支與大量轉(zhuǎn)移支付情況下非規(guī)范地“跑部錢進(jìn)”的老路。

四、堅(jiān)持分稅制財(cái)政體制必須選準(zhǔn)路徑、認(rèn)清目標(biāo)

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，分稅制財(cái)政體制作為體現(xiàn)國(guó)家意志、反映政府職能和活動(dòng)范圍的重要制度，是解決市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政分配問題和理順政府與企業(yè)及政府與政府間關(guān)系的唯一出路。從改革的實(shí)踐看，分稅制改革的目標(biāo)雖然不可能一步到位，但在問題的研究和方案的設(shè)計(jì)上不應(yīng)該回避矛盾。因此，堅(jiān)持分稅制財(cái)政體制必須在重點(diǎn)突破的基礎(chǔ)上，把完善省以下體制作為財(cái)政改革的重點(diǎn)目標(biāo)，并重點(diǎn)解決以下問題。

1.選準(zhǔn)改革路徑，明確改革目標(biāo)。從財(cái)政的本質(zhì)看，財(cái)政體制不僅僅屬于經(jīng)濟(jì)范疇，而且涉及到政治體制和行政體制，財(cái)政體制改革必須要與政治體制和行政體制的改革密切配合。確切地說，財(cái)政體制改革應(yīng)該是國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的基礎(chǔ)和實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。因此，試圖由財(cái)政一家關(guān)起門來改革、或是在舊體制帷幔里修修補(bǔ)補(bǔ)的路子是走不通的。改革和發(fā)展是當(dāng)今時(shí)代的主流，堅(jiān)持和完善分稅制體制，必須在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，明確改革目標(biāo)、選準(zhǔn)改革路徑（見圖2），在理順政府間關(guān)系、劃清財(cái)權(quán)與事權(quán)、保障國(guó)家財(cái)政穩(wěn)固與平衡的基礎(chǔ)上，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制完善。在政府機(jī)構(gòu)扁平化和管理手段信息化的大趨勢(shì)下，減少政府層次、轉(zhuǎn)變政府職能已是箭在弦上，蓄勢(shì)待發(fā)；完善分稅制體制、提高政府效能已是大勢(shì)所趨，勢(shì)在必行。

2.財(cái)政需要適度分權(quán)，而財(cái)力需要適當(dāng)集中。根據(jù)改革的進(jìn)程和財(cái)權(quán)與事權(quán)的現(xiàn)狀，目前國(guó)家財(cái)政需要適度分權(quán)，即：根據(jù)分稅制財(cái)政體制的原則和目標(biāo)，明確各級(jí)政府事權(quán)，并根據(jù)各級(jí)政府的事權(quán)和職能賦予適當(dāng)?shù)呢?cái)權(quán)，構(gòu)建合理的地方稅體系，從而實(shí)施分級(jí)負(fù)責(zé)，責(zé)、權(quán)、利結(jié)合的分級(jí)管理體制。而政府財(cái)力則需要適當(dāng)集中：一是參與分配的主體必須集中，資金一個(gè)渠道下達(dá)，避免財(cái)力部門化傾向；二是縮短財(cái)政戰(zhàn)線、減少預(yù)算級(jí)次、整合財(cái)力資源，實(shí)施中央—省—市縣三級(jí)預(yù)算，為逐步向中央—省—市縣三級(jí)政府的行政體制過渡奠定基礎(chǔ)。

3.加長(zhǎng)市縣級(jí)“短板”，完善地方稅體系。從收入結(jié)構(gòu)和稅收體系看，目前的“短板”在縣鄉(xiāng)，加長(zhǎng)市縣級(jí)“短板”、完善基層稅源體系是我國(guó)稅制改革的當(dāng)務(wù)之急。從市縣的實(shí)際情況看，財(cái)產(chǎn)稅的稅源比較充足，稅基也比較穩(wěn)定，具有良好的籌資功能。因此，財(cái)產(chǎn)稅的開征對(duì)具有一定工商業(yè)水平的市縣級(jí)稅源的完善能起到至關(guān)重要的作用，是建立地方稅收體系和培植低端財(cái)源支柱的最佳選擇。具體方法是：在房地產(chǎn)稅基評(píng)估基礎(chǔ)上將房產(chǎn)和大型固定資產(chǎn)等不動(dòng)產(chǎn)納入財(cái)產(chǎn)稅的計(jì)征范圍，同時(shí)對(duì)兩套以上住宅或人均40平方米以上的住房征收物業(yè)稅，在房屋的租賃環(huán)節(jié)征收所得稅，在房產(chǎn)的交易環(huán)節(jié)征收契稅，擇機(jī)開征遺產(chǎn)贈(zèng)與稅等適合于基層開征的稅種。此外，關(guān)于契稅和土地方面的稅收也需要很好的整合和規(guī)范，從而逐步建立我國(guó)的財(cái)產(chǎn)稅體系。對(duì)于工商業(yè)欠發(fā)達(dá)而資源富集的地區(qū)，則應(yīng)更多地側(cè)重于資源稅的作用，把資源稅作為地方稅體系中的支柱財(cái)源。從而使大部分市縣能夠依靠自身的財(cái)政收入來提升自己的公共支出能力。

4.調(diào)整收入結(jié)構(gòu)，合理安排財(cái)力。在收入結(jié)構(gòu)上，中央本級(jí)財(cái)政收入占全國(guó)收入的比重應(yīng)保持在50%、省本級(jí)收入保持在20%左右、市縣收入保持在30%左右比較合理，這樣既能保證各級(jí)政府具有穩(wěn)定的財(cái)政收入，又能保證中央和省級(jí)政府的調(diào)控和轉(zhuǎn)移支付能力。從財(cái)政支出和財(cái)力的分布看，中央本級(jí)支出大體保持在25%、另外的25%轉(zhuǎn)移到地方，省本級(jí)支出大體保持在10%、另外10%轉(zhuǎn)移到市縣，這樣市縣的可用財(cái)力可以保持在65%左右。如果按照這樣的比重和結(jié)構(gòu)，在明確財(cái)權(quán)與事權(quán)的基礎(chǔ)上合理安排財(cái)力，將會(huì)有利于政府間關(guān)系的穩(wěn)定、政府效率的提高和國(guó)家財(cái)政的穩(wěn)固與平衡。

5.規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，完善分稅制體制。建立科學(xué)、規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，不僅是分稅制體制的自我完善，同時(shí)也是公共財(cái)政框架下平衡地區(qū)差異，增加調(diào)控能力，改善政府間關(guān)系，加速經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀要求和基本保證。完善轉(zhuǎn)移支付制度，一是要調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。即：逐步取消稅收返還和體制補(bǔ)助等過渡性措施，減少和規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，加大一般性轉(zhuǎn)移支付的比重。同時(shí)，要根據(jù)公共服務(wù)均等化的原則及區(qū)域平衡和主體功能區(qū)的發(fā)展理念，增加橫向轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目。用于體現(xiàn)均等化意圖的一般性轉(zhuǎn)移支付比重，應(yīng)保持在轉(zhuǎn)移支付資金總量的50%以上，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付及橫向轉(zhuǎn)移支付兩項(xiàng)之和不得高于50%，從而確立以一般性轉(zhuǎn)移支付為主、專項(xiàng)補(bǔ)助及橫向均衡為輔的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式。二是要完善分配制度。采用科學(xué)的計(jì)算方法和規(guī)范化的分配手段，把轉(zhuǎn)移支付資金和項(xiàng)目納入整個(gè)預(yù)算體制通盤考慮，從制度上構(gòu)筑科學(xué)、規(guī)范、公開、透明的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。

〔1〕賈康，白景明.縣鄉(xiāng)財(cái)政困難與財(cái)政體制創(chuàng)新.經(jīng)濟(jì)研究，2002年第2期.

〔2〕劉尚希，邢麗.從縣鄉(xiāng)財(cái)政困難看政府財(cái)政關(guān)系改革.地方財(cái)政研究，2006年第3期.

〔3〕王振宇.分稅制財(cái)政體制“缺陷性”研究.中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2006年7月14日.

〔4〕財(cái)政部：關(guān)于2009年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2010年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告.預(yù)算管理與會(huì)計(jì)，2010年第4期.

〔5〕王恩奉.縣鄉(xiāng)財(cái)政面臨的問題及對(duì)策研究.經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2009年11月.

〔6〕王恩奉.財(cái)力能否繞過財(cái)權(quán)直接與事權(quán)匹配值得商榷.財(cái)政研究，2010年第6期.

〔7〕理查德.A.馬斯格雷夫佩吉.B.馬斯格雷夫/著（鄧子基、鄧力平譯）.財(cái)政理論與實(shí)踐，2003年6月.

〔8〕特里薩.特爾—米納什.政府間財(cái)政關(guān)系理論與實(shí)踐.中國(guó)財(cái)經(jīng)出版社，2003年1月.