連 爽，王 炎

（中國人民公安大學(xué) 公安管理系，北京100038）

淺析公安隊伍正規(guī)化建設(shè)
——以警察形象為視角

連 爽，王 炎

（中國人民公安大學(xué) 公安管理系，北京100038）

警察形象是社會公眾對警察組織的概括認識與評價。良好的警察形象對維護黨的領(lǐng)導(dǎo)，推動公安隊伍正規(guī)化建設(shè)，促進社會穩(wěn)定發(fā)展,建設(shè)和諧社會具有重要的意義。由于管理體制、思想觀念、社會環(huán)境等諸多因素的共同制約，當(dāng)前存在一些丑化警察良好形象的現(xiàn)象。為了重塑警察良好形象，推進公安隊伍正規(guī)化建設(shè)，公安機關(guān)應(yīng)應(yīng)根據(jù)實際情況提出應(yīng)對對策。

公安隊伍；正規(guī)化建設(shè)；警察形象

加強公安隊伍正規(guī)化建設(shè)，其根本出發(fā)點是為人民服務(wù)，促進和諧警民關(guān)系，構(gòu)建和諧社會。公安民警的不良形象破壞了警民關(guān)系，阻礙了公安隊伍正規(guī)化建設(shè)，也直接影響著黨和政府的形象。據(jù)此，筆者擬從警察形象角度出發(fā)，深入探討造成不良警察形象的各種原因，進而提出加強公安隊伍正規(guī)化建設(shè)的必要途徑。

一、相關(guān)概念界定

（一）公安隊伍正規(guī)化建設(shè)的概念

公安隊伍正規(guī)化建設(shè)就是以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，牢固樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀，堅持從嚴治警、依法治警的方針，以提高公安隊伍整體素質(zhì)和戰(zhàn)斗力為目標(biāo)，以深化改革為動力，以建立完善和貫徹執(zhí)行條令條例為重點，在組織機構(gòu)、教育訓(xùn)練、內(nèi)務(wù)管理、執(zhí)法執(zhí)勤、監(jiān)督制約、警務(wù)保障等方面實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、程序化、法制化。[1]簡言之，公安隊伍正規(guī)化建設(shè)是以法律法規(guī)規(guī)范公安工作的各個環(huán)節(jié)，以達到標(biāo)準(zhǔn)化、程序化、法制化。

（二）警察形象的概念

《現(xiàn)代漢語詞典》中“形象”的解釋為“能引起人的思想或感情活動的具體形狀或姿態(tài)”。從社會學(xué)定義，形象是指一個社會組織及其行為通過傳播在公眾心目中所確立的綜合印象，即公眾對一個社會組織的全部看法和總體評價。[2]所謂警察形象，是指人民警察給予人直觀的、具體的、形象化的總看法、印象或感受，即社會公眾對警察的總體評價。警察形象主要包括警察價值觀念、職業(yè)素質(zhì)、道德修養(yǎng)、廉政意識、工作作風(fēng)、辦事效率、警容風(fēng)紀(jì)的綜合反映。[3]良好的警察形象是公安隊伍的一面旗幟，不僅體現(xiàn)了公安機關(guān)的精神風(fēng)貌，而且具有強大的感召力、凝聚力和溝通力，對促進公安隊伍正規(guī)化建設(shè)具有重要作用。

二、在公安隊伍建設(shè)中樹立良好警察形象的價值

（一）塑造良好警察形象，促進警察自身的健康發(fā)展，提高公安隊伍戰(zhàn)斗力

公安隊伍正規(guī)化建設(shè)的根本目標(biāo)是提高隊伍戰(zhàn)斗力。公安隊伍作為執(zhí)法機關(guān)，是代表人民的利益行使國家權(quán)力，公安隊伍的一切管理活動必須符合人民的利益要求。公安隊伍在執(zhí)法活動中樹立忠于法律、秉公執(zhí)法、公正可信的良好形象，不僅會得到民眾的支持和擁護，而且有利于建立一支自警自律、嚴格要求、抗腐拒蝕的健康發(fā)展的公安隊伍，更有利于實現(xiàn)公安隊伍正規(guī)化建設(shè)的根本目標(biāo)。

（二）塑造良好警察形象，以民警為本，為公安隊伍正規(guī)化建設(shè)創(chuàng)造良好的內(nèi)部環(huán)境

警察形象是由警察、警察精神、警察裝備三大基本要素構(gòu)成。[4]因此，民警的體能形象、警容形象、行為形象、語言形象是構(gòu)成警察群體形象的基礎(chǔ)。民警是公安隊伍的細胞，只有激活民警的內(nèi)在動力，嚴格要求自己，樹立良好形象，警察群體形象才能展現(xiàn)出來，才能加快公安隊伍正規(guī)化建設(shè)的步伐。

（三）塑造良好警察形象，密切警民關(guān)系，為公安隊伍正規(guī)化建設(shè)創(chuàng)造良好的社會氛圍

警民關(guān)系是公安機關(guān)面臨的最重要、最復(fù)雜的一種社會關(guān)系。和諧的警民關(guān)系不僅是做好公安工作的前提和保障，也是確保公安事業(yè)長遠發(fā)展的重要基礎(chǔ)和有力保障。良好警察形象具有強大的感召力和凝聚力，不僅能拉近和群眾的關(guān)系，而且能使群眾積極配合公安工作，共同構(gòu)筑穩(wěn)定和諧的社會秩序。

三、當(dāng)前警察形象存在的問題

（一）互相扯皮，辦事效率低下

在實際公安工作中，有些地方上級機關(guān)包辦下級機關(guān)工作，下級機關(guān)不能因地制宜地自主安排工作。地方保護主義思想嚴重，受現(xiàn)行管理體制的影響，在地方黨政的要求下，公安機關(guān)介入了非警察職責(zé)的事務(wù)，如土地征用、房屋拆遷，無形中成了地方政府違法違規(guī)的擋箭牌，被推向群眾的對立面，損害了警察形象。此外，機構(gòu)編制混亂，除公安行政編制外，還有地方自定編制，“木桶狀”機構(gòu)設(shè)置使信息溝通不暢，效率低下，機構(gòu)設(shè)置的名稱、級別、數(shù)量不統(tǒng)一，從而造成上下左右之間的不協(xié)調(diào)，引發(fā)警察形象危機。

（二）素質(zhì)不高，能力不強

隨著社會進步，時代發(fā)展，政府管理職能轉(zhuǎn)變，社會對民警的能力提出更高的要求，不僅要求有強健的體魄，過硬的業(yè)務(wù)能力，還要有較強的學(xué)習(xí)能力、群眾工作能力、處理突發(fā)事件的能力。但在現(xiàn)實生活中，民警“打不過、跑不過、講不過”的報道屢見不鮮。有些單位或民警面對突發(fā)事件，往往采取躲避，封鎖消息，堵塞溝通渠道，造成公眾對公安機關(guān)的猜測、誤解，危及警察形象。

（三）工作方法落后，執(zhí)法不公正

在公安工作中，不少民警還以“父母—兒童狀態(tài)”[2]來處理警民關(guān)系，特權(quán)思想嚴重，管理方式呆板，態(tài)度粗暴蠻橫。部分民警執(zhí)法不夠規(guī)范，有法不依、執(zhí)法不嚴現(xiàn)象時有發(fā)生。有些部門或民警在利益驅(qū)動下，私自設(shè)立罰款指標(biāo)，在辦案中變相收取費用，在群眾中造成極壞影響。

（四）警容風(fēng)紀(jì)不整，有些窗口單位態(tài)度差、環(huán)境差

無論是八小時內(nèi)還是八小時外，民警都應(yīng)該以人民公仆形象嚴格要求自己，但不少民警警容風(fēng)紀(jì)不整，開特權(quán)車，沉迷于“燈紅酒綠”。一些面向群眾的“窗口”單位，態(tài)度冷、硬、橫”和環(huán)境臟亂差的問題還比較嚴重,《公安機關(guān)人民警察內(nèi)務(wù)條令》沒有得到認真貫徹落實。以上現(xiàn)象在群眾中造成不良影響，阻礙了警民關(guān)系的和諧發(fā)展。

四、不良警察形象存在的原因

（一）公安機關(guān)體制本身缺陷引起的不良警察形象

1．職責(zé)不清，機構(gòu)臃腫，組織結(jié)構(gòu)層次過多。首先，我國現(xiàn)行公安管理體制是“條塊結(jié)合，以塊為主”的模式，各級公安機關(guān)和地方黨委、政府的權(quán)責(zé)利沒有劃分清楚。只有地方政府的意志與上級警察組織的意志一致時，公安工作才會得到地方的全力支持，反之，有時會受到地方黨委、政府的阻礙，公安機關(guān)的政策措施得不到貫徹落實。其次，公安機關(guān)內(nèi)部分工過細，機構(gòu)重疊臃腫，結(jié)構(gòu)層次過多，導(dǎo)致部門銜接不順，管人和管事相脫節(jié)，信息傳遞慢，嚴重影響公安機關(guān)的工作效率。

2．教育訓(xùn)練理論脫離實戰(zhàn)，人事管理制度不完善。與發(fā)達國家相比，我國公安教育是學(xué)歷教育和職業(yè)培訓(xùn)合一的模式，但存在著重學(xué)歷教育，輕職業(yè)訓(xùn)練的問題，理論學(xué)習(xí)脫離實戰(zhàn)要求，民警個人能力提升較慢，不能滿足新時期社會服務(wù)的新要求。此外，公安機關(guān)人事管理制度不完善，“入口”不嚴，一些不具備警察素質(zhì)的人進入公安隊伍，不僅影響警察形象，而且影響整個隊伍的戰(zhàn)斗力和素質(zhì)的提高。人事考核制度缺乏科學(xué)、公平、公正的標(biāo)準(zhǔn)，影響民警的工作熱情和積極性。

3．監(jiān)督制約機制不完善。執(zhí)法不公的根本原因是公安機關(guān)執(zhí)法監(jiān)督力度不夠，監(jiān)督機制以內(nèi)部監(jiān)督為主體，如紀(jì)檢、監(jiān)察、督察。各監(jiān)督主體之間缺乏有效溝通，同時存在職能交叉和監(jiān)督空白的現(xiàn)象。外部監(jiān)督以群眾和媒體監(jiān)督為主，但公安機關(guān)與群眾溝通渠道還不通暢，群眾多頭投訴，多渠道上訪。公安工作透明度不高，不積極主動向媒體提供相關(guān)信息，造成媒體不實或片面報道，影響警察形象。

4．警務(wù)保障不力。人、財、物的短缺是長期困擾各地公安機關(guān)建設(shè)的癥結(jié)所在，這與我國現(xiàn)在的財政體制有很大關(guān)系。西方國家將警察全部經(jīng)費納入政府財政預(yù)算，如英國警察機關(guān)財政由中央和地方兩級控制，中央財政支付51%，地方省市支付49%。[3]我國沒有將警察經(jīng)費列入政府財政預(yù)算，只撥付民警工資和少量辦公經(jīng)費，警察業(yè)務(wù)建設(shè)和基建經(jīng)費要向地方財政專項申請，批不批、批多少的隨意性很大，只能靠警察機關(guān)自己解決，所以“三亂”現(xiàn)象屢禁不止。由于經(jīng)費短缺，警察的裝備落后，科技含量低，福利待遇較差，許多優(yōu)秀人才流失，挫傷了廣大民警的積極性和工作熱情，影響了民警的執(zhí)法形象。

（二）少數(shù)民警行為不當(dāng)敗壞警察形象

1．思想觀念落后，個人素質(zhì)不高。個別民警的觀念還沒有轉(zhuǎn)變，他們沒有認識到，公眾不僅需要能夠打擊犯罪，保護社會安定的警察以滿足自身的安全需要，更需要民警尊重個人人格[5]。在依法治國的偉大進程中，公安隊伍擔(dān)負著重大的歷史責(zé)任，作為執(zhí)法主體，警察素質(zhì)至關(guān)重要。近年來，我國大力發(fā)展培訓(xùn)教育，警察素質(zhì)雖得到很大提升，但仍有個別民警因自身政治不堅定，業(yè)務(wù)不精通，高文憑、低能力，影響整個公安隊伍的形象。

2．對內(nèi)務(wù)管理認識不充分。公安機關(guān)作為一支準(zhǔn)軍事化隊伍，必須有嚴格的形象要求，雖然已經(jīng)頒布了《人民警察法》、“五條禁令”、《公安機關(guān)人民警察內(nèi)務(wù)條令》等法律法規(guī)，但依然有少數(shù)民警素質(zhì)不高、法制觀念不強、組織紀(jì)律觀念淡薄，沒有充分認識到內(nèi)務(wù)管理對自身和公安隊伍發(fā)展的積極作用，工作中態(tài)度惡劣、管理方式粗暴，知法犯法，以權(quán)謀私，損害了隊伍的良好形象。

（三）新聞媒體片面報道引起的不良警察形象

新聞媒體的輿論監(jiān)督對塑造良好警察形象的作用不可小覷，但新聞媒體的片面或失實報道給警察形象也確實帶來了不小的負面影響。警察是一個高度敏感的職業(yè)，新聞媒體為了達到轟動效應(yīng)，把警察作為報道的主體，并添加具有負面效應(yīng)的標(biāo)題來吸引讀者。在對涉警案件的報道中，公安機關(guān)和民警有時確有過失，但有些媒體的報道具有主觀性和隨意性，夸大甚至歪曲事實，導(dǎo)致報道內(nèi)容失實，在社會上掀起很大風(fēng)波，這不僅損害了媒體自身的權(quán)威和形象，同時也損害了警察的權(quán)威和形象。

（四）公眾對警察的期望度過高導(dǎo)致不良警察形象

長期以來，影視作品往往把警察當(dāng)作完美正義的化身，間接影響公眾把警察神化，他們期望警察既是打擊犯罪的勇士，又是維護社會安寧的衛(wèi)士，并且主觀上對警察的能力產(chǎn)生不切實際的期望。但在生活中，有些群眾對公安機關(guān)某些方面有不好的親身經(jīng)歷時，這種期望與現(xiàn)實形成巨大的反差，消極的看法就會產(chǎn)生。由于“暈輪心理效應(yīng)”[3]，公眾對部分警察的不滿可能導(dǎo)致對整個公安隊伍的質(zhì)疑。

五、加強公安隊伍正規(guī)化建設(shè)的必要途徑

（一）理順體制，精簡機構(gòu)，促進組織機構(gòu)的正規(guī)化建設(shè)

周永康同志在“二十公”會議上指出，現(xiàn)行公安管理體制符合我國公安工作的實際，但在一些方面需要進一步完善。理順警察組織結(jié)構(gòu)，要明確劃分各級公安機關(guān)事權(quán)，按照合并相同職能，避免交叉的原則，精簡組織結(jié)構(gòu)，明確內(nèi)部分工目標(biāo)。按偵查職能部門、社會管理服務(wù)部門、警察內(nèi)部管理部門三大類合并有關(guān)機構(gòu)，按責(zé)定崗。[3]要大力精簡機關(guān)，實現(xiàn)警力下沉，將現(xiàn)有警力配置到基層一線。

（二）建立“學(xué)習(xí)型”警察組織，完善育人與用人制度，促進教育訓(xùn)練的正規(guī)化建設(shè)

從公安隊伍建設(shè)的長遠目標(biāo)出發(fā)，公安機關(guān)應(yīng)從“培訓(xùn)型”組織向“學(xué)習(xí)型”組織轉(zhuǎn)變[6]，充分調(diào)動民警個人學(xué)習(xí)的主動性，營造濃厚的警察文化氛圍，實現(xiàn)工作、生活學(xué)習(xí)化，提高民警個人綜合素質(zhì)。此外，建立和完善育人與用人相結(jié)合的培訓(xùn)機制。首先，嚴把“入口”關(guān)，統(tǒng)一錄用制度，從源頭上保證公安隊伍的基本素質(zhì)。其次，職業(yè)培訓(xùn)實行分級培訓(xùn)，對新入警的警員進行基本警務(wù)技能、業(yè)務(wù)知識正規(guī)化培訓(xùn)，使他們盡快進入角色；對基層民警進行以提高警務(wù)管理能力、臨場處置能力為核心的專業(yè)化培訓(xùn)；對管理層警官進行以提高掌控全局思想、戰(zhàn)略思維能力為核心的專家化培訓(xùn)。第三，創(chuàng)新教學(xué)方法，拓寬警察的知識面，可聘請有關(guān)領(lǐng)域的專家、學(xué)者講授相關(guān)知識。第四，將職業(yè)培訓(xùn)與職業(yè)晉升結(jié)合起來，制定科學(xué)、合理、公平、公正的晉升標(biāo)準(zhǔn)，避免教育訓(xùn)練流于形式。

（三）完善監(jiān)督制度，促進監(jiān)督制約的正規(guī)化建設(shè)

公安機關(guān)的監(jiān)督不僅是公安管理的重要手段，也是確保公安隊伍嚴格文明公正執(zhí)法的重要前提。一是加強公安內(nèi)部監(jiān)督，特別對各級領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督。根據(jù)帕累托法則或80/20定律[7]，在管理組織中，占人數(shù)20%的領(lǐng)導(dǎo)力量決定了組織80%的結(jié)果，這顯示各級公安機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的能力、素質(zhì)起著重要作用。因此，應(yīng)特別加強對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。二是增強工作的透明度，暢通與民眾溝通的渠道，是加強公安監(jiān)督的有效形式。公安機關(guān)公開與群眾生活密切相關(guān)的辦事制度，提高工作透明度，同時可以聘請人民監(jiān)督員，設(shè)立民警違紀(jì)投訴電話，組織開展親民活動，實現(xiàn)警察與群眾的零距離接觸，加強溝通與監(jiān)督。三是發(fā)揮媒體優(yōu)勢，履行監(jiān)督職責(zé)。媒體應(yīng)加大普法宣傳力度，增強群眾法制意識，維護法律尊嚴。陽光是最好的防腐劑。媒體向群眾公開宣傳公安機關(guān)的辦事制度，提高公安工作的透明度，以增強群眾對民警的理解，加深警民之間的感情交流。

（四）執(zhí)行內(nèi)務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)，促進內(nèi)務(wù)管理的正規(guī)化建設(shè)

公安機關(guān)和廣大民警要轉(zhuǎn)變思想，實現(xiàn)治安管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。與公眾接觸最多的基層公安機關(guān)最緊迫的任務(wù)是改善警察形象，從工作、生活和學(xué)習(xí)各個環(huán)節(jié)認真落實《公安機關(guān)人民警察內(nèi)務(wù)條令》、《窗口單位服務(wù)規(guī)范》和“五條禁令”，規(guī)范行為舉止和儀容儀表，使基層單位和民警達到“人要精神、物要整潔、說話和氣，辦事公道”的要求。

（五）完善保障制度，促進警務(wù)保障的正規(guī)化建設(shè)

我國警察機關(guān)是人民民主專政的重要工具，擔(dān)負著執(zhí)法任務(wù)，必須以國有財力作保障?，F(xiàn)代警務(wù)保障是綜合性保障，主要包括以下三個方面的內(nèi)容：一是政治保障。加強思想政治建設(shè)，及時了解民警的思想動態(tài)，確保公安隊伍的政治方向；在堅持“以塊為主”的同時加強上級公安機關(guān)和黨的領(lǐng)導(dǎo)；宣傳和樹立典型，加強警察文化建設(shè)，創(chuàng)造良好氛圍，密切警民關(guān)系。二是經(jīng)費保障。我國幅員遼闊，東西部發(fā)展不均衡，應(yīng)因地制宜采用不同保障措施，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)繼續(xù)實行現(xiàn)行的財務(wù)管理制度，在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，除中央撥付警察裝備、服裝、警銜津貼及工資等費用外，還應(yīng)提供專項資金，支持地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立相應(yīng)的激勵機制，調(diào)動地方財政予以配套支持。三是權(quán)利保障。在加強監(jiān)督工作的同時，應(yīng)保障民警權(quán)益，設(shè)立專業(yè)的警察維權(quán)部門，充分利用現(xiàn)有警用裝備，有效保護民警的人身安全。

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D631

A

1673―2391(2011)06―0017―03

2011―07―18

連爽（1986—）女，內(nèi)蒙古赤峰人，中國人民公安大學(xué)公安管理專業(yè)2009級碩士研究生；王炎（1985—），男，山東煙臺人，中國人民公安大學(xué)公安管理專業(yè)2009級碩士研究生。

【責(zé)任編校：邊 草】