孔 穎

(黑龍江公安警官職業(yè)學院法律系，哈爾濱150025)

權(quán)力視野下的政府權(quán)威構(gòu)建

孔 穎

(黑龍江公安警官職業(yè)學院法律系，哈爾濱150025)

政府權(quán)威的樹立與維護無疑是政府執(zhí)法的關(guān)鍵與保障。權(quán)威總是與權(quán)力相關(guān)聯(lián)，權(quán)力是政府權(quán)威生成的重要基礎(chǔ)，政府的權(quán)力來源于法律的授予。但權(quán)力并不等于權(quán)威，因為權(quán)力具有明顯的強制性，而權(quán)威則是在管理對象主動認同的前提下執(zhí)行政府的意志。因此，政府權(quán)威的構(gòu)建一方面應通過法律形式賦予政府必要的管理權(quán)限和強制力;另一方面為了防止權(quán)力異化也必須對其進行有效的控制和監(jiān)督，使其嚴格在法律的框架下合理運行。授權(quán)與控權(quán)是政府權(quán)威構(gòu)建的基礎(chǔ)和保障。

政府權(quán)威;授權(quán);控權(quán);權(quán)力

當今的中國社會已經(jīng)發(fā)生了全面而深刻的變革，各種利益紛爭和社會矛盾日益突出，因此，加強社會管理成為我們面臨的重大任務。政府作為社會管理的主體之一，其執(zhí)法狀況的好壞直接關(guān)系到國家經(jīng)濟發(fā)展的大局、關(guān)系到社會主義和諧社會的建設(shè)與實現(xiàn)，而政府權(quán)威的樹立與維護無疑是政府執(zhí)法的關(guān)鍵與保障。暴力抗法事件的頻繁發(fā)生、公眾對政府信任度的降低、政府權(quán)威的弱化等問題都直接影響著政府職能發(fā)揮的效果和社會的穩(wěn)定。鑒于此，針對政府權(quán)威流失的現(xiàn)象，選擇一條構(gòu)建政府權(quán)威的合理路徑具有重要的現(xiàn)實意義。

一、授權(quán)：政府權(quán)威構(gòu)建的基礎(chǔ)

權(quán)力是權(quán)威生成的基礎(chǔ)，政府的權(quán)力來源于法律的授予。但由于權(quán)力對權(quán)利的侵害無處不在，中國的學者們對權(quán)力的設(shè)防心理普遍存在，他們多從西方學者的論著中總結(jié)權(quán)力行使的危險并吸收對抗權(quán)力的理論和經(jīng)驗，習慣于從控權(quán)的角度考量權(quán)威的構(gòu)建，而忽視和弱化了權(quán)力本身的價值。法治的根本目的是對權(quán)力的限制，但這種限制也應有一個必要的、合理的限度。法治基于政府的社會政治目標的實現(xiàn)以及政府自身的有效運作，也應維護執(zhí)政者的有效權(quán)力。憲政和法律賦予政府以某種職責，就必須同時使之具有相當?shù)臋?quán)力資源。其實就權(quán)力被濫用本身而言，與權(quán)力配置的不合理有很大的關(guān)系。如何使政府享有必要且正當?shù)臋?quán)力資源是權(quán)威構(gòu)建首先應該考慮的問題。

1．權(quán)力配置應以實現(xiàn)政府設(shè)置的目的為標準，而不是一味地強調(diào)控權(quán)。由于商品交換對于自由的本能要求，西方國家在自由主義時期法治理論的核心理念是政府權(quán)力應盡可能少地干預和介入公民權(quán)利，只要政府不干預，權(quán)利就能夠?qū)崿F(xiàn)。但在今天，社會現(xiàn)代化使得國家職能日益擴大范圍、增強力度。而福利國家經(jīng)濟職能的擴大，使得政府不僅負有保障公民權(quán)利不受侵犯的責任，還負有維持法律秩序、保障人們具有充分的社會和經(jīng)濟生活條件的責任。“權(quán)利本位”觀念已從原來的“自由權(quán)本位”發(fā)展為“福利權(quán)本位”。所以，我們有必要認識到不受干涉的權(quán)利范圍已經(jīng)越來越縮小，不受政府介入的權(quán)利也已經(jīng)十分有限［1］64。要想發(fā)揮政府的最大潛能與存在價值，必須賦予其有限的權(quán)力。而不能因為“權(quán)力可能被濫用”而一味地制約限制權(quán)力。在現(xiàn)實生活中，很多福利問題、安全保障問題、社會秩序維護問題都需要政府權(quán)力的有效干預，我們比任何時候都更需要政府對日益復雜的社會矛盾予以調(diào)整。因此，權(quán)力配置應以能夠?qū)崿F(xiàn)政府設(shè)置的目的為標準，而不是一味地強調(diào)控權(quán)，政府為適應新形勢履行新職能所需要的權(quán)力應當被完整地授予。

這種擴權(quán)僅限于政府職權(quán)行使所必要的邊界，對此應注意兩個問題：一是這種擴權(quán)與學者們所探討的行政權(quán)向立法權(quán)、司法權(quán)滲透所形成的“一權(quán)獨大”是不同的。權(quán)力的授予必須理順行政權(quán)與立法權(quán)、司法權(quán)的關(guān)系，實現(xiàn)國家權(quán)力的科學配置。事實上，行政權(quán)中所包含的立法權(quán)限和具有司法性質(zhì)的權(quán)力應當復歸于立法機關(guān)和司法機關(guān)［2］。二是單就行政權(quán)領(lǐng)域內(nèi)的擴張而言，權(quán)力的配置應尊重管理對象的理性與自由選擇。隨著社會意識的多元化，公民主體所希望的自由發(fā)展空間逐漸擴大，使公民按照自己的意愿自由地發(fā)展、使其在自治的領(lǐng)域進行自我調(diào)解，以便有效地減少權(quán)力干預下公民與政府的摩擦。

2．權(quán)力的合法運行應受到法律的有效保障，而不是過分地限制。這主要體現(xiàn)在三個方面：一是政府在緊急情形下應享有法律賦予的特別處置權(quán)?；诜o授權(quán)即禁止的理論，政府的權(quán)力邊界通過授權(quán)法進行了嚴格的界定，不允許政府享有法律規(guī)定之外的任何權(quán)力，否則便有侵犯民主與權(quán)利之嫌。但在社會生活日益復雜的今天，這種“無法律即無行政”的觀念已引起社會轉(zhuǎn)型的內(nèi)在需求與有限法資源的沖突，使執(zhí)法失去必要的靈活性與機動性，特別是在面對突發(fā)緊急事件時，政府管理的不及時與力度不夠造成重大損失，使得公眾對政府能力產(chǎn)生質(zhì)疑，降低了政府的威信與權(quán)威。二是強制權(quán)力的合法實現(xiàn)亟待行政強制法的出臺。強制性是一切權(quán)力的根本屬性。任何權(quán)力，如果沒有強制力作為后盾都是徒有虛名。行政強制權(quán)的作用主要體現(xiàn)在它通過制止、預防違法等形式保障行政管理的順利進行，并對政府部門依法作出的行政決定予以實現(xiàn)。在行政管理相對人自覺履行行政決定的情況下，無需考慮動用國家強制力，但如果執(zhí)法者缺少必要的強制手段，任何行政命令、決定甚至處罰都將成為一紙空文，行政秩序很可能隨著義務人意識的任意擺布而蕩然無存，行政執(zhí)法不具有任何權(quán)威，也就無法實現(xiàn)執(zhí)法的預期效果。但是，強制力本身所固有的侵害性和破壞性也要求其行使必須謹慎。因此，無論是從人權(quán)保障的角度還是從執(zhí)法的需要來看，都亟待出臺行政強制法。只有將政府的強制手段納入排除抵抗或妨礙之必要限度內(nèi)并按程序規(guī)則合法運用，才能體現(xiàn)出政府強權(quán)的威懾力量，也才能得到被管理者的信服，從而使外在的權(quán)威表現(xiàn)形式內(nèi)化為自覺、自愿接受的內(nèi)在權(quán)威。三是執(zhí)法者應享有獨立執(zhí)法不受非法干涉的權(quán)力。執(zhí)法公正是執(zhí)法的核心目標之一，要實現(xiàn)執(zhí)法公正就必須確保執(zhí)法者在處理案件時只服從法律，不受任何機關(guān)和個人的非法干涉。

二、控權(quán)：政府權(quán)威構(gòu)建的保障

在任何一個法治社會里，都不可能容許一個無限膨脹而沒有任何約束的政府權(quán)力存在，否則，法治就將被顛覆，專制獨裁就將大行其道。誠如洛克所言，“政府所有的權(quán)力，既然只有為社會幸福而存在，因而不應該是專斷的和憑一時高興的，而是應該根據(jù)既定的和公布的法律來行使。這樣，一方面使人民可以知道他們的責任并在法律范圍內(nèi)得到安全和保障;另一方面，也使統(tǒng)治者被限制在適當范圍之內(nèi)，不致為他們所擁有的權(quán)力所誘惑?！彼?，在一面強調(diào)政府權(quán)力為適應社會發(fā)展的需要應在行使的領(lǐng)域、范圍內(nèi)得以擴展的同時，社會也應從多方面創(chuàng)造、發(fā)展和強化約束控制政府權(quán)力的手段和方法［3］222。西方學者在近代反抗封建專制統(tǒng)治中提出的建立民主共和國種種結(jié)構(gòu)方案中就設(shè)計了“均勢”的原則。這種均勢既包括權(quán)力制衡的因素也包括權(quán)利平等的因素。人們早已認識到解決權(quán)力專斷和濫用，決不能單純地依靠國家機關(guān)的內(nèi)部分權(quán)，民主權(quán)利的運用也是一個重要的因素，甚至認為國家權(quán)力的相互制衡均在受到來自權(quán)利的壓力后才能發(fā)揮作用，在權(quán)力制約權(quán)力與權(quán)利制約權(quán)力的兩種基本路徑中，“權(quán)利”機制更能發(fā)揮實質(zhì)作用。這就需要用現(xiàn)代民主與法治精神對公民權(quán)加以塑造和重構(gòu)，以在政府執(zhí)法中產(chǎn)生約束作用。

1．保障公民行政參與權(quán)，監(jiān)督執(zhí)法權(quán)合法運行。公民權(quán)利是建構(gòu)近代民主法治國家的基石，不承認公民權(quán)利的基礎(chǔ)地位就不可能有民主憲政體制的產(chǎn)生。從現(xiàn)行憲法的規(guī)定看，應當說公民權(quán)利被賦予了崇高的地位。但無論是在思想觀念方面還是在法律現(xiàn)實當中，公民權(quán)都被置于行政權(quán)行使的客體和對象，這種狀況使得公民權(quán)與行政權(quán)處于一種嚴重的不平等地位［3］235。只有破除行政權(quán)居于主導、優(yōu)越地位的傳統(tǒng)執(zhí)法觀念，承認和賦予公民權(quán)與行政權(quán)對等的法律資格，提升公民行政法地位，才能真正使公民權(quán)與行政權(quán)形成對等。而提升公民行政法地位的主要方法就是擴大公民對行政的參與管理。隨著公民法治意識的提高，公民參與行政管理過程的積極性提高，他們不再僅僅滿足于行政結(jié)果的公正，而是要通過參與過程成為對政府行為進行監(jiān)督的重要外部力量。而公民如果無法有效參與行政管理過程，那么，不僅會增加公民的不滿情緒，而且會使政府失去獲得公共性服務的信息來源，減少政府獲得公信力的社會資本。

第一，政府信息公開是公民參與行政過程的前提。公民參與行政過程的直接影響就是監(jiān)督政府依法執(zhí)政。公民有序的參與行政活動一方面可以對政府行為產(chǎn)生強大的制約力量，使其決策過程、結(jié)果更加合理，并能夠以此作為權(quán)威產(chǎn)生的基礎(chǔ);另一方面公眾通過參與行政可提高自身對某一領(lǐng)域法律知識的認識及對政府行為流程的了解，從而表現(xiàn)支持與理解的態(tài)度積極，減少執(zhí)法阻力，提高政府的公信力。但如果政府不采取主動公開的行為，公民參與行政就不可能實現(xiàn)，公民的參與同政府依法主動公開信息密切相關(guān)，這要求政府在行政管理活動中按照法律的規(guī)定，除因國家安全、公共利益的需要以及個人隱私必須予以保密的以外，應將政府制定或決定的文件、資料、信息情報以及與政府決策活動與執(zhí)行等有關(guān)的情況，通過便于為公眾知悉和了解的形式向社會公開。政府信息公開制度是民主國家的一項主要的憲政制度，公民的行政知情權(quán)正是通過這一制度才得以保障和行使。

第二，充分聽取、采納公民意見是公民參與行政過程的結(jié)果。公民參與行政過程、影響行政決定是通過對事實依據(jù)的陳述以及對可能作出的處理結(jié)果發(fā)表意見來實現(xiàn)的。在中國現(xiàn)行的立法中，對于行政主體是否必須聽取意見、如何聽取意見、對當事人的意見應當如何處理等均未作詳細的、制度化的規(guī)定，對正式聽證筆錄的法律效力問題也沒有明確的法律規(guī)定，這都導致了立法中的相關(guān)制度不能產(chǎn)生實效。因此，建立完善的公民意見回應制度，充分聽取、采納公民意見是公民參與行政的實質(zhì)。

2．暢通權(quán)利救濟途徑，及時糾正權(quán)力異化。有權(quán)利必有救濟，信訪、行政復議和司法審查制度是中國為公民提供的權(quán)利救濟方式。當權(quán)利受到權(quán)力的侵害時，公民如果沒有選擇法律所賦予的正當渠道尋求保護，就說明救濟權(quán)得不到及時有效的保障是公民與執(zhí)法權(quán)威進行對峙的主要原因。

第一，監(jiān)督主體地位不獨立。無論監(jiān)督主體是行政機關(guān)還是人民法院，其維護合法權(quán)利對行政行為的監(jiān)督都是具有司法性質(zhì)的行為。公正是司法的生命，司法獨立是公正的基礎(chǔ)。而目前影響司法公正的主要原因就在于監(jiān)督主體不具有真正的獨立性。根據(jù)法律規(guī)定，信訪人的信訪事項應當向依法有權(quán)作出處理決定的有關(guān)行政機關(guān)或者上一級行政機關(guān)提出。行政復議機構(gòu)是隸屬于各級地方政府和行政職能部門的內(nèi)部機構(gòu)，他們都屬于行政機關(guān)的內(nèi)部層級監(jiān)督。這無異于“自己監(jiān)督自己”，當深究自己錯誤的時候難免存在“忍痛而不能割愛”的心態(tài)，因此，即便公民權(quán)益受到侵害也總是能夠找到種種所謂“正當”或“必要”的理由［1］258。

第二，監(jiān)督者審理態(tài)度不中立。行政事務的復雜多樣性與專業(yè)化要求極高的特點決定了對行政案件的審理必須同時具備法律與行業(yè)兩個方面的專業(yè)知識。由于所處機關(guān)性質(zhì)的不同，政府關(guān)心的是行政目標和效率，而法院關(guān)心的則是作為權(quán)利庇護者應追求的司法公正，所以行政復議與行政訴訟的審理人員對案件思考角度的側(cè)重點總是有所不同。政府抱怨司法部門不懂行政業(yè)務和政策要求，司法部門責備政府缺乏法律業(yè)務能力。因此，要想增強權(quán)利救濟的實效性就應賦予監(jiān)督機構(gòu)獨立的法律地位，并提高監(jiān)督者的綜合審理能力，以中立的態(tài)度對待公民權(quán)利的保護，以實現(xiàn)政府權(quán)力與公民權(quán)利的平衡。

［1］孫笑俠．法律對行政的控制——現(xiàn)代行政法的法理解釋［M］．濟南：山東人民出版社，1999．

［2］袁明圣．權(quán)力復歸：行政體制改革的進路選擇［M］．北京：中國政法大學出版社，2007：116．

［3］羅豪才．現(xiàn)代行政法制的發(fā)展趨勢［M］．北京：法律出版社，2004．

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A

1007-4937(2011)05-0041-03

2011-07-11

孔穎(1978-)，女，黑龍江哈爾濱人，講師，從事行政法學研究。

〔責任編輯：王雅莉〕