胥仕元， 許麗娟

（河北大學(xué)政法學(xué)院，河北保定 071002）

論我國(guó)古代“問責(zé)制”的當(dāng)代借鑒
——以唐代監(jiān)察制度為例

胥仕元， 許麗娟

（河北大學(xué)政法學(xué)院，河北保定 071002）

監(jiān)察制度是保證政府廉潔高效的重要制度。御史臺(tái)制度、諫官制度和封駁制度是唐代監(jiān)察制度的主要組成部分，唐代特定時(shí)期政治的清明與監(jiān)察制度密切相關(guān)。目前，我國(guó)完善問責(zé)制需建立相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)察體系，并進(jìn)行制度建設(shè)實(shí)現(xiàn)以法控權(quán)，最終建立事前、事中、事后的完整監(jiān)督體系。唐代的監(jiān)察制度在諸多方面能為當(dāng)今提供有益的啟示。

古代；問責(zé)制；監(jiān)察；權(quán)力監(jiān)督

世人歷來(lái)稱頌“漢唐盛世”，而以“貞觀之治”、“開元盛世”為代表的唐朝，更是中國(guó)歷史上政風(fēng)頗佳的時(shí)期，傳統(tǒng)的權(quán)力監(jiān)督制度也發(fā)展到了比較成熟的時(shí)期。唐太宗曰：以史為鑒可以知興替。盡管封建制度下的“行政問責(zé)”與當(dāng)今民主制度基礎(chǔ)上的行政問責(zé)制截然不同，但中國(guó)古代傳統(tǒng)政治思想和政治制度中蘊(yùn)含的問責(zé)理念依然值得我們深思和借鑒。

一、唐代的監(jiān)察制度及特點(diǎn)

（一）御史臺(tái)制度

唐承隋制，御史臺(tái)制度在繼承隋朝制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上有了長(zhǎng)足發(fā)展，尤其是三院制的設(shè)立。所謂三院即臺(tái)、殿、察，三院結(jié)構(gòu)嚴(yán)密，各司其職，臺(tái)院負(fù)責(zé)糾劾百官，審訊案件；殿院主管百官上殿朝見皇帝的序列和班次；察院主要負(fù)責(zé)監(jiān)察地官員［1］。“三院監(jiān)察官員品階不同，執(zhí)掌分明，構(gòu)成一個(gè)嚴(yán)密的中央監(jiān)察系統(tǒng)?！保?］出于一系列政治、經(jīng)濟(jì)方面的考慮，御史臺(tái)的機(jī)構(gòu)設(shè)置上在不同時(shí)期有著很多變化，分工越來(lái)越細(xì)密，權(quán)力制約和監(jiān)察力度也在不斷加強(qiáng)。值得一提的是，武則天時(shí)期，由于是通過(guò)篡奪李氏政權(quán)而上臺(tái)，存在著各種不可調(diào)和的矛盾，所以為了鞏固皇權(quán)，武則天在選拔御史臺(tái)官員時(shí)多委派自己的心腹，因而御史臺(tái)制度在一定程度上成為了當(dāng)時(shí)政治斗爭(zhēng)的工具。這種非常規(guī)狀態(tài)一直持續(xù)到先天二年（公元713年），此后御史臺(tái)機(jī)構(gòu)得以恢復(fù)，其結(jié)構(gòu)基本上沒再發(fā)生大的變化。

唐初時(shí)期，御史所奏之事不是直接面奏皇帝，而要先向御史大夫匯報(bào)，再由御史大夫上奏皇帝，“唐朝的御史大夫與漢朝不同，不再兼任副丞相一類的行政職務(wù)，專門負(fù)責(zé)監(jiān)察工作，地位隆重”［2］。御史彈劾權(quán)的相對(duì)獨(dú)立在武則天執(zhí)政時(shí)期逐漸形成一項(xiàng)制度，而風(fēng)聞訪知制度則是其獨(dú)立性發(fā)展至頂峰的一個(gè)表現(xiàn)。所謂風(fēng)聞訪知制度，也就是我們今天所說(shuō)的匿名告發(fā)制度，這一制度一方面激發(fā)了民眾參與政事的積極性，避免了對(duì)舉報(bào)人的打擊報(bào)復(fù)，另一方面也由于空穴來(lái)風(fēng)而造成司法資源的極大浪費(fèi)。

（二）諫官制度

“唐朝初期，政治比較開明，貞觀以后，諫官尤為皇帝所倚重”［2］。唐代諫官機(jī)構(gòu)隸屬門下省，武德五年（公元622年）始置諫議大夫4人，專職諫官一職，武則天時(shí)期又設(shè)左右補(bǔ)闕各兩人、從七品、左右拾遺各兩人、從八品上，自此諫官隊(duì)伍不斷擴(kuò)充。概括而言，諫官的職責(zé)主要體現(xiàn)在3個(gè)方面：首要職責(zé)便是針砭時(shí)弊，即通過(guò)“廷議”親自與皇帝面陳政見、諫議，從而有效的避免領(lǐng)導(dǎo)層決策失誤。其次，還可以以書面形式向皇帝檢舉官員善惡、政策得失，在最短的時(shí)間內(nèi)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。再次，武則天時(shí)期諫官的監(jiān)察職權(quán)范圍擴(kuò)大到辦理制獄，即審理處斷舉報(bào)告密的案件，甚至遇有重要事情的時(shí)候可不分晝夜直接奏報(bào)君主。

在今天看來(lái)，諫官可謂“高危行業(yè)”，古語(yǔ)云：伴君如伴虎，諫官的特殊職能決定了其工作性質(zhì)就是要?jiǎng)裰G皇帝。事實(shí)上，唐朝時(shí)期盡職盡責(zé)的諫官們也并非處于朝不保夕的境況，因?yàn)榭紤]到其職業(yè)的特殊性，唐代形成了幾條不成文的制度和諫官特權(quán)，即諫官言者無(wú)罪，所謂諫言不咎，諫官不罪，正因?yàn)槿绱?，諫官無(wú)論提出多么激烈的言辭，都不會(huì)因“說(shuō)話”而被治罪。與此同時(shí)，作為諫官也是有著潛在的職業(yè)道德需要遵守，即諫言不露，寧鳴而生，不默而死。諫言不露就是說(shuō)官員在批評(píng)皇帝過(guò)失的時(shí)候不能在大庭廣眾之下提出，筆者認(rèn)為這一方面是為了保持皇權(quán)的威信，也是出于“名垂后世”的考慮，而寧鳴而生，不默而死則是以“忠君”思想為指導(dǎo)。所謂“忠臣不避重誅”講的就是這個(gè)道理。

（三）封駁制度

“封駁”始于漢代，但直到唐朝才形成制度并得以固定下來(lái)。一般認(rèn)為唐代的監(jiān)察制度主要是御史臺(tái)和諫官制度，封駁應(yīng)該是使監(jiān)察制度更加完善的一種必要補(bǔ)充。唐代的封駁機(jī)構(gòu)與諫官機(jī)構(gòu)同屬門下省，主要作用就是審議，即執(zhí)掌封駁的官員如果對(duì)下行文書持有不同意見時(shí)，可以堅(jiān)持上奏并闡明己見，對(duì)皇帝的詔書進(jìn)行封駁；其次是審查百司奏狀，駁正違失；最重要的一項(xiàng)職能就是勸諫皇帝，干預(yù)朝政［3］。

封駁的對(duì)象主要是下行文書——即所謂王者之言，主要方式有3種：一是封還制，即由給事中上還不合時(shí)宜的詔敕，并附奏狀申述理由，這是實(shí)施封駁制度最主要的方式；二是“涂歸”，即給事中在封駁詔敕時(shí)可在詔敕后直接涂竄或駁議，做出批示，但是這種過(guò)激的方式涉嫌“犯上”，一般很少使用；三是暫時(shí)扣押制敕，執(zhí)之不下，這也是封駁制中最為溫和的一種方式［4］。無(wú)論采用何種方式，封駁的目的只有一個(gè)，就是從源頭上保證政府決策的正確和公允，追救缺失、防患于未然?？梢姡怦g制度是牽制皇權(quán)的一種有效機(jī)制，能夠從決策的層面糾正錯(cuò)誤，防止權(quán)力濫用。在一個(gè)權(quán)力高度集中的封建專制社會(huì)中，能夠?qū)实鄣脑t敕提出質(zhì)疑并加以駁議無(wú)疑是社會(huì)進(jìn)步表現(xiàn)，而這種制度措施的常規(guī)化也從側(cè)面表明唐朝政治的開明。

二、完善我國(guó)問責(zé)機(jī)制的思考

（一）體系獨(dú)立，垂直管理

監(jiān)察機(jī)關(guān)的相對(duì)獨(dú)立，是唐代權(quán)力制約機(jī)制運(yùn)行的一個(gè)重要特點(diǎn)，也是其保持政治統(tǒng)治穩(wěn)定、政策執(zhí)行有力、官員隊(duì)伍廉潔的重要保障。御史臺(tái)、諫官都是隸屬于門下省，而且自成管理體系，與被監(jiān)督對(duì)象之間不存在隸屬關(guān)系，御史大夫、諫議大夫直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)，完全是皇帝的御用工具。正是這種垂直管理體制使得對(duì)“公權(quán)力”的監(jiān)察在組織上具有可行性和有效性。

我國(guó)問責(zé)機(jī)制的實(shí)施執(zhí)行不力正是由于問責(zé)主體缺乏獨(dú)立性所致。當(dāng)前我國(guó)的問責(zé)主體既包括行政機(jī)關(guān)的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，又包括人大、執(zhí)政黨、司法機(jī)關(guān)等機(jī)構(gòu)，即我國(guó)實(shí)行同體問責(zé)和異體問責(zé)的雙重結(jié)合體。很明顯，根據(jù)問責(zé)制度的基本原則，對(duì)下級(jí)官員因過(guò)失問責(zé)的同時(shí)，無(wú)異于將自己推進(jìn)問責(zé)的漩渦，要負(fù)有連帶責(zé)任，這樣，同體問責(zé)結(jié)果的公正性難免受到質(zhì)疑。異體問責(zé)的主體理論上擁有較同級(jí)行政機(jī)關(guān)而言最高的權(quán)威性和獨(dú)立性，然而在政治實(shí)踐中卻并非如此。以司法機(jī)關(guān)為例，司法機(jī)關(guān)要同時(shí)受上級(jí)司法機(jī)關(guān)和本級(jí)政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，司法體系無(wú)法獨(dú)立于行政體系之外，這就使得由司法機(jī)關(guān)作為問責(zé)主體提起問責(zé)的可操作性幾乎為零。反觀我國(guó)近30年的行政體制改革，雖然取得了一些成果，但總體看來(lái)改革成效不是很大，關(guān)鍵在于制度設(shè)置上的多頭領(lǐng)導(dǎo)等根本問題沒有得到解決。

（二）位卑權(quán)重，厚賞重罰

從對(duì)唐代監(jiān)察制度的分析中我們不難發(fā)現(xiàn)，專職監(jiān)察的御史臺(tái)、諫議大夫多為七、八品的芝麻官，官職不高，但是監(jiān)察官員是代替皇帝監(jiān)督百官的“欽差”，其被賦予的監(jiān)察權(quán)實(shí)際上是皇權(quán)的延伸，因此，可謂“位卑權(quán)重”“以卑察尊”。一方面法權(quán)很大，監(jiān)察范圍幾乎無(wú)所不包，另一方面，諸如“風(fēng)聞奏事”“諫官言者無(wú)罪”等特權(quán)很多，另外，破格升遷和賞賜豐厚也是常有之事，特別是唐太宗等納諫名君，甚至到了每諫必賞的地步。

將位卑權(quán)重的級(jí)別職權(quán)設(shè)置和厚賞重罰的激勵(lì)機(jī)制有機(jī)結(jié)合，是唐代監(jiān)察機(jī)制高效運(yùn)行的有力保障。監(jiān)察官員正是由于官位極低，因此從不因吝惜“丟了烏紗帽”而緘口不言，反而會(huì)竭力恪盡職守，獻(xiàn)言獻(xiàn)策甚至冒死諫言。今天我們討論的“問責(zé)”是為防止權(quán)力濫用及行政不作為而對(duì)相關(guān)官員追究責(zé)任的一種制度，由于“官本位”的觀念根深蒂固，問責(zé)主體不愿主動(dòng)提起問責(zé)，反而在出現(xiàn)問題的第一時(shí)間想到的是如何“大事化小，小事化了”，甚至為了掩蓋矛盾而欺上瞞下，造成矛盾的不斷升級(jí)和影響的擴(kuò)大化。這與官員的責(zé)任意識(shí)淡薄等問責(zé)文化的缺失有關(guān)，另外也反映出公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制方面存在著某些問題。只有提高問責(zé)主體的“問責(zé)積極性”，使其能說(shuō)真話、敢說(shuō)真話，問責(zé)制度才能落到實(shí)處。

（三）以法控權(quán)，長(zhǎng)效機(jī)制

唐代實(shí)行三省制度，其中御史臺(tái)、諫官和封駁機(jī)構(gòu)均隸屬門下省，而三省同時(shí)還要對(duì)這些專門的監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，即唐代的監(jiān)察制度具有雙向性，這是古代君王馭臣術(shù)的一個(gè)集中體現(xiàn)，雖然是出自“人治”目的進(jìn)行的這種制度安排，但是卻通過(guò)律法形式使之成為一種長(zhǎng)效機(jī)制得以固定，從而實(shí)現(xiàn)了以法控權(quán)。

目前，我國(guó)問責(zé)制度雖然已經(jīng)普遍實(shí)施，但立法工作卻相對(duì)滯后，缺乏具有全國(guó)統(tǒng)一性的“行政問責(zé)法”，一般多為各地根據(jù)《公務(wù)員法》中有關(guān)公務(wù)員的獎(jiǎng)懲和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》以及《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》中的相關(guān)規(guī)定制定的問責(zé)辦法，這些條例中對(duì)問責(zé)對(duì)象、問責(zé)主體、問責(zé)程序等細(xì)節(jié)方面的規(guī)定存在一定的差異，可能導(dǎo)致同一問責(zé)事件在不同的地方“問”出不同的結(jié)果，使問責(zé)制度由于缺乏法律權(quán)威性的保障而具有過(guò)大的隨意性。除了以法律形式使問責(zé)成為剛性制度外，還應(yīng)該考慮雙向監(jiān)督機(jī)制的設(shè)置，即對(duì)問責(zé)主體特別是同體問責(zé)中的問責(zé)主體，進(jìn)行有效監(jiān)督的制度安排，只有這樣才能真正做到以法控權(quán)，形成問責(zé)的長(zhǎng)效機(jī)制。

（四）防微杜漸，有機(jī)整合

事前監(jiān)督是唐代監(jiān)察體系中最大的亮點(diǎn)，其集中體現(xiàn)在封駁的制度設(shè)計(jì)和實(shí)施方面。事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督是構(gòu)建一個(gè)完整監(jiān)察體系的必要條件，缺一不可。從決策層面的封駁制度，到執(zhí)行過(guò)程中的諫官制度，再到反饋環(huán)節(jié)的御史臺(tái)制度，唐代的監(jiān)察體系已經(jīng)十分完備和成熟。正是由于各監(jiān)察職能部門分工明確，相互協(xié)作，監(jiān)察機(jī)制才得以有效運(yùn)行。

我國(guó)的問責(zé)制度似乎陷入一種誤區(qū)：為“問責(zé)”而“問責(zé)”。問責(zé)程序的啟動(dòng)一般多由某些具有轟動(dòng)效應(yīng)的重大社會(huì)事件所引發(fā)，出現(xiàn)問題后“追究責(zé)任”貌似比“解決問題”更為重要，這就在客觀上使問責(zé)制度陷入一種尷尬的處境，甚至在某種程度上成為一種平息民憤的手段。這與問責(zé)制度警示作用的初衷可謂背道而馳，不但無(wú)助于從根本上解決問題，使矛盾暫時(shí)隱性化，還有可能讓問責(zé)制漸漸流于形式，一些地方官員“高調(diào)辭職，低調(diào)復(fù)出”的現(xiàn)象便是集中體現(xiàn)。所以，針對(duì)問責(zé)范疇而言，不僅要對(duì)發(fā)生的重大事故問責(zé)，而且要對(duì)行政作出的錯(cuò)誤決策問責(zé)，不僅要對(duì)濫用職權(quán)的行政作為問責(zé)，而且要對(duì)故意拖延、推諉扯皮等行政不作為問責(zé)。總之，要讓問責(zé)制度真正發(fā)揮作用，就必須將“問”的重點(diǎn)從“事后懲罰”轉(zhuǎn)移到“事前預(yù)防”和“事中監(jiān)督”上來(lái)，加強(qiáng)對(duì)決策環(huán)節(jié)和執(zhí)行環(huán)節(jié)過(guò)程中的問責(zé)力度，只有3個(gè)層面的監(jiān)督有機(jī)整合，形成合力，才能取得實(shí)效。

三、結(jié)語(yǔ)

一個(gè)國(guó)家的興亡很大程度上取決于政府的廉潔與否，一個(gè)政府的廉潔與否則與監(jiān)察體制是否完備有直接關(guān)系。因此，“從某種意義上講，監(jiān)察工作的好壞直接關(guān)系到國(guó)家的各項(xiàng)制度建設(shè)成敗”［5］。問責(zé)制度是建設(shè)廉潔、高效責(zé)任政府的重要制度設(shè)計(jì)，也是建立嚴(yán)密監(jiān)察機(jī)制的題中應(yīng)有之義，對(duì)于整肅吏治、提高監(jiān)察效能具有重要的實(shí)踐意義。雖然唐代的監(jiān)察制度從本質(zhì)上說(shuō)是專制集權(quán)的附屬工具，因而必然存在著唯皇權(quán)是從、監(jiān)督權(quán)與行政權(quán)混淆等弊端，但作為封建制度發(fā)展越發(fā)充分的大唐盛世，其相對(duì)清廉開明的政治從根本上講是建立在系統(tǒng)、有效的監(jiān)察體系基礎(chǔ)之上的，其中蘊(yùn)涵的君主馭臣之術(shù)、雙向監(jiān)督體系的設(shè)置、監(jiān)察體系的有機(jī)整合等智慧，無(wú)論從問責(zé)思想的理論上還是制度設(shè)計(jì)的實(shí)踐中，都為我們探索問責(zé)制度在歷經(jīng)各種“風(fēng)暴”后如何不斷完善并形成完整的問責(zé)體系提供了很多有益借鑒。

［1］ 胡滄澤.唐代御史制度的特色［J］.福建師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），1989（3）：101.

［2］ 林代昭.中國(guó)監(jiān)察制度［M］.北京：中華書局，1988.

［3］ 汪超.論唐代的監(jiān)察制度［D］.貴陽(yáng)：貴州大學(xué)學(xué)位論文，2007.

［4］ 王雪玲.論唐代的封駁制度［J］.史學(xué)月刊，2005（9）：42－43.

［5］ 湯建華，宋曉輝.中國(guó)古代監(jiān)察制度的演變及借鑒意義［J］.中國(guó)人民大學(xué)報(bào)刊復(fù)印資料，管理學(xué)文摘卡，2003（1）：72.

A research on the enlightenment to current time of Chinese ancient accountability system A case study from Tang Dynasty supervision system

XU Shi－yuan，XU Li－juan
（School of Politics and Law，Hebei University，Baoding，Hebei 071002，China）

Supervison system is a significant system to ensure an incorrupt and efficient government.Yu Shi Tai system，advisor system and the sealing and refuting system are the main components of supervision system in Tang Dynasty.Specific period of Tang Dynasty political virtuousness is closely related to supervision system.At present，improving accountability system needs to be set up to relatively independent supervisory system in China，and construct a series of system to realize control of power.To set up a complete supervision system including feedforward，concurrent and feedback，the supervision system in Tang Dynasty can provide beneficial inspirations in many aspects.

antiquity；accountability system；supervision；power supervision

D 929

A

1008－6927（2011）03－0379－04

2011－05－11

胥仕元（1966－），男，博士，教授，研究方向：公共部門人力資源管理與人事行政思想。

（

劉雪春）