張秀吉

(山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院,山東濟南 250100)

農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)中的利益多元與治理
——以齊河縣農(nóng)村合村并居為例①

張秀吉

(山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院,山東濟南 250100)

實施農(nóng)村合村并居、開展農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要舉措。從齊河縣的實踐看,他們面對群眾利益多元化與社區(qū)建設(shè)的矛盾,積極探索綜合治理的方法,尊重群眾利益多元的訴求,組織和動員各種積極力量,化解因利益訴求而產(chǎn)生的對抗性因素,確保農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)和諧發(fā)展。他們的經(jīng)驗要點是“三個綜合”:力量的綜合、手段的綜合和工作的綜合。這種綜合治理的方法,為我國現(xiàn)階段農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)提供了探索性經(jīng)驗。

社區(qū)化;合村并居;利益多元;綜合治理

城鄉(xiāng)建設(shè)一體化的基本理念是打破城鄉(xiāng)分割的體制界限,改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)讓各種生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間自由流動,縮小城鄉(xiāng)差別,使農(nóng)村與城市一樣共享現(xiàn)代文明,以實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會、環(huán)境的和諧發(fā)展。實施農(nóng)村合村并居、開展農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要舉措。對此,我們圍繞農(nóng)民利益多元化這一現(xiàn)實情況,赴山東省齊河縣進行實地調(diào)研,考察當(dāng)?shù)鼐C合運用經(jīng)濟、行政和教育等手段,化解農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)中由農(nóng)民利益多元化形成的阻力,探尋農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)綜合治理的有效途徑。

一、齊河縣農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)現(xiàn)狀

齊河縣位于山東省德州市的最南端,與省會濟南隔黃河相望,轄 14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、一個街道辦事處和一個省級開發(fā)區(qū),總?cè)丝?62萬,總面積 1411平方公里。近年來,齊河縣在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和服務(wù)三農(nóng)的實踐中取得很大成績,但是,全縣村莊數(shù)量多、規(guī)模小帶來的“三高兩難”等問題,一直被視為是制約齊河縣農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸?！叭摺奔创寮壗M織運轉(zhuǎn)成本高,基層負擔(dān)重;空心村比例高,土地浪費嚴(yán)重;基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本高,公共服務(wù)水平低?！皟呻y”則指的是村級管理水平低,帶領(lǐng)群眾增收致富難;民主管理難。因此,不改變農(nóng)村傳統(tǒng)的治理結(jié)構(gòu),就很難打破城鄉(xiāng)二元分割,實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

針對農(nóng)村傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)存在的一系列問題,2009年 3月,齊河縣在德州市《關(guān)于推進全市村莊合并社區(qū)建設(shè)的意見》的基礎(chǔ)上,積極探索齊河縣村莊合并社區(qū)建設(shè)的方式方法,先后建起以東宋社區(qū)、孟孫社區(qū)為代表的城中村改造模式,以開泰社區(qū)為代表的區(qū)中村改造模式,以永鋒社區(qū)、姚魏社區(qū)為代表的村企聯(lián)建模式,以華中社區(qū)、宣章社區(qū)為代表的小城鎮(zhèn)吸納模式、以冢子張社區(qū)為代表的偏遠村整體遷并模式等六種村莊合并社區(qū)建設(shè)的模式。目前,齊河縣在建社區(qū) 82個,涉及村莊 536個,其中整體拆遷村莊 145個,建筑面積 300萬平方米,受益群眾 6萬多人。

黨的十六屆六中全會提出,“積極推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè),健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制,把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體?！雹佟吨泄仓醒腙P(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》,北京:人民出版社 2006年 10月出版。這一要求,為社會主義新農(nóng)村建設(shè)和我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展指明了前進的方向。首先,農(nóng)村社區(qū)化有利于較快地改善農(nóng)民居住條件和生活質(zhì)量。通過合村并居,組成規(guī)劃科學(xué)、布局合理、功能齊全、環(huán)境優(yōu)美、管理完善的新社區(qū),有利于改善農(nóng)民的居住環(huán)境,徹底解決農(nóng)村臟亂差的問題,提高農(nóng)民居住環(huán)境和公共服務(wù)水平,提升農(nóng)民的生活質(zhì)量和幸福指數(shù)。在我們的調(diào)查中,無論是相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)還是村民百姓,都肯定了合村并居改善生活質(zhì)量的作用,尤其是晏城鎮(zhèn)南北社區(qū)建設(shè)實現(xiàn)了“八通八有”——通水、通電、通暖、通氣、通油路、通寬帶、通電話、通有線電視,有幼兒園、小學(xué)、敬老院、衛(wèi)生室、警務(wù)室、超市、廣場、文化活動室等,村民百姓的生活條件大為改善。

其次,農(nóng)村社區(qū)化有利于推動城鎮(zhèn)化進程。合村并居加快了齊河縣開發(fā)區(qū)的建設(shè),開發(fā)面積達到 18平方公里,引進項目 320個,經(jīng)濟總量占全縣 80%以上,安置就業(yè) 2.8萬人;城區(qū)新增人口 1.6萬人,初步形成了主城區(qū)、開發(fā)區(qū)、北展區(qū)“三區(qū)連體,一城兩核”的格局;鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地新增就業(yè)人口 1.5萬人,城鎮(zhèn)化比率較上年提高了 5個百分點。

再次,農(nóng)村社區(qū)化有利于促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。通過社區(qū)化建設(shè),晏城鎮(zhèn)與華店鄉(xiāng)對那些分散且規(guī)模較小的村莊進行合并,統(tǒng)一修建公共設(shè)施,避免了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的分散使用,同時人員的聚居促進了農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,就齊河全縣來說,農(nóng)村社區(qū)建設(shè)拉動了交通運輸、餐飲服務(wù)等 20多個相關(guān)產(chǎn)業(yè),水泥、鋼材銷售均比上年增長 40%以上,新增鋼材加工項目 200多個,運輸專業(yè)戶 3000多家。不僅于此,農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)還使得農(nóng)民對土地的依賴性降低,更多的土地由生產(chǎn)專業(yè)戶承包經(jīng)營,大大促進了農(nóng)業(yè)專業(yè)化生產(chǎn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的普及。

最后,農(nóng)村社區(qū)化有利于集約用地。隨著經(jīng)濟的發(fā)展,我國土地資源日益緊缺,而農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)通過土地的集約使用可以有效地緩解這一困局。通過農(nóng)村社區(qū)新型住宅集中連片進行規(guī)劃建設(shè),可以較好地解決“空心村”問題,提高土地利用率,發(fā)揮土地集約效益,同時對騰出來的原村舊址進行復(fù)墾整理、綜合利用,因此又可增加人均耕地。齊河縣僅 2009年通過農(nóng)村社區(qū)化建設(shè),就置換土地 7000余畝,為開發(fā)區(qū)和城市建設(shè)拓展了空間。

二、農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)與農(nóng)民利益多元化

農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)在我國是一項涉及億萬農(nóng)民切身利益的大工程,也是加快城鎮(zhèn)化步伐,改善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的重要舉措。但是,農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)能否成功很大程度上也取決于農(nóng)村社會自身的內(nèi)在動力。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn),決定這種動力強弱的主要因素是村級自身經(jīng)濟能力和全體村民的參與程度。但是,就目前齊河縣村級經(jīng)濟能力來看,很多鄉(xiāng)村的經(jīng)濟發(fā)展水平還很低,村級收入有限,很難拿出多余的資金來進行農(nóng)村社區(qū)化建設(shè),經(jīng)濟實力不足,缺乏內(nèi)在動力;從村民的參與程度來看,村民們對農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)還缺乏必要的了解,社會共同參與意識還有待提高,村民們對農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)表現(xiàn)出不同的態(tài)度。部分村民和少數(shù)村莊對于農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)的積極性不高,缺乏主動性,社區(qū)化建設(shè)進展不順利。有相當(dāng)數(shù)量的群眾對合村并居持消極甚至是對立的態(tài)度,有人還將農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)譏諷為新一輪的“大躍進”。

經(jīng)過調(diào)查我們發(fā)現(xiàn),由于經(jīng)濟條件、文化背景和生活習(xí)慣的差異,同樣是生活在相同地域的農(nóng)民其利益取向也迥然有異,由此形成的利益群體和多元化的利益訴求是導(dǎo)致部分村民和少數(shù)村莊對農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)“不領(lǐng)情”現(xiàn)象的主要原因。

1.以職業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)——務(wù)農(nóng)者、務(wù)工者、經(jīng)商者等利益群體。在被調(diào)查的齊河縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)中,經(jīng)商者的比例大約占 15%,他們一般從事生活、生產(chǎn)用品的交易。這一部分村民普遍對合村并居持支持態(tài)度。晏城鎮(zhèn)南北社區(qū)的孫某從事小賣部生意已經(jīng)有十多年了,談起社區(qū)建設(shè),他一直贊不絕口?！白欠慨?dāng)然愿意,交錢不多,我們能負擔(dān)得起,關(guān)鍵是都住在一塊,我們這小商店買賣就好了,賺得錢就多了。再說了,樓房干凈,買個東西,看個病也方便,誰不愿意住呢?”孫某的話代表了大多數(shù)農(nóng)村經(jīng)商者對農(nóng)村社區(qū)化的態(tài)度,而他們的理由也很一致,就是居住成本可接受、生活方便、有利于商業(yè)收入的提高。

同時,近年來逐漸壯大的務(wù)工者群體對合村并居的態(tài)度與經(jīng)商者相似。30歲的秦某,兒子 5歲,這幾年一直與妻子在外地打工,對于如火如荼的村莊合并,他說的很中肯:“這幾年出去干活,比種地能多賺不少,這搬遷的費用能負擔(dān),再說了都住在一塊找活的機會也多,孩子讓爹媽看著心里也放心,我還是挺愿意的?！?/p>

以土地為生的李某已經(jīng) 70多歲了,聽說我們調(diào)研合村并居的事兒,就氣不打一處來:“你說我們這老骨頭不讓種地了去住樓,這不折騰人么,不讓種地了,靠啥生活?”李某普遍代表了齊河縣各鄉(xiāng)村務(wù)農(nóng)者對于合村并居的看法,反對的原因也基本相似。首先,搬遷的成本較高,務(wù)農(nóng)者的收入與工、商相比有較大的差距,甚至很多家庭數(shù)年的收入都不夠支付搬遷費用;其次,并居后的工作以及收入問題,絕大多數(shù)務(wù)農(nóng)者在搬入社區(qū)后都要面對這樣一個困境,即居住地距離農(nóng)田較遠,甚至于要背著農(nóng)具跋涉十幾里勞作,這不僅會給廣大農(nóng)民帶來諸多不便而且會影響其收入。此外,一旦搬入社區(qū)很多過去靠家庭養(yǎng)殖牲畜增加收入的農(nóng)民將會失去重要的生活來源。面對這種情況,反對合村并居也就不足為奇了。

2.以收入為標(biāo)準(zhǔn)——富裕戶、一般戶等利益群體。在我們的調(diào)查中,70%的被調(diào)查者家庭人均年收入在7000元以下,以此為基準(zhǔn),我們將人均年收入 7000元以上家庭定義為富裕戶,其余為一般戶。調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn),大部分富裕戶期待著早日搬入新社區(qū),而一般戶中只有小部分支持合村并居。這便引申出制約村民對合村并居支持的最大因素——搬遷費用。對于小康家庭來說,也許一年的收入便可以滿足本次搬遷的資金需求,但對于絕大多數(shù)不太富足的家庭而言,也許拿出數(shù)年的積蓄還只是杯水車薪,甚至需要舉債才能完成搬遷。在這種情況下,有效減輕合村并居帶給村民們的經(jīng)濟壓力,就成為提高這一政策群眾認(rèn)可度的關(guān)鍵。

3.以年齡為標(biāo)準(zhǔn)——老人、中年、青少年及兒童等利益群體。72歲的王某身體硬朗,因為孩子外出打工,家里的地都由他一人打理。當(dāng)我們和他聊起合村并居時,他是一個勁兒地搖頭,談起對這項政策的不滿意其理由很充分:一家三代五口人,現(xiàn)在住著內(nèi)外式的傳統(tǒng)院落,生活方便,可是一旦搬入樓房,雖然面積足夠居住,但畢竟家人生活的距離近了,老少之間總有那么多的不便,再說老人住平房院落習(xí)慣了,猛然搬進樓房心里總覺得怪怪的,連上廁所都不舒服。不過,說起子女的態(tài)度,他也只是嘆氣:“年輕人喜歡干凈,都愿意搬進去?！薄耙悄転槲覀冞@些老骨頭安排個適合住的地兒就好了?！蓖跄车脑挿从沉死先伺c年輕人對待合村并居的態(tài)度——畢竟祖祖輩輩的生活方式讓他們適應(yīng)了平房院落。社區(qū)生活那種相對擁擠的生活方式讓他們有些無法適從,這與年輕人較強的適應(yīng)能力形成了鮮明對比。

4.政治、經(jīng)濟、文化和社會原因造成的利益群體差異。

——政治方面。農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)必然對現(xiàn)行的農(nóng)村管理與行政建制產(chǎn)生巨大影響。合村并居可以精簡管理機構(gòu),緩解財政壓力,但也可能因打破農(nóng)民固有生活邊界,給新成立的共同體帶來認(rèn)識和融入的抵觸情緒,并由此產(chǎn)生新的利益群體。在齊河縣的調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn),管理水平較高、民主化進程較完善的村落對于合村并居的積極性遠低于管理較為混亂的村落。以晏城鎮(zhèn)孟孫社區(qū)為例,孟孫社區(qū)是由孟孫村與王村合并而成的城中村改造型社區(qū)。過去由于種種原因,王村在管理上出現(xiàn)不少問題,村民意見較大。因此,在這次合村并居過程中,王村村民普遍希望通過這一舉措成立新的領(lǐng)導(dǎo)班子以改變過去的管理頑疾。這與對村領(lǐng)導(dǎo)班子普遍較為滿意的孟孫村形成了巨大反差。

——經(jīng)濟方面。經(jīng)濟原因可以說是影響村民們對合村并居態(tài)度的最重要因素,前面提到的將農(nóng)民按照職業(yè)、收入的區(qū)分便是以經(jīng)濟因素劃分利益群體。在調(diào)查中,我們將晏城鎮(zhèn)、華店鄉(xiāng)兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各村莊分為兩類:一是經(jīng)濟較發(fā)達,設(shè)施與服務(wù)較完善的鄉(xiāng)村;一是經(jīng)濟相對落后,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后的鄉(xiāng)村。調(diào)查顯示,經(jīng)濟較發(fā)達村莊的村民普遍歡迎農(nóng)村社區(qū)化建設(shè),認(rèn)為這一措施將大大方便生活;欠發(fā)達村莊的村民則態(tài)度矛盾,群眾既渴望通過新的社區(qū)建設(shè)改善目前落后的生活條件,卻又因難以負擔(dān)高額的搬遷及以后的生活費用而反對統(tǒng)一規(guī)劃。由此也再次證明了制約群眾合村并居積極性的最重要因素還是經(jīng)濟基礎(chǔ)。

——文化和社會方面。長期以來我國農(nóng)村經(jīng)歷了由村落到社隊,再到村組的體制演變過程。傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)與傳統(tǒng)村落制度密切相關(guān),這種農(nóng)村社區(qū)是長期歷史自然形成的,其基礎(chǔ)是自然村落。傳統(tǒng)村落社區(qū)主要依靠長期歷史自然形成的內(nèi)部傳統(tǒng)進行自我整合,如家法族規(guī)、鄉(xiāng)土禮俗等。所以,費孝通先生將鄉(xiāng)土中國稱之為“禮俗社會”。①費孝通:《鄉(xiāng)土中國》,三聯(lián)書店 1985年版。許多地方的農(nóng)民終生活動的空間范圍不超過 10里地。“方圓十里”、“十里不同音”因此成為人們表征生活圈的俗語。但是,隨著社會的發(fā)展,特別是市場、交通、信息因素的介入,傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)的封閉性被打破。盡管農(nóng)村的基本生產(chǎn)和生活單位仍然是農(nóng)戶,但是他們的生產(chǎn)、生活和交往愈益社會化。②徐勇:《“再識農(nóng)戶”與社會化小農(nóng)的建構(gòu)》,《華中師范大學(xué)學(xué)報》2006年第 3期。對于傳統(tǒng)農(nóng)民而言,村莊就是整個世界,而對于當(dāng)下的農(nóng)民來講,農(nóng)民的活動空間已大大超越傳統(tǒng)的村莊地域界限,農(nóng)村社區(qū)具有日益開放的特性。

農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)不僅是推行新的生活方式,而且要推行新的道德文化標(biāo)準(zhǔn)。但是,每個農(nóng)村社區(qū)的道德準(zhǔn)則都不以人的意志為轉(zhuǎn)移,都是他們生活條件的產(chǎn)物。也就是說,農(nóng)村社區(qū)文化建設(shè)靠簡單地輸入先進文化是行不通的,甚至是事與愿違。農(nóng)村社區(qū)文化是一套處境化的生產(chǎn)和生活經(jīng)驗體系,它由該社區(qū)的生產(chǎn)和生活條件所決定,無論如何“先進的”文化從外面輸入到這樣的社區(qū)都可能脫離實際。農(nóng)村社區(qū)文化建設(shè)必須跟農(nóng)民的日常生產(chǎn)生活相聯(lián)結(jié)、相融合,這樣一種文化建設(shè)方式才能稱之為生活化的文化建設(shè)。例如,在我們調(diào)查的晏城鎮(zhèn)南北社區(qū),居民們普遍對社區(qū)建設(shè)感到滿意,對合村并居政策也非常支持。該社區(qū)建設(shè)的一個突出特點就是居民小區(qū)配套設(shè)施完善,與居民生活息息相關(guān)的配套設(shè)施,如農(nóng)機大院、養(yǎng)殖大院、農(nóng)貿(mào)市場、學(xué)校以及其他文化設(shè)施,為小區(qū)居民的生活提供了便利,消除了村民進社區(qū)的顧慮,用村民的話就是“咱老百姓住進去方便”。這種由生活便利帶來的集中生活的文化認(rèn)同,不僅縮短了村民與居民的生活距離,而且形成了大家可以共同接受的道德準(zhǔn)則。這或許也是晏城鎮(zhèn)南北社區(qū)群眾對合村并居廣泛參與和支持的重要原因。反觀一些被居民所詬病的社區(qū)建設(shè),居民生活必須的設(shè)施不完備,居民生活還不如鄉(xiāng)村生活方便,不僅生活成本高,文化溝通也缺乏渠道,群眾對合村并居的怨言也就可以理解了。由此可見,農(nóng)村社區(qū)配套設(shè)施不完善,是會嚴(yán)重影響人們對農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)評價的。

三、農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)綜合治理的指導(dǎo)思想

齊河縣農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)中出現(xiàn)的困難是當(dāng)前各地農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)與合村并居過程的縮影。從齊河縣農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)實踐看,群眾利益多元化是造成群眾對于社區(qū)建設(shè)態(tài)度不一,甚至出現(xiàn)激烈對立的根本原因。對此,在推進農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)的過程中,地方政府要“好事辦好”,就不能一味的以行政命令推動。對待群眾利益要慎之又慎,要講究方法,不能急于求成,更不能簡單粗暴用搞運動的方式急速推進。

齊河縣根據(jù)合村并居過程中出現(xiàn)的問題,在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上,確定農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)的指導(dǎo)思想,強調(diào)因地制宜、循序漸進、滾動建設(shè),不急躁冒進,提倡采取不同的工作方法,有針對性的開展工作。

(一)針對具體情況,采取不同對策,打造不同的合村并居模式

齊河縣根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊不同的政治、經(jīng)濟、文化特點,有針對性地制定不同的發(fā)展戰(zhàn)略,先后探索出城中村改造型、區(qū)中村改造型、村企聯(lián)建型、小城鎮(zhèn)吸納型和偏遠村整體遷并型等六種合村并居模式。這些模式尊重發(fā)展實際,尊重群眾意愿,保證了合村并居工作平穩(wěn)有序的推進。

針對不少地區(qū)農(nóng)民經(jīng)濟困難,難以支付遷居費用,齊河縣政府盡量減少群眾的投入。在土地價格較高的城鄉(xiāng)結(jié)合部招商引資,以村企共建的方式建設(shè)社區(qū),這一策略大大減輕了農(nóng)民的負擔(dān),比如孟孫社區(qū)與開泰社區(qū)的居民不需要交納一分錢便可以搬入新居。而在遠郊村莊,政府則根據(jù)土地增減掛鉤政策,以“以獎代補”的方式對社區(qū)建設(shè)后新增土地以每畝 2.5萬元予以獎勵,并將這部分土地所得用于社區(qū)建設(shè)。正是這種有針對性的政策措施,才出現(xiàn)了居民只需交納 5.8萬元便可搬入 220平方米花園式別墅這樣的福利待遇。在這種實事求是、具體問題具體分析的思想指導(dǎo)下,齊河縣近年來建造了一批“規(guī)模大、標(biāo)準(zhǔn)高、功能全”的新型農(nóng)村社區(qū),成為德州市乃至整個山東省的典范。

(二)堅持領(lǐng)導(dǎo)推動,整合資源,形成多部門齊抓共管的局面

一是建立領(lǐng)導(dǎo)機制,成立了由縣主要領(lǐng)導(dǎo)組成的領(lǐng)導(dǎo)小組。二是建立責(zé)任機制。實行縣四套班子包鄉(xiāng)鎮(zhèn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村責(zé)任制。針對不同的群眾利益訴求,縣委縣政府各部門共同協(xié)作,圍繞村民的具體需求開展卓有成效的工作。如,明確規(guī)定縣委組織部、宣傳部、國土局、民政局、財政局等職能部門和婦聯(lián)、共青團、工會、老齡委等單位的具體職責(zé)和硬性任務(wù);國土部門按照城鄉(xiāng)建設(shè)整體規(guī)劃要求,結(jié)合土地修編,科學(xué)預(yù)留社區(qū)建設(shè)用地,確保社區(qū)建設(shè)用地合法性;規(guī)劃局充分發(fā)揮職能優(yōu)勢,大膽創(chuàng)新規(guī)劃思路,規(guī)劃具有齊河特色的新型農(nóng)村社區(qū),推動合村建區(qū)工作加速開展;稅務(wù)單位根據(jù)當(dāng)?shù)卣髮εc農(nóng)村社區(qū)建設(shè)有關(guān)的經(jīng)濟活動予以稅收政策的支持;各金融機構(gòu)開辦農(nóng)村居民住宅樓按揭貸款,對符合條件、土地證和房產(chǎn)證齊全、申請按揭貸款的,適當(dāng)給予一定的利率優(yōu)惠?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)上,供電方面新建農(nóng)村社區(qū)電網(wǎng)鋪設(shè),戶表及以上配電設(shè)施由縣電業(yè)公司利用低壓維護改造費等政策給予幫扶支持,免收施工費;交通方面新建農(nóng)村社區(qū)道路,由縣交通運輸部門編制村莊道路規(guī)劃,利用“村村通”等工程,積極爭取上級公路、橋梁等配套資金予以幫扶支持,對新建農(nóng)村道路繼續(xù)享受“村村通”工程的優(yōu)惠政策;水務(wù)方面,新建農(nóng)村社區(qū)安全飲水,由縣水務(wù)部門積極爭取農(nóng)村飲水安全等政策資金,予以幫扶支持,并將管道鋪設(shè)至新社區(qū);教育方面新建農(nóng)村社區(qū)中小學(xué),由縣教育部門會同住建、規(guī)劃等部門抓好規(guī)劃布點;衛(wèi)生方面,新建農(nóng)村社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施,由縣衛(wèi)生部門積極爭取政策資金,予以幫扶支持。而為廣大老年人所關(guān)注的新建農(nóng)村社區(qū)鰥寡孤獨老人生活問題,由縣民政部門利用上級政策予以幫扶支持,或在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)敬老院或建造老年專用房,供老人免費居住。

正是這種“整合資源,合力共建”的精神,大力推進了農(nóng)村各類資源要素的優(yōu)化整合與集約利用,各類涉農(nóng)項目、資金集中投放在社區(qū),各項服務(wù)延伸到社區(qū),充分調(diào)動社會各方力量參與合村并居的積極性,形成互惠互利、共建社區(qū)的良好局面。

(三)堅持多種方法并進,多渠道投入,共同解決群眾負擔(dān)

在資金投入上,本著政府負責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市場辦法解決公用設(shè)施建設(shè)、農(nóng)民自籌資金進行樓房建設(shè)的原則,合力推進社區(qū)建設(shè)。在推進措施上,齊河縣以滿足各利益群體的訴求為目的,本著“為民、利民、便民”的服務(wù)態(tài)度,在合村并居過程中將眼光放寬,堅持多種方法并進,真正做到情為民所系,利為民所謀。

晏城鎮(zhèn)南北社區(qū)在社區(qū)建設(shè)的同時,根據(jù)群眾對于養(yǎng)殖牲畜增加收入的要求,在社區(qū)周圍建設(shè)了養(yǎng)殖場。老百姓可以將自己的牲畜圈在里面統(tǒng)一飼養(yǎng),沒有工作的居民還可以在養(yǎng)殖場工作。這種既增加群眾收入又滿足就業(yè)需求的做法深得百姓稱贊,使得農(nóng)民對合村并居的支持度大大提高。華店鄉(xiāng)華中社區(qū)同樣注重滿足群眾的多方面需求。在第一期工程完成之后,將建設(shè)工業(yè)園區(qū)并引進一批輕污染、高效益、高就業(yè)需求的企業(yè),既能提高當(dāng)?shù)亟?jīng)濟水平,更重要的是為村民提供就業(yè)機會,使老百姓足不出鄉(xiāng)便可以獲得和城里一樣的工作機會。

多方動員創(chuàng)新資金籌集渠道。政府的投資是有限的,要改變政府“獨挑重擔(dān)”的格局。協(xié)調(diào)農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)投入和國民經(jīng)濟增長相適應(yīng),逐步形成財政支農(nóng)資金穩(wěn)步增長的機制。立足于結(jié)構(gòu)調(diào)整和方式轉(zhuǎn)變,增強資源整合力度,創(chuàng)造積極投資謀發(fā)展的環(huán)境,多渠道增加資金的投入力度,緩解建設(shè)資金總量不足、供需矛盾的突出問題。

(四)堅持多渠道宣傳,做好思想教育工作,解除群眾后顧之憂

農(nóng)民對合村并居持觀望態(tài)度,很大程度上是因為對這一政策了解不充分。齊河縣通過各種渠道加強宣傳,提高了村民的認(rèn)識。首先,培訓(xùn)骨干力量。采取集中辦班、巡回宣講、遠程教育等方式,對農(nóng)村黨員干部進行集中培訓(xùn),使他們做到“四個領(lǐng)會”、“三個講明”:領(lǐng)會農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)的重大意義,領(lǐng)會上級的有關(guān)政策規(guī)定,領(lǐng)會推行中應(yīng)注意的實際問題,領(lǐng)會具體的操作步驟和程序;把農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)的重大意義給群眾講明,把上級的政策給群眾講明,把合村并居帶來的實惠給群眾講明,形成上下一心推進農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)的共識。其次,舉辦農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃展覽。采取集中展覽與流動展覽相結(jié)合的方式,舉辦農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃建設(shè)圖片展,集中展出全縣每個農(nóng)村社區(qū)的用地規(guī)劃、社區(qū)建設(shè)規(guī)劃以及優(yōu)秀建設(shè)戶型。同時,到農(nóng)村重點村鎮(zhèn)、集貿(mào)市場等進行流動展覽,通過算賬對比、發(fā)放明白紙等形式深入細致做群眾思想工作。再次,開展“農(nóng)村社區(qū)新型宜居戶型”調(diào)查活動。突出齊河地方傳統(tǒng)特色,尊重群眾居住習(xí)慣習(xí)俗,精選多種不同類型和模式的樓房居住戶型,利用各種媒體以不同形式展出,動員縣、鄉(xiāng)、村廣大干部群眾參加“您最滿意的宜居戶型”調(diào)查活動,讓社區(qū)干部群眾自主選擇稱心如意的居住戶型。同時,宣傳推廣一批合村并居工作先進典型。在全縣選擇 1-2個先進社區(qū)典型,充分利用報紙、電視、電臺、網(wǎng)站等多種媒體,集中進行宣傳報道,做到合村并居活動“電視上有影,廣播上有聲,網(wǎng)站上有圖片,報刊上有報道”。合村前,圍繞破除鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部怕出亂子、村干部怕丟位子、富村怕丟“票子”,窮村怕丟村子的“四怕”思想,多次組織干部進行大規(guī)模的觀摩學(xué)習(xí)活動,安排干部 300多人次和群眾代表 5000多人次到江蘇丹陽、句容和山東兗州、滕州等地參觀學(xué)習(xí),進一步提高了認(rèn)識。最后,組織相關(guān)職能部門負責(zé)人,集中開展支持服務(wù)合村并居承諾采訪活動。相關(guān)部門結(jié)合本職制定出臺關(guān)于樓房設(shè)計、質(zhì)量監(jiān)理、用地指標(biāo)立項、房產(chǎn)證辦理、通水通電等工作的具體流程,并堅持審批流程最簡化,以便基層操作。承諾內(nèi)容通過電視直播,報刊轉(zhuǎn)載和發(fā)放明白紙等方式全部進行公開。通過多渠道的宣傳說明,使村民認(rèn)識到合村并居的好處和帶來的實惠,堅定了村民合村并居的信心,對農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)充滿期待。

四、結(jié)語

大力推進農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)是落實科學(xué)發(fā)展觀、全面建設(shè)社會主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略舉措。但是,農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)也存在許多實際問題。齊河縣農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)過程中出現(xiàn)的情況在全國具有普遍性。從齊河縣的實踐看,他們面對群眾利益多元化與社區(qū)建設(shè)的矛盾,積極探索綜合治理的方法,尊重群眾利益多元的訴求,組織和動員各種積極力量,化解因利益訴求而產(chǎn)生的對抗性因素,確保農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)和諧發(fā)展。

他們的經(jīng)驗是綜合運用政治、經(jīng)濟、行政、法律、文化、教育等多種手段,圍繞農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)從根本上動員和組織群眾,化解對抗性因素。要點是“三個綜合”:力量的綜合、手段的綜合和工作的綜合。由于他們針對具體情況,采取不同措施,解決群眾負擔(dān),消除群眾后顧之憂,從而在整體上形成綜合治理、多管齊下、分層實施的工作局面。這種綜合治理的方法,為我國現(xiàn)階段農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)提供了探索性經(jīng)驗。

(責(zé)任編輯:欒曉平 E-mail:luanxiaoping@163.com)

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1003—4145[2011]02—0086—05

2010-11-10

張秀吉,男,山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院。