何艷華

(浙江理工大學法政學院,浙江杭州 310018)

WT O框架下人民幣匯率問題的貿(mào)易救濟措施探析

何艷華

(浙江理工大學法政學院,浙江杭州 310018)

美國一些學者、政府官員指責人民幣匯率被操縱和低估,并認為這是導致世界經(jīng)濟失衡的主要原因,威脅要對人民幣匯率低估采取反補貼措施、反傾銷措施,甚至建議美國貿(mào)易代表對人民幣匯率低估問題發(fā)動 301調(diào)查。事實上,即使人民幣匯率被低估,也只能構(gòu)成所謂的“匯率補貼”、“匯率傾銷”,與WTO相關(guān)協(xié)定所規(guī)制的補貼、傾銷存在本質(zhì)上的不同。由于匯率措施是一種與貿(mào)易有關(guān)的外匯措施,根據(jù) GATT1994第 15條的規(guī)定,WTO對此具有管轄權(quán),如果美國對人民幣匯率問題發(fā)動 301調(diào)查,我國可以向WTO申訴其措施違反WTO規(guī)定。

WTO;人民幣匯率;補貼;傾銷;301調(diào)查

一、人民幣匯率低估不構(gòu)成《補貼與反補貼協(xié)定》中的補貼

根據(jù) SCM協(xié)定第 1條的規(guī)定,①SCM協(xié)定第 1條補貼的定義:1.1就本協(xié)定而言,如出現(xiàn)下列情況應視為存在補貼:(a)(1)在一成員 (本協(xié)定中稱“政府”)領(lǐng)土內(nèi),存在由政府或任何公共機構(gòu)提供的財政資助…… (a)(2)存在 GATT 1994第 16條意義上的任何形式的收入或價格支持;及(b)則因此而授予一項利益。1.2如按第 1款定義的補貼依照第 2條的規(guī)定屬專向性補貼……補貼的構(gòu)成要件為以下四個方面:主體要件為政府或任何公共機構(gòu);行為要件為實施財政資助 /對價格或收入的支持等;行為效果要件為“因此而授予一項利益”;最后是行為具有專向性。雖然人民幣匯率低估似乎確實可以起到類似于補貼的效果,但若依據(jù)WTO的 SCM協(xié)定或本國國內(nèi)法對相關(guān)企業(yè)采取反補貼措施,則必須認定人民幣低估符合上述 SCM協(xié)定中規(guī)定的補貼的構(gòu)成要件。

第一,主體要件。我國出口企業(yè)在獲得外匯之后,同商業(yè)銀行進行結(jié)匯交易,而不是直接將外匯賣給政府部門,只不過各商業(yè)銀行可以參與銀行間外匯市場的交易。我國目前可以進行結(jié)匯業(yè)務的商業(yè)銀行不僅包括國有商業(yè)銀行,還包括股份制商業(yè)銀行、民營銀行甚至還有外資銀行。表面上看,政府或公共機構(gòu)并未實施財政資助行為,但由于各類銀行均應執(zhí)行我國政府規(guī)定的統(tǒng)一的匯率安排,故商業(yè)銀行的此種結(jié)匯行為可以視為是政府或公共機構(gòu)委托或指示私營機構(gòu)實施。②根據(jù)是 SCM協(xié)定第 1條第 1款(a)(1)(ⅳ)規(guī)定“政府向一籌資機構(gòu)付款,或委托或指示一私營機構(gòu)履行通常應屬于政府的職能,且此種做法與政府通常采用的做法并無實質(zhì)差別”。

第二,行為要件。由于美國的相關(guān)議案僅指責人民幣匯率低估構(gòu)成 SCM協(xié)定第 1條第 1款 (a)(1)列舉的第 (ⅰ)(ⅲ)的財政資助,即如果“(ⅰ)涉及資金的直接轉(zhuǎn)移 (如贈款、貸款和投股)、潛在的資金或債務的直接轉(zhuǎn)移 (如貸款擔保)的政府做法;(ⅱ)放棄或未征收在其他情況下應征收的政府稅收 (如稅收抵免之類的財政鼓勵);(ⅲ)政府提供除一般基礎(chǔ)設(shè)施外的貨物或服務,或購買貨物;(ⅳ)政府向一籌資機構(gòu)付款,或委托或指示一私營機構(gòu)履行以上 (ⅰ)至 (ⅲ)列舉的一種或多種通常應屬于政府的職能,且此種做法與政府通常采用的做法并無實質(zhì)差別?！彼韵挛膬H針對此指責進行分析。

首先,人民幣匯率低估不屬于補貼定義中的資金的直接轉(zhuǎn)移。中國的匯率政策有利于出口商這一事實并不表明中國政府給予出口商以 SCM協(xié)定中界定的財政資助。③SeeMatthew R.Leviton,Is It a Subsidy?An Evaluation of China’s Currency Regime and Its Compliance with theWTO,UCLA Pacific Basin Law Journal,vol.23,2006,p.256.SCM協(xié)定的制定者意圖避免采用將任何有益于出口的政府措施定性為補貼的“效果方法”。因此,在定義補貼時,將資金轉(zhuǎn)移限定在涉及公共資產(chǎn)轉(zhuǎn)移給私人出口商。SCM附件 1出口補貼例示清單第 (l)項作為對出口補貼例示的兜底條款規(guī)定“對構(gòu)成GATT1994第 16條意義上的出口補貼的公共賬目支出的任何其他費用?！笨梢?SCM協(xié)定事實上意圖將出口補貼中的“資金轉(zhuǎn)移”限定為“公共賬目的支出”。我國目前匯率政策的執(zhí)行中,并不涉及任何公共資產(chǎn)向私人出口商的轉(zhuǎn)移,也不反映在公共賬目的支出上,因而不構(gòu)成補貼定義中的資金的轉(zhuǎn)移。因此,SCM協(xié)定對作為一種財政措施的補貼行為予以規(guī)制,人民幣匯率機制即使間接有益于出口,其也僅是一種外匯管制措施,不能將規(guī)制財政措施的制度用于外匯措施,所以人民幣匯率低估不構(gòu)成 SCM協(xié)定中補貼定義的資金轉(zhuǎn)移。其次,人民幣匯率低估不屬于政府提供基礎(chǔ)設(shè)施之外的服務。其一,中國的外匯市場是中國政府建立、維持和管理的供外匯交易的平臺和場所,是一般基礎(chǔ)設(shè)施。其二,我國中央銀行發(fā)布或授權(quán)發(fā)布人民幣對其他貨幣的牌價、實行結(jié)匯制度和對匯率進行相關(guān)的管理是在履行政府的正常職能;我國中央銀行對包括由于外匯儲備增加而造成的基礎(chǔ)貨幣投放過多進行對沖或其他市場操作,屬于宏觀貨幣政策調(diào)控的范疇。此種政府管理經(jīng)濟的正常職能的行使不屬于補貼定義中的“基礎(chǔ)設(shè)施之外的服務”。

第三,行為效果要件。構(gòu)成補貼還需要證明“授予企業(yè)以利益”,根據(jù) SCM協(xié)定第 14條規(guī)定可以看出判斷企業(yè)是否得到利益可以看接受資助的企業(yè)是否從政府那得到了從市場不能獲得的利益,或者條件比市場更優(yōu)惠。

要證明出口企業(yè)因人民幣匯率低估而享受利益,必須首先確定一個比較基準,這要求市場上必須存在其他競爭主體。然而,我國實行的是單一匯率體制,國內(nèi)只存在一個統(tǒng)一的外匯市場,政府本身也是這個市場的一個主體,政府和私人在外匯市場上共同的參與和等價交換,形成了外匯市場的價格,并不存在另外一個可供比較的外匯市場。

應予注意的是,根據(jù)《中國人世議定書》第 15條第 b項特殊承諾,中國在適用《SCM協(xié)定》第 14條,調(diào)查國計算利益時選擇市場基準應遵循的準則如果出現(xiàn)特殊困難,中國國內(nèi)的現(xiàn)行市場條件并非合適的比較基準時,進口成員可以采用的認定和衡量該補貼利益的方法為:以“調(diào)整了的中國國內(nèi)的現(xiàn)行市場”或“替代國市場”作為比較基準。雖然如此,本文認為此種方法應用在人民幣匯率低估問題上,要證明調(diào)整后的匯率安排或替代國匯率安排的合理性是存在一定困難的。首先,匯率估值困難導致對人民幣匯率進行調(diào)整或?qū)ふ姨娲鷩鴧R率安排沒有確定可信賴的標準。沒有一個最好的理論框架或?qū)嵶C方法能精確地測算某一貨幣的“合理價值”。匯率的決定因素十分復雜,因此所有的匯率估值方法都存在著一定的缺陷。對于中國這樣一個飛速發(fā)展中的經(jīng)濟體而言,經(jīng)濟結(jié)果的重點轉(zhuǎn)變會使一些內(nèi)在的經(jīng)濟關(guān)系變得不穩(wěn)定,從而進一步加大匯率估值的難度。不同的方法、假設(shè)和參數(shù)所得出的人民幣估值結(jié)果大相徑庭。其次,以替代國匯率安排為基準一般而言需要征得被選擇的替代國的同意,且需要其提交相應的數(shù)據(jù)作為依據(jù),這無疑增加了使用替代國匯率安排作為市場基準的難度。

假設(shè)人民幣匯率被認定為“低估”,假設(shè)人民幣匯率低估被認定為構(gòu)成補貼定義中的資金的直接轉(zhuǎn)移或基礎(chǔ)設(shè)施之外的服務,則出口企業(yè)因此而獲得利益的事實不難被證明。若果真如此,我們需要在利益額度方面積極抗辯。

第四,具有專向性。SCM協(xié)定第 2條專向性的規(guī)定包括了企業(yè)專向性、地區(qū)專向性、視為專向性 (出口補貼和進口替代補貼)。首先,中國匯率政策并非僅適用于特定工業(yè)或企業(yè),而是適用于整個經(jīng)濟。其次,中國匯率政策也并不符合出口補貼的專向性要求。根據(jù)第 3條第 1款的規(guī)定,出口補貼是指“法律或事實上視出口實績?yōu)槲ㄒ粭l件或多種其他條件之一而給予的補貼”。但是,人民幣匯率低估并不以出口實績?yōu)闂l件,而是一項普遍適用的匯率措施,目的在于維持中國經(jīng)濟的穩(wěn)定而非促進出口的增長。無論是出口企業(yè)還是國內(nèi)企業(yè),也無論是出口產(chǎn)品還是進口產(chǎn)品,只要是涉及本幣與外幣的兌換,均適用我國統(tǒng)一的人民幣匯率。再者,當企業(yè)進口產(chǎn)品時,人民幣匯率低估會造成生產(chǎn)成本的增加。由此可見,人民幣匯率低估并非政府為鼓勵出口而采取的措施,不具備補貼定義中的專向性條件。

綜上所述,人民幣匯率低估既不構(gòu)成財政資助,也不符合專向性要求。事實上,SCM協(xié)定對補貼的定義具有潛在的政治含義:通過將“財政資助 /收入或價格支持”和“利益”相結(jié)合的方法,避免一些國家利用 SCM協(xié)定中關(guān)于補貼的定義去抨擊有時被稱為“受管制的補貼”,即某些外國政府因未提供某種水平的管制 (如環(huán)境保護,或勞工標準)而引起的補貼,盡管從功能角度,兩者對比較優(yōu)勢的“扭曲”可能是等同的。所以,人民幣匯率低估即使構(gòu)成所謂的“匯率補貼”,則該類補貼也僅屬于上述較寬松的環(huán)境保護、勞工標準等相類似的“受管制的補貼”,與 SCM協(xié)定所定義的補貼存在本質(zhì)不同。

二、人民幣匯率低估不構(gòu)成《反傾銷協(xié)定》中的傾銷

AD協(xié)定第 1條明確規(guī)定反傾銷措施僅應適用于 GATT1994第 6條所規(guī)定的情況,根據(jù) GATT1994第 6條第 1款的規(guī)定,傾銷的構(gòu)成要件為:存在傾銷行為;出口商的銷售行為給進口國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成了損害;出口商的低價銷售行為與進口國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)所遭受的損害之間存在因果關(guān)系。

(一)匯率低估與傾銷無必然的聯(lián)系

傾銷的確定在于“出口價格低于出口國國內(nèi)市場價格”。雖然匯率低估會導致出口商具有價格優(yōu)勢,但匯率低估并不當然得出“出口價格低于出口國國內(nèi)市場價格”的結(jié)論。因為出口價格的制定是要考慮勞動力成本、資源稟賦、銷售條件等多種因素的,匯率僅是一方面的考量因素。因此,人民幣匯率低估并不必然導致商品傾銷行為的產(chǎn)生。

(二)適用對象不符

傾銷的認定是針對某一具體產(chǎn)品,其所造成的損害必須是國內(nèi)相同產(chǎn)業(yè)受到損害。而美國所指稱的人民幣匯率低估所導致的匯率傾銷針對的是中國的所有出口產(chǎn)品,所聲稱的損害是美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)蕭條而反傾銷協(xié)定所要求的與某一具體產(chǎn)品的相同產(chǎn)業(yè)的損害。所以,即使人民幣匯率低估也不可能構(gòu)成《反傾銷協(xié)定》所規(guī)制的傾銷。

(三)不能在個案中認定傾銷存在

首先,一種觀點認為“人民幣匯率低估的情況下,會導致出口價格高于正常價值,掩蓋了傾銷的真相?！币虼?美國指出,在對出口價格與正常價值的比較時,因中國政府控制人民幣匯率并且低估,影響了對傾銷的認定,所以主張應根據(jù)市場條件加以調(diào)整。

根據(jù) AD協(xié)定第 2條第 4款第 1項的規(guī)定,在對出口價格和正常價值進行公平比較時,若有需要,可以進行貨幣換算;換算應使用銷售之日的匯率進行。由此可見,貨幣換算必須使用銷售之日的匯率,并沒有賦予進口國根據(jù)特殊情形對匯率進行調(diào)整的權(quán)利。所以,個案中提出在計算出口價格時對人民幣匯率進行調(diào)整,既違反現(xiàn)行規(guī)定又未得到WT O在司法實踐中的確認。

其次,美國彼德森世界經(jīng)濟研究所的中國問題專家尼古拉斯拉迪認為,如果將中國“匯率失真”加入反傾銷考慮因素,那么,美方折算的中國貨品實際生產(chǎn)成本就會大幅升高,原告方獲勝的可能性更大,將鼓舞更多美國企業(yè)加入到反傾銷訴訟的行列中。在此需要先予以明確的是,國內(nèi)法中的傾銷不同于國際法中的傾銷。國內(nèi)法中規(guī)定的傾銷一般是指以占領(lǐng)市場為目的,低于成本的銷售;而國際法中 (WT O)所規(guī)制的傾銷是指在正常貿(mào)易過程中,出口價格低于出口國國內(nèi)市場銷售的價格,并不需要考慮實際生產(chǎn)成本。但是,根據(jù)AD協(xié)定第 2條第 2款規(guī)定“……由于出口國國內(nèi)市場的特殊市場情況……,不允許對此類銷售進行適當比較,則傾銷幅度應通過比較同類產(chǎn)品出口至一適當?shù)谌龂目杀葍r格確定,只要該價格具有代表性,或通過比較原產(chǎn)國的生產(chǎn)成本加合理金額的管理、銷售和一般費用及利潤確定?！彼?當出口國被認為是非市場經(jīng)濟國家時,則屬于上述的特殊情況,在計算出口國國內(nèi)市場價格即正常價值時,進口國則有權(quán)選擇替代國價格或者結(jié)構(gòu)價格,若進口國選擇了結(jié)構(gòu)價格,就會需要計算出口產(chǎn)品的實際成本。實際成本通常應以被調(diào)查的出口商或生產(chǎn)者保存的記錄為基礎(chǔ),對各種成本要素的價格以銷售之日的匯率進行換算,匯率是否被低估不屬于可予考慮的范疇。

最后,人民幣匯率低估即使構(gòu)成傾銷也僅僅是所謂的匯率傾銷。①匯率傾銷是指降低本國貨幣對外國貨幣的比價,從而降低本國商品以外幣表示的價格,增強本國商品的競爭力,達到擴大本國商品出口的目的。匯率傾銷是一種政府行為,而 AD協(xié)定規(guī)制的傾銷是一種企業(yè)行為,兩者存在本質(zhì)的不同。匯率傾銷與西方一些人士指責的所謂的“勞動力傾銷”、“環(huán)境傾銷”等類似,目前,WTO對此類傾銷并無規(guī)定。

綜上所述,在認定傾銷是否存在時,不能片面的在出口價格的認定上考慮人民幣匯率的低估,也不能片面的在計算國內(nèi)生產(chǎn)成本時考慮匯率的低估。因為人民幣匯率低估不僅會影響到出口價格而且會影響有進口因素的產(chǎn)品的生產(chǎn)成本,所以為實現(xiàn)特定目的而有選擇地考慮匯率因素的方法是不科學的。

三、依據(jù) 301條款救濟在WT O框架下的可行性分析

美國的中國貨幣聯(lián)盟①中 國貨幣聯(lián)盟于 2004年建立,是由工業(yè)、農(nóng)業(yè)和工人組織所組成的聯(lián)盟,其主要使命是“尋求終止中國貨幣操縱以支持美國制造業(yè)”,目前已被公平貨幣聯(lián)盟所取代。于 2004年 9月 9日向美國貿(mào)易代表提起 301調(diào)查建議,后于 2005年 4月 20日又一次提起大體相同的建議,指責中國政府的一些關(guān)于人民幣匯率的法令,政策及做法,侵犯了美國的合法權(quán)利,限制了美國的商業(yè)貿(mào)易,要求進行調(diào)查并采取措施。

301條款是指美國《1988年綜合貿(mào)易與競爭法》第 1301至 1310節(jié)的全部內(nèi)容。301條款體系包括:一般 301條款;特別 301條款 (關(guān)于知識產(chǎn)權(quán));超級 301條款 (關(guān)于貿(mào)易自由化);具體配套措施 (電信 301條款及政府采購 301)等。其主要內(nèi)容是如果美國貿(mào)易代表認為外國的立法政策或做法違反了美國所參加的協(xié)定,損害了美國的利益或?qū)γ绹鎺聿缓侠淼南拗苹蜇摀?即對美國是不公平的,則應對其采取報復措施 (中止減讓、征收關(guān)稅或其他費用等)。

首先,美國是否有可能針對人民幣匯率低估啟動 301調(diào)查?根據(jù) 301條款的內(nèi)容,發(fā)動 301條款進行貿(mào)易救濟的條件是美國貿(mào)易代表認為外國的立法、政策或做法對美國貿(mào)易造成不公正 (違反了美國所參加的協(xié)定,損害了美國的利益)、不合理 (雖不違反貿(mào)易協(xié)定,但不公平、不平等)的限制。在中美人民幣匯率問題上,美國最重要的指責就是人民幣匯率低估造成美國對中國的巨大貿(mào)易逆差,損害美國的貿(mào)易利益。由此可見,如果美國貿(mào)易代表認為有必要的話,是有可能啟動 301條款調(diào)查的。

其次,美國啟動 301調(diào)查目前而言是否可行?根據(jù) 301條款的相關(guān)規(guī)定,美國經(jīng)與中國政府就人民幣匯率低估問題經(jīng)過磋商,如果未能達成所需要的結(jié)果,可對中國采取單方面的貿(mào)易報復措施。然而,根據(jù)《關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》(DSU)第 23條規(guī)定成員既不能自行單方面確定“另一成員違反義務已經(jīng)發(fā)生,利益已經(jīng)喪失或減損或協(xié)定目標的實現(xiàn)已經(jīng)受阻”,也不能未經(jīng)WTO爭端解決機構(gòu)授權(quán)而單方面采取報復措施。因此,雖然美國采取貿(mào)易報復措施對中國構(gòu)成相當大的壓力,但中國政府則可以向WTO申訴,指控美國的單方面報復措施違反WTO規(guī)則。由此可見,美國針對人民幣匯率低估問題啟動 301調(diào)查至少在目前并不可行。美國貿(mào)易代表也認為美國正與中國就此問題進行磋商,磋商是解決此問題的較好的途徑。因此,美國駁回了中國貨幣聯(lián)盟的調(diào)查建議。

需要指出的是,WTO爭端解決機構(gòu)已經(jīng)認定美國 301條款的內(nèi)容本身違反WTO規(guī)則,但由于美國入世時的一份行政聲明使得美國政府在利用 301條款時違反WTO規(guī)則的可能性不存在,所以沒有建議美國修改其 301條款。因此,可以大致推斷美國 301條款至少在以下情況下具備適用的可能性:一是針對非WTO成員;二是針對不屬于WTO管轄范圍的事項。

對抗美國 301條款的最有利武器就是積極主張美國所謂的人民幣匯率低估屬于WT O的管轄范圍,以避免美國單方面認定人民幣匯率被低估而采取單方面報復措施。首先,人民幣匯率措施屬于與貿(mào)易有關(guān)的外匯措施。匯率安排不可避免地對國際貿(mào)易中的產(chǎn)品或服務的價格產(chǎn)生影響,所以匯率安排具有一定的貿(mào)易效果。因此,“由于人民幣匯率機制可能造成貿(mào)易效果,那么這個機制可以被認為是與貿(mào)易有關(guān)的外匯措施”,②管榮:《論WTO對人民幣匯率爭端的管轄權(quán)》,《世界貿(mào)易組織動態(tài)與研究》2009年第 1期。WT O對此應該具有管轄權(quán)。其次,根據(jù) GATT1994第 15條外匯安排的規(guī)定可以判斷WT O對人民幣匯率問題有管轄權(quán)。第 15條第 4款規(guī)定“締約方不得通過外匯措施而使本協(xié)定各項條款的意圖無效,也不得通過貿(mào)易行動而使《國際貨幣基金組織協(xié)定》各項條款的意圖無效?！比嗣駧艆R率低估導致美國所認為的貿(mào)易利益因不公平、不公正的待遇而受到減損的問題屬于 GATT協(xié)定中規(guī)定的中國是否通過匯率措施而使協(xié)定各項條款的意圖 (即貿(mào)易自由化)無效。另外,從第 15條第 1款和第 2款對 WTO與 IMF的合作的規(guī)定,也可以看出WT O對影響到貿(mào)易的外匯措施有管轄權(quán)。如果一國采取的措施僅由于是外匯措施就可以不受WTO對貿(mào)易的約束的話,則貿(mào)易自由化的目標就更難以實現(xiàn)。因此,在一國采取對貿(mào)易具有影響的外匯措施時,WTO對與貿(mào)易有關(guān)的外匯措施具有管轄權(quán)。

人民幣匯率低估并不構(gòu)成 SC M協(xié)定項下的補貼,也不構(gòu)成AD協(xié)定項下的傾銷,美國無權(quán)以此為依據(jù)對中國產(chǎn)品征收懲罰性關(guān)稅。但是,我們并不否定WT O對人民幣匯率措施具有管轄權(quán),因為人民幣匯率措施是與貿(mào)易有關(guān)的外匯措施,根據(jù) G ATT第 15條的相關(guān)規(guī)定,WT O對此問題應在與 IMF分工、合作的基礎(chǔ)上進行管轄。美國無權(quán)單方面認定人民幣匯率被低估,同時也無權(quán)單方面決定對中國產(chǎn)品采取貿(mào)易報復措施。

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]1003-4145[2011]05-0135-04

2011-02-22

何艷華(1978—),女,浙江理工大學法政學院講師,華東政法大學國際法學博士研究生。

(責任編輯:欒曉平 E-mail:luanxiaoping@163.com)