劉振杰

(河南省社會(huì)科學(xué)院社會(huì)發(fā)展研究所，鄭州450002)

現(xiàn)代老年保障制度的理論及實(shí)踐

劉振杰

(河南省社會(huì)科學(xué)院社會(huì)發(fā)展研究所，鄭州450002)

老齡化問(wèn)題是21世紀(jì)人類(lèi)共同面臨的重大課題之一。由于西方國(guó)家早于中國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)，而且工業(yè)化、現(xiàn)代化程度要高于中國(guó)，因此它們關(guān)于養(yǎng)老保障問(wèn)題的研究，無(wú)論在理論上還是實(shí)踐上都有需要我們研究和借鑒的地方。特別是發(fā)端于西方的福利經(jīng)濟(jì)理論、公共服務(wù)均等化原則、現(xiàn)代社會(huì)保障論、帕累托最優(yōu)原理、凱恩斯國(guó)家干預(yù)主義、生命周期理論等都從不同角度對(duì)公民養(yǎng)老問(wèn)題進(jìn)行了闡述。通過(guò)對(duì)上述理論的系統(tǒng)深入研討，有利于中國(guó)加快建立健全覆蓋全民的養(yǎng)老保障體系。

老年保障;公共服務(wù)均等化;生命周期;公民權(quán)利

人口老齡化是一個(gè)自然的周期性的歷史過(guò)程。由于應(yīng)對(duì)的措施、力度不同往往會(huì)產(chǎn)生不同的社會(huì)效果。我們追求的正面效果應(yīng)當(dāng)是，老齡化程度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈正相關(guān)關(guān)系，以便順利、健康、安然、和諧地度過(guò)老齡化時(shí)期。相反，如果沒(méi)有充分的多方面的積極應(yīng)對(duì)，則會(huì)出現(xiàn)由此而帶來(lái)的各種問(wèn)題。

一、公共產(chǎn)品理論

公共產(chǎn)品(Public good)是私人產(chǎn)品的對(duì)應(yīng)概念，是指具有能夠?yàn)榻^大多數(shù)人共同消費(fèi)或使用上的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益上的非排他性的產(chǎn)品或服務(wù)。

1．公共產(chǎn)品種類(lèi)及特征。根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，社會(huì)產(chǎn)品可分為公共產(chǎn)品、私人產(chǎn)品以及介于二者之間的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。廣義的公共產(chǎn)品既包括物質(zhì)方面的公共產(chǎn)品，又包括精神方面的公共產(chǎn)品。純粹的公共產(chǎn)品即是每個(gè)人消費(fèi)這種物品不會(huì)導(dǎo)致別人對(duì)該產(chǎn)品的減少。相反，凡是可以由個(gè)別消費(fèi)者所占有和享用，具有敵對(duì)性、排他性和可分性的產(chǎn)品就是私人產(chǎn)品。介于二者之間的產(chǎn)品稱(chēng)為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等?？梢?jiàn)，公共產(chǎn)品的公共性至少要體現(xiàn)兩點(diǎn)：一是以公益為目標(biāo)，為公共利益而不是為少數(shù)特權(quán)者服務(wù);二是以民主、公平、共享的形式在公共管理過(guò)程中實(shí)現(xiàn)。

2．養(yǎng)老保障的公共產(chǎn)品屬性。公平合理的養(yǎng)老保障制度本身就是公共產(chǎn)品的化身。在這里，之所以把基本養(yǎng)老保險(xiǎn)定位為公共產(chǎn)品，是因?yàn)轲B(yǎng)老保障的類(lèi)型、模式有許多種，既有體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，也有私人性質(zhì)的商業(yè)服務(wù)。私人產(chǎn)品一般都是由市場(chǎng)來(lái)提供，比如商業(yè)保險(xiǎn)等。補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)(如企業(yè)年金)作為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)充，具有保障水平高的特點(diǎn)，更傾向于一種私人產(chǎn)品，應(yīng)該選擇由市場(chǎng)提供;對(duì)于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給，在理論上應(yīng)采取政府和市場(chǎng)共同分擔(dān)的原則。如果在政府和市場(chǎng)雙重失靈的情況下，第三部門(mén)則應(yīng)發(fā)揮積極作用。

3．作為公共產(chǎn)品的公共服務(wù)應(yīng)實(shí)行均等化配置。公共服務(wù)(Public service)是指公共部門(mén)或準(zhǔn)公共部門(mén)為滿(mǎn)足社會(huì)公共需求，以提供公共服務(wù)產(chǎn)品的形式來(lái)滿(mǎn)足公眾的需求。產(chǎn)品形式既包括有形物質(zhì)的，也包括無(wú)形的非物質(zhì)的純粹服務(wù)，還包括閱讀、學(xué)習(xí)、參加活動(dòng)以及社會(huì)交往。均等化(Equalization)就字面而言包含均衡、相等的意思，而均衡有著調(diào)節(jié)、平衡的過(guò)程，最后達(dá)到相等。當(dāng)然，這里的相等，只能是大體相等，不可能絕對(duì)相等。一個(gè)國(guó)家的公民無(wú)論居住在哪個(gè)地區(qū)，都有平等享受?chē)?guó)家最低標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù)的權(quán)利。因此，公共服務(wù)均等化應(yīng)當(dāng)包括地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間和人與人之間的均等。當(dāng)前之所以要著重強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)均等化，主要是目前在公共服務(wù)領(lǐng)域存在太多的問(wèn)題。其中，公共財(cái)政投入不足是影響均等化最主要因素。公共產(chǎn)品配置差距過(guò)大，成為影響社會(huì)公平、正義、共享的焦點(diǎn)問(wèn)題之一。因此，實(shí)行公共服務(wù)均等化在當(dāng)前具有非同尋常的意義。

4．為老服務(wù)資源均等化配置已成當(dāng)務(wù)之急。一個(gè)國(guó)家的社會(huì)保障制度從發(fā)展路徑來(lái)講，必然要經(jīng)歷從特殊群體到所有國(guó)民的發(fā)展過(guò)程。與此相對(duì)應(yīng)，公共資源也應(yīng)該從非均等配置狀態(tài)走向均等狀態(tài)。但是，公共服務(wù)資源一般由政府掌握，主要由政府通過(guò)財(cái)政支出等手段予以配置，如果出現(xiàn)配置失當(dāng)?shù)那闆r仍然要由政府自身來(lái)糾正。受?chē)?guó)情等因素所限，中國(guó)的為老服務(wù)資源配置明顯不均，表現(xiàn)在現(xiàn)有的養(yǎng)老設(shè)施總量供給嚴(yán)重不足，地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距十分巨大等?；竟卜?wù)均等化通常通過(guò)財(cái)政能力均等化來(lái)實(shí)現(xiàn)。國(guó)家《十一五規(guī)劃綱要》中，基本公共服務(wù)均等化是作為財(cái)政體系建設(shè)任務(wù)提出的，它需要通過(guò)完善中央和省級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，理順省級(jí)以下財(cái)政管理體制來(lái)逐步實(shí)現(xiàn)。黨的十七屆五中全會(huì)及國(guó)家“十二五”規(guī)劃進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要著力保障和改善民生，逐步完善符合國(guó)情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，提高政府保障能力，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。當(dāng)前要積極推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)型，加快建設(shè)公共服務(wù)型政府，增強(qiáng)各級(jí)政府的社會(huì)發(fā)展自覺(jué)性，消除對(duì)GDP的盲目崇拜和追求，提供社會(huì)需要的各類(lèi)公共服務(wù)項(xiàng)目。

二、收入分配理論

收入分配事關(guān)國(guó)民生產(chǎn)生活，既是重要的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，又是重要的社會(huì)問(wèn)題。由于追求公平正義的本質(zhì)使然，社會(huì)保障肩負(fù)著再分配的歷史重任。

1．福利經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于收入分配均等的基本理論。20世紀(jì)20年代，英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古開(kāi)創(chuàng)了福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的完整體系。為實(shí)現(xiàn)福利最大化的目標(biāo)，庇古考慮到兩個(gè)問(wèn)題：一是個(gè)人實(shí)際收入的增加會(huì)使其滿(mǎn)足程度增大;二是轉(zhuǎn)移富人的貨幣收入給窮人會(huì)使社會(huì)總體滿(mǎn)足程度增大。據(jù)此，他提出兩個(gè)基本命題：國(guó)民收入總量越大，社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利就越大;國(guó)民收入分配越是均等化，社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利也就越大。經(jīng)濟(jì)福利的高低在相當(dāng)大的程度上取決于國(guó)民收入的數(shù)量和國(guó)民收入在社會(huì)成員之間的分配情況。因此，要增加社會(huì)福利，在生產(chǎn)方面必須增加國(guó)民收入總量，在分配方面必須消除國(guó)民收入分配的不均等［1］。作為新福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表人物，邊沁把“最大多數(shù)人的最大利益”作為功利主義福利思想的最高目標(biāo)。在邊沁看來(lái)，幸福并不是個(gè)別人的幸福，而是全社會(huì)大多數(shù)人的幸福。他明確指出：“最大多數(shù)人的最大幸福是正確與錯(cuò)誤的衡量標(biāo)準(zhǔn)?！睘榱藢?shí)現(xiàn)最大多數(shù)人的最大幸福，就應(yīng)該注意協(xié)調(diào)好個(gè)人利益與全體利益二者之間的關(guān)系;社會(huì)要關(guān)心個(gè)人利益，個(gè)人要服從社會(huì)利益［2］。和邊沁如出一轍的穆勒也堅(jiān)信：“凡是能促進(jìn)最大多數(shù)人的最大幸福的行動(dòng)就是正義的行動(dòng)。”

2．養(yǎng)老保障具有再分配功能。無(wú)論是現(xiàn)收現(xiàn)付制，還是基金積累制，養(yǎng)老保障都具有轉(zhuǎn)移支付和再分配的功能，都具有保障個(gè)人生活與穩(wěn)定社會(huì)經(jīng)濟(jì)的雙重職能。因?yàn)?，退休金?biāo)準(zhǔn)涉及代際再分配，如果標(biāo)準(zhǔn)定得過(guò)低會(huì)降低退休后的生活質(zhì)量，對(duì)參保退休人員不公平;相反，定得太高又會(huì)增加養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)，對(duì)在崗的參保者不公平。一方面要提升退休福利，讓退休職工分享社會(huì)發(fā)展的成果;另一方面也在代際再分配中適當(dāng)向在崗職工傾斜，減輕他們的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，鼓勵(lì)他們多為社會(huì)創(chuàng)造財(cái)富。因此，我們所進(jìn)行的養(yǎng)老保障制度設(shè)計(jì)就要達(dá)到這樣一種效果：既要能夠保證老年人基本體面地安享晚年，又能夠通過(guò)養(yǎng)老制度調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富再分配的目的。目前，中國(guó)社會(huì)保障全口徑支出相當(dāng)于GDP的6%左右，發(fā)達(dá)國(guó)家大多在20%甚至30%以上的比重，差距很大。在國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展、國(guó)家財(cái)力持續(xù)大幅度增強(qiáng)的背景下，應(yīng)當(dāng)重新認(rèn)識(shí)它對(duì)社會(huì)財(cái)富分配格局的重大調(diào)節(jié)作用。從現(xiàn)在起到2012年，應(yīng)大幅提高全口徑社會(huì)保障支出占GDP的比重，大幅提高財(cái)政性社會(huì)保障支出占國(guó)家財(cái)政收入的比重，大幅提高城鄉(xiāng)居民尤其是低收入群體與普通勞動(dòng)者的社會(huì)保障水平。在初次分配、二次分配、三次分配上要齊頭并進(jìn)，尤其要強(qiáng)調(diào)包括社會(huì)保障在內(nèi)的二次分配改革。

3．養(yǎng)老服務(wù)體系通過(guò)帶動(dòng)社會(huì)就業(yè)達(dá)到再分配的目的。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，不僅可以為社會(huì)提供相應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)，也有助于增加和促進(jìn)社會(huì)就業(yè)。隨著老齡化社會(huì)的到來(lái)，老年服務(wù)業(yè)正在成為一個(gè)新興產(chǎn)業(yè)，包括老年公寓、健康護(hù)理、醫(yī)療保健、休閑旅游、生活照料、中介服務(wù)以及各種特殊用品供應(yīng)等諸多方面。巨大的就業(yè)需求要求我們必須總結(jié)推廣一些地方把發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)與促進(jìn)就業(yè)再就業(yè)緊密結(jié)合、相互促進(jìn)的成功經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)發(fā)公益性崗位，建立一支宏大的養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍，既為社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展提供人力支持，又為促進(jìn)社會(huì)就業(yè)作出貢獻(xiàn)。隨著養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的興盛，老年人將自己積累的收入通過(guò)接受服務(wù)的方式轉(zhuǎn)移到年輕人那里。這說(shuō)明，通過(guò)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，既帶動(dòng)了相關(guān)行業(yè)的就業(yè)，又合理有效地配置了社會(huì)資源和社會(huì)財(cái)富。

三、社會(huì)融合理論

融合(Mix together)是與隔離(Separation)相對(duì)應(yīng)，與整合(Integration)相關(guān)聯(lián)的一種狀態(tài)，是各種關(guān)聯(lián)性因素互相滲透、互相影響的過(guò)程。社會(huì)融合則是各相關(guān)社會(huì)主體通過(guò)整合機(jī)制、打破隔離狀態(tài)、相互滲透的一個(gè)過(guò)程。

1．社會(huì)融合理論為和諧社會(huì)建設(shè)提供理論支撐。社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建是一個(gè)從社會(huì)排斥不斷走向社會(huì)融合的實(shí)踐過(guò)程。作為一個(gè)與社會(huì)排斥對(duì)立而生的社會(huì)政策概念，社會(huì)融合起源于歐洲學(xué)者對(duì)社會(huì)排斥的研究，后來(lái)逐漸引入中國(guó)的社會(huì)政策領(lǐng)域并成為中國(guó)社會(huì)政策研究的重要概念。阿瑪提亞·森認(rèn)為融合社會(huì)是指這樣一個(gè)社會(huì)，在那里人人享有廣泛的機(jī)會(huì)平等和生活機(jī)會(huì)，積極而充滿(mǎn)意義地參與，享受平等，共享社會(huì)經(jīng)歷并獲得基本的社會(huì)福利。但是，隨著近一個(gè)世紀(jì)以來(lái)工業(yè)化程度的迅速演進(jìn)，導(dǎo)致個(gè)體、家庭及社會(huì)隨之分層乃至分裂。帕森斯則用進(jìn)化論的觀點(diǎn)闡釋了社會(huì)與文化變遷的過(guò)程，指出了社會(huì)是通過(guò)變異與分化，再走向更高層的整合，從而實(shí)現(xiàn)了由簡(jiǎn)單到復(fù)雜的轉(zhuǎn)變。在這里，家庭作為社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)，扮演著舉足輕重的角色。于是，社會(huì)重建導(dǎo)致小家庭變成大家庭，社會(huì)年輕人養(yǎng)活社會(huì)老年人。在這一演變重構(gòu)的過(guò)程中，迫切要求社會(huì)排斥走向社會(huì)融合。而且哪里有社會(huì)排斥，哪里就需要社會(huì)融合［3］。

2．完善的社會(huì)保障體系有利于促進(jìn)社會(huì)融合。在當(dāng)前，促進(jìn)并加快社會(huì)融合也符合科學(xué)發(fā)展觀，有利于和諧社會(huì)建設(shè)。尤其是通過(guò)城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障體制機(jī)制的建立與完善，借此緩解不同身份居民之間的福利差距和社會(huì)沖突，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民福利水平的均等化、最大化，并相應(yīng)地促進(jìn)城市化進(jìn)程和國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。以養(yǎng)老保障為主體的社會(huì)保障有利于化解社會(huì)矛盾、潤(rùn)滑社會(huì)關(guān)系、追求社會(huì)公平、共享社會(huì)發(fā)展。加快完善社會(huì)保障體系是維護(hù)社會(huì)公正、協(xié)調(diào)社會(huì)利益、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要方面。社會(huì)保障的本質(zhì)，就是利用法律和經(jīng)濟(jì)手段，調(diào)節(jié)貧富差別、保障人民群眾切身利益、實(shí)現(xiàn)社會(huì)分配最大限度的公平合理。

3．盡快打破機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)單位養(yǎng)老保障分割治理局面。企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員及公務(wù)員在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上的差別，兩種養(yǎng)老計(jì)劃在退休待遇、回報(bào)率和替代率等方面存在差異，不僅導(dǎo)致了他們退休后的待遇差距，還在相當(dāng)程度上淤塞了這兩類(lèi)職業(yè)之間的人員流動(dòng)，提高了管理成本。而且，國(guó)家機(jī)關(guān)的官員與公務(wù)員隊(duì)伍是改革的設(shè)計(jì)者和操作者，但同時(shí)他們又不參加改革，置身事外，實(shí)際成了自我利益的保護(hù)者。改革設(shè)計(jì)者總是不愿從自我改起，這樣就增加了改革的阻力，延緩了發(fā)展進(jìn)程，無(wú)益于社會(huì)和諧與穩(wěn)定。在客觀上形成并加劇了企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位之間的職業(yè)壁壘，嚴(yán)重妨礙了合理有序的人才流動(dòng)。因此，應(yīng)借當(dāng)前事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革，打破城鄉(xiāng)界限和職業(yè)界限，重構(gòu)中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，建立基于國(guó)民身份的一元化的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

4．構(gòu)建城鄉(xiāng)融合、行業(yè)融合的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。中國(guó)現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，具有明顯的“碎片化”特點(diǎn)，不僅妨礙了不同職業(yè)群體之間的人員流動(dòng)，而且不能有效發(fā)揮社會(huì)互濟(jì)功能，也不能有效應(yīng)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)面臨的財(cái)務(wù)困境。當(dāng)前，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度包容力較弱，很難將職業(yè)體系之外的城鎮(zhèn)居民以及農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老制度容納進(jìn)來(lái)。近幾年，企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金經(jīng)過(guò)多次調(diào)整，總體水平有所提升，但是上漲幅度仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金。而且，這種調(diào)整還容易造成新的社會(huì)不公。比如，企業(yè)在職職工、城鎮(zhèn)職業(yè)體系之外老年人的養(yǎng)老問(wèn)題、農(nóng)村的老年人等群體會(huì)產(chǎn)生攀比心理。同樣是企業(yè)，那些壟斷行業(yè)與非壟斷行業(yè)相比，仍然存在這種情況。不同體系、不同行業(yè)之間社會(huì)保障差異之大，使得社會(huì)保障體制本身的公平性遭受質(zhì)疑。因此，加快社會(huì)融合，消除社保待遇鴻溝，讓全體國(guó)民都能公平分享社保蛋糕，這是完善社保制度無(wú)法繞過(guò)的議題。

為此，應(yīng)降低城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的繳費(fèi)門(mén)檻，為農(nóng)民工等群體加入養(yǎng)老保險(xiǎn)制度創(chuàng)造條件。取消按戶(hù)籍劃分的基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度限制條件，打通城鄉(xiāng)銜接通道。研究推進(jìn)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)工作，擬定事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的相關(guān)配套政策，重點(diǎn)研究基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法和職業(yè)年金試行辦法。在條件成熟之際，考慮公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的調(diào)整與改革。利用五年時(shí)間建立合理差距的老年服務(wù)保障體系，利用十年時(shí)間構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的自由開(kāi)放的覆蓋全民的老年服務(wù)保障體系。

四、政府職能理論

對(duì)于國(guó)民的養(yǎng)老問(wèn)題，古今中外的統(tǒng)治階級(jí)都將其作為一項(xiàng)社會(huì)問(wèn)題來(lái)對(duì)待。不過(guò)，在早期基本上是處于一種自由放任的狀態(tài)，到中世紀(jì)以后、尤其是隨著現(xiàn)代社會(huì)保障制度的建立，無(wú)論教會(huì)抑或政府都把國(guó)民的養(yǎng)老提升至十分重要的程度，并以制度乃至法律的形式確定了下來(lái)。到了現(xiàn)代社會(huì)，國(guó)民養(yǎng)老已然成了一種基本人權(quán)的體現(xiàn)，政府也對(duì)之實(shí)施積極的干預(yù)措施。因此，人類(lèi)的養(yǎng)老保障可以說(shuō)是一個(gè)由自由放任到全面干預(yù)，由單一膚淺到多層深入的歷史發(fā)展過(guò)程。關(guān)于政府職能理論，自由主義和國(guó)家干預(yù)主義是西方思想界的兩大主流學(xué)說(shuō)。

1．自由主義的政府職能理論。自由主義政府職能理論的思想淵源，可以追溯到十七八世紀(jì)歐洲的古典自由主義。是時(shí)的思想家們主張政府實(shí)行不干涉政策，給予個(gè)人和市場(chǎng)主體最大限度的自由放任，并認(rèn)為“管得最少的政府就是最好的政府”，政府的主要職責(zé)應(yīng)當(dāng)集中在保障個(gè)人最大程度的自由及其私有財(cái)產(chǎn)權(quán)等方面。一些早期的自由主義者，如亞當(dāng)·斯密、洛克、孟德斯鳩等人都曾經(jīng)有過(guò)減少干預(yù)、提倡自由貿(mào)易的論述。自由主義的政府職能理論在20世紀(jì)六七十年代再度在學(xué)界中興起。他們一般被稱(chēng)為“新保守主義者”，貨幣主義的代表人物、美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德曼被人們認(rèn)為是西方最保守的經(jīng)濟(jì)學(xué)家之一。正是國(guó)家的干預(yù)活動(dòng)阻礙了市場(chǎng)的健康發(fā)展。

2．國(guó)家干預(yù)主義的政府職能理論。政府干預(yù)理論主要是基于市場(chǎng)失靈以及個(gè)人短視等情況之下產(chǎn)生的。早在19世紀(jì)晚期，以格林、霍布豪斯為代表的英國(guó)思想家就已經(jīng)察覺(jué)到政府干預(yù)社會(huì)生活的必要性。他們指出，國(guó)家在涉及公共利益的地方進(jìn)行干預(yù)，能夠?yàn)槊總€(gè)公民的自由發(fā)展提供更多的社會(huì)條件和更有利的社會(huì)環(huán)境，這同個(gè)人的自由并不沖突。費(fèi)邊社會(huì)主義的思想家認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)階級(jí)自由、博愛(ài)和平等的根本價(jià)值，就必須在經(jīng)濟(jì)上給予人們以最低標(biāo)準(zhǔn)的保證;政府不但要承擔(dān)起維持全面收入的職能，還要廣泛介入到社會(huì)生活中，解決公民的教育、醫(yī)療等問(wèn)題。費(fèi)邊社會(huì)主義的一些觀點(diǎn)后來(lái)成為現(xiàn)代福利國(guó)家的理論基礎(chǔ)。到了20世紀(jì)70年代，美國(guó)著名哲學(xué)家約翰·羅爾斯發(fā)表了著作《正義論》，他在一個(gè)龐大的思想體系中，討論到政府職能的有關(guān)問(wèn)題。羅爾斯指出，“作為公平的正義”奉行的是一種最大限度改善最少受益者地位的原則。英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱恩斯在1936年發(fā)表了《就業(yè)、利息和貨幣通論》一書(shū)，重提國(guó)家干預(yù)主義的政府職能理論。在一系列因素的催生下，具有劃時(shí)代意義、標(biāo)志著現(xiàn)代社會(huì)保障制度建立的《社會(huì)保障法》應(yīng)運(yùn)而生。凱恩斯認(rèn)為，只有通過(guò)政府明智、積極的政策，把自由放任的自動(dòng)均衡，改造成政府對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)和調(diào)節(jié)的主動(dòng)均衡，使資本主義成為“可調(diào)節(jié)”的資本主義，這樣才可以避免危機(jī)。政府職能從過(guò)去扮演“守夜人”的角色一躍成為經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)者，起著舉足輕重、不可或缺的作用。

3．當(dāng)代政府職能轉(zhuǎn)變。由于所謂的“全能政府”是不存在的，也是不可能的，因此要求政府減少干預(yù)便成為近幾年學(xué)界盛行的一種理論傾向，甚至部分學(xué)者把西方的“小政府、大社會(huì)”也當(dāng)成了政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)模式。事實(shí)上，受?chē)?guó)情所限以及幾千年傳統(tǒng)文化影響，這種看似合理的模式也有很多的限制性因素。于是，如何在政府干預(yù)和社會(huì)自主性之間尋求一個(gè)最佳的結(jié)合點(diǎn)，便成為中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變方面值得深入探討的理論課題。當(dāng)前，服務(wù)型政府已經(jīng)成為社會(huì)各界普遍認(rèn)可的政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)∠?。政府的公共服?wù)也成為政府行為與公民需求最主要的結(jié)合點(diǎn)，也是公民評(píng)價(jià)政府及其領(lǐng)導(dǎo)者的主要尺度。黨的十六大對(duì)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下中國(guó)的政府職能轉(zhuǎn)變定位也有一段表述，即“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”。

五、生命周期理論

生命周期(Life Cycle)理論，又稱(chēng)消費(fèi)與儲(chǔ)蓄的生命周期假說(shuō)，是由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家F·莫迪利安尼和R·布倫貝格、A·安東共同提出來(lái)的。其基本含義可以通俗地理解為“從搖籃到墳?zāi)埂?Cradle-to-Grave)的整個(gè)過(guò)程。理性的消費(fèi)者將根據(jù)效用最大化的原則安排一生的消費(fèi)與儲(chǔ)蓄，使一生中的收入與消費(fèi)保持大體均衡狀態(tài)。

1．合理的養(yǎng)老金制度能夠平滑生命歷程。人類(lèi)對(duì)于自己生命歷程的把握，首先是求得生存并使生命盡可能得以延續(xù);其次是要活得好，有尊嚴(yán)、有質(zhì)量，在年老體弱的時(shí)候，能夠免于饑寒、病痛的折磨，進(jìn)而做到安享晚年。而要做到這兩點(diǎn)，社會(huì)保障須臾不可或缺。從生命個(gè)體角度來(lái)看，養(yǎng)老金最主要的作用是熨平收入——養(yǎng)老金是一種將具有生產(chǎn)能力的中年時(shí)期的收入向退休后的時(shí)期進(jìn)行再分配的手段。勞動(dòng)者在年輕時(shí)通過(guò)養(yǎng)老金的繳納和積累為喪失勞動(dòng)能力后退出勞動(dòng)力市場(chǎng)做準(zhǔn)備，從而平滑了整個(gè)生命周期歷程，盡量減少波動(dòng)。因此，人們交納的養(yǎng)老準(zhǔn)備金可以被看做人們?yōu)楸ＷC自己退休階段收入而進(jìn)行儲(chǔ)蓄的一種實(shí)現(xiàn)形式，即具有儲(chǔ)錢(qián)罐(piggy bank)功能。

2．家庭代際供養(yǎng)體現(xiàn)生命周期理論。生命周期理論既體現(xiàn)在生命個(gè)體方面，同樣也體現(xiàn)在個(gè)體所依托的家庭方面。在一個(gè)家庭中，代際之間的撫養(yǎng)與贍養(yǎng)，具有明顯的生命周期體現(xiàn)。用現(xiàn)代社會(huì)保障的觀點(diǎn)來(lái)看，生育和撫養(yǎng)子女的花費(fèi)，可以被看成是正值勞動(dòng)年齡的父母為將來(lái)養(yǎng)老而繳納的保障基金。這筆基金隨著子女年齡的增長(zhǎng)而逐年繳納和積累，并在子女的逐步成長(zhǎng)中得以保值和增值。當(dāng)父母年老喪失勞動(dòng)能力時(shí)，當(dāng)子女成年進(jìn)入勞動(dòng)年齡時(shí)，原先所繳納的養(yǎng)老保障金就開(kāi)始給付，直至父母去世。從傳統(tǒng)家庭的角度看，這種養(yǎng)老基金的繳納、積累、增值以及給予，是一個(gè)充滿(mǎn)倫理親情的十分自然的過(guò)程［4］。但問(wèn)題是，這種非制度化倫理約束形式的代際供養(yǎng)模式正越來(lái)越多地受到外界力量的沖擊。比如，少子高齡化導(dǎo)致子女撫養(yǎng)能力下降，或者無(wú)暇照護(hù)老人。這需要政府和社會(huì)力量提供支持。

3．推遲退休年齡符合生命周期理論。當(dāng)前，推遲退休年齡、調(diào)整生命周期已經(jīng)成為大多數(shù)國(guó)家應(yīng)對(duì)人口老齡化帶來(lái)的壓力所采取的舉措之一。因?yàn)橥七t退休年齡對(duì)于養(yǎng)老基金而言可以起到增收減支的雙重效果。就教育投資而言，在整個(gè)生命周期內(nèi)，城鎮(zhèn)居民要高于農(nóng)村居民，職業(yè)內(nèi)的人要高于職業(yè)外的人。研究表明，專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員及管理人員的工作年限大多在40年左右，而農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)等低端勞動(dòng)者的工作年限都可以達(dá)到50年以上。集中表現(xiàn)在個(gè)人收入及養(yǎng)老保障水平方面，前者往往要高于后者也是勢(shì)所必然。依據(jù)該理論，結(jié)合目前對(duì)退休年齡的規(guī)定以及男女生命周期特征，可以適當(dāng)?shù)匮舆t退休年齡。并通過(guò)養(yǎng)老金水平的適度差別，來(lái)體現(xiàn)個(gè)體人力資本投資成本的高低。

4．生命周期理論為“以房養(yǎng)老”模式的推行提供理論依據(jù)。住房是家庭的重要固定資產(chǎn)，具有保值增值的功能。但由于其價(jià)值含量巨大，加之其他因素，因此變現(xiàn)較為困難。受此影響，擁有全部住房產(chǎn)權(quán)的老人的生活質(zhì)量也隨之大打折扣。依據(jù)生命周期理論，對(duì)人一生中收入和消費(fèi)的周期分析，可以考慮在中國(guó)試行“以房養(yǎng)老”模式。老年人將自己的合法房產(chǎn)抵押給金融機(jī)構(gòu)或者個(gè)人，后者按期支付老人的養(yǎng)老金，待老人去世后，該房產(chǎn)即可以一種妥當(dāng)?shù)姆绞綒w屬后者。中國(guó)養(yǎng)老的任務(wù)重、壓力大，這種“倒按揭”模式不僅可以提高老年人的生活質(zhì)量，獲得經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立;還可以緩解現(xiàn)時(shí)的養(yǎng)老、過(guò)高的醫(yī)療開(kāi)支及住房需求壓力，從而使不動(dòng)產(chǎn)真正的流動(dòng)起來(lái)，做到了合理配置及優(yōu)化利用，也是對(duì)生命周期理論的豐富和發(fā)展。

六、公民權(quán)利理論

根據(jù)中國(guó)憲法，公民的基本權(quán)利主要包括選舉被選舉權(quán)、文化教育權(quán)、勞動(dòng)及休息權(quán)、生活保障權(quán)等。目前，與中國(guó)公民的基本權(quán)利相聯(lián)系的基本公共服務(wù)至少應(yīng)當(dāng)包括養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、社會(huì)救濟(jì)、教育及就業(yè)培訓(xùn)等。

1．老有所養(yǎng)乃公民的基本權(quán)利。社會(huì)保障的價(jià)值在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和社會(huì)正義。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，社會(huì)保障是政府提供給全民的公共產(chǎn)品，全體國(guó)民都應(yīng)當(dāng)平等享受，而不論他們的社會(huì)狀況和身份地位如何。公民養(yǎng)老權(quán)是養(yǎng)老保障制度的核心問(wèn)題。公民在達(dá)到國(guó)家法定退休年齡，或因各種原因喪失勞動(dòng)能力的情況下，享有國(guó)家和社會(huì)提供的物質(zhì)幫助以及家庭的贍養(yǎng)和扶助的權(quán)利。隨著養(yǎng)老服務(wù)體系的不斷完善，國(guó)民獲得的養(yǎng)老服務(wù)不僅包括物質(zhì)生活，而且包括更高層次的精神文化服務(wù)。老有所養(yǎng)既是公民的權(quán)利又是政府的責(zé)任。國(guó)家通過(guò)立法的形式保障老年人的合法權(quán)益，使廣大老年人過(guò)上體面尊嚴(yán)、有保障的生活，這既是國(guó)家和政府的首要職能，又是社會(huì)發(fā)展客觀規(guī)律所決定的。為此，老有所養(yǎng)作為最重要的民生問(wèn)題之一被寫(xiě)進(jìn)黨的十七大報(bào)告。

2．國(guó)內(nèi)外憲法和法律關(guān)于公民養(yǎng)老權(quán)益的相關(guān)規(guī)定。英國(guó)最早的《養(yǎng)老金法案》于1908年通過(guò)。該法案規(guī)定70歲以上的老年人，每人每周可領(lǐng)取5先令的養(yǎng)老金。這使得領(lǐng)取養(yǎng)老金在人類(lèi)歷史上第一次作為公民的一種權(quán)利，以法律的形式被確定下來(lái)。自1949年新中國(guó)成立以來(lái)，先后頒布的四部憲法都有關(guān)于退休職工生活保障權(quán)和老年公民獲得物質(zhì)幫助權(quán)的規(guī)定。由此，以生存權(quán)為核心的公民養(yǎng)老權(quán)基本上得到了全社會(huì)的確認(rèn)和法律的保障。2010年10月頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定：國(guó)家建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)制度，保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。個(gè)人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移，繳費(fèi)年限累計(jì)計(jì)算。

3．中國(guó)邊緣群體養(yǎng)老保障權(quán)益的流失。按照憲法規(guī)定，無(wú)論城鄉(xiāng)、男女，凡是達(dá)到法定年齡的老年公民，他們所接受的養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)當(dāng)是大體平等的。但是，長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)公民的社會(huì)養(yǎng)老問(wèn)題一直處于殘缺不全的狀態(tài)，更談不上公平共享?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》雖然已經(jīng)頒布，但實(shí)施效果仍有待于實(shí)踐檢驗(yàn)。而且，關(guān)涉老年人生活質(zhì)量的救助法、福利法等仍處于醞釀之中。農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)參保率較低，一方面是因?yàn)樽陨肀ｋU(xiǎn)意識(shí)較弱和缺乏主動(dòng)性;另一方面，用人單位受利益驅(qū)動(dòng)不愿為其參保，有關(guān)部門(mén)執(zhí)法力量薄弱，而且現(xiàn)行制度不太適合農(nóng)民工就業(yè)實(shí)際狀況，轉(zhuǎn)移接續(xù)不順暢。被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障問(wèn)題主要體現(xiàn)在：土地養(yǎng)老功能不斷弱化、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、制度的可持續(xù)性較差等。

4．通過(guò)加快新型農(nóng)村合作醫(yī)療進(jìn)程來(lái)為農(nóng)村居民賦權(quán)。從長(zhǎng)久來(lái)看，要解決農(nóng)村老年人的養(yǎng)老問(wèn)題，使老人們能夠在保障基本生活的基礎(chǔ)上，更加體面地獲得各種生活權(quán)利，改善和提高他們的生活、生命質(zhì)量，還是要靠正在試點(diǎn)推廣的新型農(nóng)村合作醫(yī)療。因?yàn)橛辛诉@樣一種制度安排，既可以充分改善農(nóng)村老人的家庭地位和社會(huì)地位，幫助老人們重新找回失去的尊嚴(yán)，又可以保障老人們過(guò)上基本質(zhì)量的日常生活。因此，加快推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)，進(jìn)一步提高保障水平勢(shì)所必然。

［1］庇古．福利經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］．北京：華夏出版社，2007：282．

［2］邊沁．政府片論［M］．北京：商務(wù)印書(shū)館，1995：164．

［3］嘎日達(dá)，黃匡時(shí)．西方社會(huì)融合概念探析及其啟發(fā)［J］．當(dāng)代思潮，2008，(1)：23．

［4］劉振杰．家庭保障在現(xiàn)代社會(huì)保障體系中的功能及地位淺析［J］．經(jīng)濟(jì)問(wèn)題探索，2005，(7)：79．

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1007-4937(2011)05-0139-05

2011-05-27

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院重大課題“人口老齡化條件下老年保障體系研究”成果之一

劉振杰(1973-)，男，河南周口人，副研究員，從事社會(huì)保障與公共政策研究。

〔責(zé)任編輯：楊大威〕