張 弛

國庫集中支付制度，是將所有的政府性財政資金全部集中存放到國庫或國庫指定的代理銀行開設(shè)的國庫單一賬戶，所有的財政支出必須由國庫單一賬戶集中支付的一種制度。這種制度是一種全新的資金管理模式，它改變了財政資金的運作方式，是對整個預(yù)算執(zhí)行機制和財政收支管理的制度性創(chuàng)新。

在這種制度下，財政部門對各預(yù)算單位的經(jīng)費不再事先預(yù)撥。實行以財政直接支付為主，授權(quán)預(yù)算單位支付為輔的資金撥付方式。財政資金的使用，由各部門根據(jù)細化的預(yù)算自主決定，財政部門核對后準予支出，財政資金將由單一賬戶進行轉(zhuǎn)賬結(jié)算。其重點是改革財政性收入和支出管理方式，使財政收入直達國庫或者財政專戶，財政支出直達商品、勞務(wù)的供應(yīng)者或用款單位，取消中間環(huán)節(jié)。簡單地說，所有財政性資金收支將取消“二傳手”，財政資金撥付實現(xiàn)“直通車”。這種制度減少了財政支出的中間環(huán)節(jié)，杜絕了財政資金被擠占、截留、挪用等問題，確保了財政資金的使用效益。

同時，國庫集中支付是我國正在實施的“金財工程”的重要組成部分。2003年遼寧省政府辦公廳正式下發(fā)《關(guān)于印發(fā)遼寧省全面推進財政國庫管理制度改革實施方案的通知》。2004年9月，省直第一批試點部門啟動改革，實現(xiàn)了國庫集中支付。從各市看，14個市先后進行了國庫集中支付改革，鐵嶺市改革起步早，葫蘆島市推進改革力度大，撫順市推進改革進度快，瓦房店、莊河、調(diào)兵山、西豐4個縣進行了會計集中核算向國庫集中支付轉(zhuǎn)軌的試點。到2005年底，省本級一級預(yù)算單位已全面實施了國庫集中支付改革，市級啟動了國庫集中支付改革試點，取消了執(zhí)收單位收入過渡賬戶。截至2007年底，省市兩級預(yù)算單位已全面實施了國庫集中支付制度改革，縣級改革也全面啟動，有30個縣（區(qū)）進行了會計集中核算向國庫集中支付的轉(zhuǎn)軌，全省納入國庫集中支付改革范圍共有3900余家單位，累計支付資金891.6億元。我院被納入其中，實施國庫集中支付制度。這項制度在具體的實施過程中，我們發(fā)現(xiàn)它給高校的預(yù)算管理、財務(wù)管理、會計核算等方面產(chǎn)生了積極影響，發(fā)揮顯著了作用，但同時也面臨著一些現(xiàn)實困難和問題。

一、國庫集中支付制度規(guī)定與高校財務(wù)工作的適應(yīng)問題

1、與高?，F(xiàn)行的財務(wù)會計制度不相符

從1998年開始，高校已經(jīng)全面取消了預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外分別核算的模式，實行綜合預(yù)算財務(wù)管理?！陡叩葘W(xué)校財務(wù)制度》規(guī)定高等學(xué)校把各項收入、支出全部納入預(yù)算，對所有收入和支出統(tǒng)一管理，即實行大收大支的預(yù)算管理模式，收入和支出沒有嚴格的對應(yīng)關(guān)系，便于高校統(tǒng)籌安排資金。實行國庫集中收付后，所有財政性資金都納入國庫單一賬戶體系管理，并且制度規(guī)定要區(qū)分預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外的資金，區(qū)別不同的類、款、項等資金渠道進行核算。而財政性資金包括財政預(yù)算內(nèi)資金、納入財政預(yù)算管理的政府性基金、納入財政專戶管理的預(yù)算外資金和其他財政性資金。這樣的話，無疑把財政預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金收支納入單一賬戶體系管理，而對附屬單位繳款、其他教育事業(yè)收入和其他收入、經(jīng)營收入和相應(yīng)支出則繼續(xù)在學(xué)校的基本賬戶核算。

2、項目支出的資金預(yù)算下達和歸還墊資的問題

由于體制上的原因，高校的項目支出計劃下達比較晚，致使預(yù)算、用款額度的下達也相對遲緩。為了不影響高校正常工作的連續(xù)性、工期等原因，在額度未到的情況下，實際上許多項目在財政部門預(yù)算下達、款項到位之前已經(jīng)開始實施，比如高等學(xué)校的科研項目經(jīng)費，這個問題在高校實屬普遍存在。實行國庫集中支付制度改革前，賬戶間可以通過劃撥資金的方式來解決墊付資金問題，實施國庫集中支付后，不允許從零余額賬戶向本單位其他賬戶劃撥資金。所以造成使大量已墊付的資金沉淀在零余額賬戶中，另一方面學(xué)校實有資金賬戶因墊付了大量的財政性資金而影響其他項目的正常開支。

3、不能直接向二級核算單位轉(zhuǎn)賬的問題

按照財政有關(guān)規(guī)定：“預(yù)算單位的零余額賬戶不得向本單位其他賬戶和上級主管單位、所屬下級單位賬戶劃撥資金。”這樣，從零余額賬戶中向高校的二級核算單位劃轉(zhuǎn)資金和撥款的方式就成了問題，但是高校的二級核算單位經(jīng)濟活動相對獨立，已經(jīng)與高校形成了實際上的甲、乙方關(guān)系，這種機制下，不允許直接向二級核算單位劃撥資金勢必會影響高校的正常運轉(zhuǎn)。

4、會計核算時間推遲，增加了管理難度

實行國庫授權(quán)支付前，會計人員根據(jù)對原始憑證的審查、核算編制記賬憑證，經(jīng)過復(fù)核人員復(fù)核后交給銀行出納員，銀行出納員根據(jù)記賬憑證開具銀行結(jié)算票據(jù)。實行國庫授權(quán)支付后支付程序就變?yōu)椋菏紫?，會計人員對原始憑證進行審查、核算，經(jīng)過復(fù)核人員復(fù)核后交給銀行出納員，銀行出納員根據(jù)復(fù)核后的原始憑證開具銀行結(jié)算票據(jù)，并且還要在網(wǎng)上將支付款項的有關(guān)信息進行錄入，復(fù)核人員再在網(wǎng)上進行復(fù)核、申報，提交國庫中心進行審批；接著由銀行出納員將支付款項的信息打印在財政統(tǒng)一下發(fā)的《財政授權(quán)支付憑證》上，然后將銀行結(jié)算票據(jù)及《財政授權(quán)支付憑證》送交代理銀行辦理支付結(jié)算業(yè)務(wù)，銀行經(jīng)過一系列的清算程序，1個工作日后，單位再到代理銀行領(lǐng)取《財政授權(quán)支付憑證（回單）》；最后，會計人員根據(jù)銀行票據(jù)存根和《財政授權(quán)支付憑證（回單）》附原始憑證，進行會計核算，編制記賬憑證，致使支付程序造成當(dāng)天的經(jīng)濟業(yè)務(wù)不能及時反映，票據(jù)保存不妥容易丟失。高校財務(wù)工作本來量大而雜，當(dāng)天的業(yè)務(wù)不能按時入賬，這在一定程度上，會造成工作延誤。

二、零余額賬戶的使用和金融機構(gòu)方面的問題

財政支出零余額賬戶是指財政開設(shè)在代理銀行的財政集中支付賬戶。預(yù)算單位的每一筆財政支出，由代理銀行各開戶網(wǎng)點在財政審批的控制額度內(nèi)受理支出業(yè)務(wù)并在零余額賬戶內(nèi)辦理支付，每日終了，由代理銀行統(tǒng)一向國庫清算，并結(jié)平各零余額賬戶的墊付資金，當(dāng)日賬戶余額為零。由于在財政、人民銀行國庫、代理銀行之間尚未建立數(shù)據(jù)傳輸網(wǎng)絡(luò)，支付數(shù)據(jù)和憑證采取人工傳遞和錄入，大大影響了清算時間和速度，給國庫集中支付工作帶來很大影響。

1、支付結(jié)算憑證手續(xù)麻煩

在進行日常國庫集中支付的授權(quán)支付的操作中，會計人員每辦理一筆授權(quán)支付業(yè)務(wù)既要填寫銀行支付結(jié)算憑證，又要在網(wǎng)上將支付款項的用途、摘要、金額、收款人等有關(guān)信息一一進行錄入、申報、提交國庫中心審批等程序，同時還需將此信息打印在財政統(tǒng)一下發(fā)的《財政授權(quán)支付憑證》上，手續(xù)十分繁瑣，一定程度上加大了財務(wù)人員的工作量。

2、電子信息平臺建設(shè)滯后，主要依賴電話聯(lián)絡(luò)

目前高校使用的國庫集中支付信息管理系統(tǒng)還不夠成熟，程序操作復(fù)雜，雖然與財政結(jié)算中心實現(xiàn)了聯(lián)網(wǎng)，但信息傳輸尚依賴于電話，速度慢、不穩(wěn)定因素多，網(wǎng)絡(luò)設(shè)施相對落后，影響了系統(tǒng)的正常運行，既影響了工作效率，又增加了辦公費用。

3、支付結(jié)算手段不能完全滿足國庫支付改革的需要

（1）代理銀行受理預(yù)算單位支付申請的時間很短，一般集中在上午的兩個多小時內(nèi)，對預(yù)算單位辦理支出造成不便，特別是緊急撥款和提取現(xiàn)金。由于時間相對集中，預(yù)算單位集中上網(wǎng)辦理支付，容易出現(xiàn)線路阻塞現(xiàn)象。

（2）在現(xiàn)有結(jié)算方式下，預(yù)算單位委托收款和轉(zhuǎn)賬支票在下午三點鐘以后支付的款項當(dāng)天不能結(jié)算。由于支付賬戶是零余額賬戶，賬面無資金與國庫辦理清算。因此代理銀行對下午收到的委托收款票據(jù)和轉(zhuǎn)賬支票，不愿及時辦理支付，從而造成工作中不必要的矛盾。

三、建 議

1、建立健全與財政國庫集中支付改革相適應(yīng)的法律制度

從宏觀層面來說，高校實行國庫集中支付后，財政資金要通過財政授權(quán)支付的方式使用，并在單位零余額賬戶支出。這種核算方式與現(xiàn)行的高校會計制度有很大的矛盾，需要及時對此做出調(diào)整。而現(xiàn)行的《中華人民共和國預(yù)算法》、《高等學(xué)校會計制度》、《支付結(jié)算辦法》、《票據(jù)法》、《現(xiàn)金管理辦法》等法律、法規(guī)，已不適應(yīng)新形勢的需求，應(yīng)進行修改和完善。例如，高校不能通過零余額賬戶向其所屬二級核算單位直接轉(zhuǎn)賬的問題。省財政廳國庫處針對這個問題，采取了臨時的解決方法，允許高校通過零余額賬戶向其所屬二級核算單位劃撥資金，問題雖然解決了，但與相關(guān)的規(guī)章制度相抵觸，應(yīng)盡快修改、出臺相關(guān)的法律、法規(guī)，從根本上明確、解決這一問題。從微觀層面來說，國庫集中支付制度的實施使高校的財務(wù)管理、運行機制等發(fā)生了較大的變化，學(xué)校必須盡快建立與之相適應(yīng)的財務(wù)管理辦法，完善內(nèi)部控制制度，修訂會計核算流程，加大對預(yù)算資金執(zhí)行的監(jiān)督，杜絕不合理開支，確保?？顚Ｓ?，真正做到有法可依，保證高校國庫集中支付制度的順利實施。

2、簡化國庫集中支付結(jié)算憑證手續(xù)，充實《票據(jù)法》法的相關(guān)內(nèi)容

在具體實施國庫集中支付的過程中，應(yīng)有一種符合《票據(jù)法》規(guī)定的正式的“二合一”的憑證，省去辦理每一筆授權(quán)支付業(yè)務(wù)都要填寫各種憑證的繁瑣手續(xù)，只有這樣，才能更大程度的滿足改革的需要，更好地實行這一先進的支付方式。

3、延長代理銀行辦理國庫支付申請、結(jié)算的時間

目前，代理銀行在辦理預(yù)算單位國庫支付申請、結(jié)算的時間主要集中在上午，對預(yù)算單位的業(yè)務(wù)核算工作極為不便，當(dāng)日的經(jīng)濟業(yè)務(wù)不能如實反映，很容易造成票據(jù)遺失。如果代理銀行能將國庫支付業(yè)務(wù)的時間延長為一個整工作日，即與銀行的其他業(yè)務(wù)時間等同。這樣工作效率就得到了提高，同時也方便了預(yù)算單位辦理國庫支付業(yè)務(wù)。

4、進一步加強國庫集中支付信息系統(tǒng)建設(shè)，同時提高高校的會計電算化程度

國庫集中支付制度實施后，較之從前工作量在很大程度上有所加大，會計電算化和信息網(wǎng)絡(luò)化是國庫集中支付的必要條件和技術(shù)手段。針對現(xiàn)有的國庫支付電子信息平臺建設(shè)滯后及高校會計電算化水平不高的情況，財政部門應(yīng)盡快完善國庫集中支付網(wǎng)絡(luò)平臺，提升支付信息系統(tǒng)的管理功能；高校財務(wù)部門也應(yīng)根據(jù)需要，提高會計電算化水平，添置更新設(shè)備，設(shè)立網(wǎng)上申報專線。加強與國庫管理部門的聯(lián)系，互相溝通，以達到信息報送準確無誤、反饋批復(fù)及時、信息使用方便快捷的目標(biāo)。

5、加強會計人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)

國庫集中支付制度是一個新生事物，是一項業(yè)務(wù)性很強的工作。這就要求高校會計人員不僅要了解國庫集中支付制度，還應(yīng)熟悉其操作流程與工作方法。同時還應(yīng)加強高校會計人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷地提高其工作水平與業(yè)務(wù)能力，并且要掌握一定的財會理論以及會計電算化等綜合知識，增強其服務(wù)意識、創(chuàng)新意識，把改革的各項工作做好、做深、做細，從而不斷地完善國庫支付工作。