羅艷洪

一、引 言

實行助學貸款的歷史由來已久，早在20世紀初，就有西方國家實行了這項政策。幾乎與此同時，學者們就開始了對助學貸款的研究。助學貸款建立在成本分擔理論和教育機會均等理論基礎之上，前者認為高等教育成本應該由多方負擔，包括政府、學生、家長、高校和捐贈人等，他們可以用過去的收入（如存款）、現(xiàn)在的收入和未來的收入來分擔成本。學生貸款是讓學生用通過接受高等教育而提高的未來預期收入來分擔部分高等教育成本。后者認為人人都具有相等的機會接受符合其能力發(fā)展的教育，教育機會均等是高等教育政策追求的核心價值，學生貸款政策是既公平又有效率的高校學生資助形式，是實現(xiàn)教育機會公平的有效手段。1986年，我國開始了助學貸款的探索，1999年正式拉開了國家助學貸款的序幕。先后經(jīng)歷了準備、試點、推廣、發(fā)展和完善階段。高校的作用也由過去的協(xié)助銀行作用進一步上升為強化協(xié)助作用。拖欠現(xiàn)象是國家助學貸款風險最直接的表現(xiàn)。但從文獻和資料來看，研究者主要是從銀行和政府的角度來討論這一問題，并強調(diào)樹立學生誠信意識和建立失信懲罰機制的重要性。而對高校在國家助學貸款中所扮演的角色、面臨的風險以及這風險造成的后果卻受到忽視或是論述極少。

二、高校國家助學貸款風險解構(gòu)

1.制度缺陷與政策風險

世界高等教育財政專家Johnstone教授認為，助學貸款的主要問題是風險問題，即違約風險。Ziderman等則認為，設立擔保人是保證學生貸款回收的有效辦法之一，政府應該避免完全擔保，商業(yè)銀行也應該分擔一部分風險?？墒菑奈覈鷮W貸款的政策來看，高校要對國家助學貸款承擔相當大的隱性擔保責任。2004年6月教育部、財政部、人民銀行、銀監(jiān)會發(fā)布的《關于進一步完善國家助學貸款工作的若干意見》規(guī)定，按照“風險分擔”的原則提取國家助學貸款風險補償專項資金。按當年實際發(fā)放的國家助學貸款金額的一定比例對經(jīng)辦銀行給予補償，風險補償專項資金按照行政隸屬關系，由財政和高校各承擔50%，由國家助學貸款管理中心負責管理，?？顚Ｓ?。各普通高校應承擔的風險補償專項資金，由財政部門在每年向普通高校返還按“收支兩條線”管理的學費收入時，直接撥給同級教育主管部門。已有畢業(yè)學生進入還款期的高校，其所承擔的風險補償專項資金與上一學年度本校學生的金額違約率掛鉤，由國家助學貸款管理中心負責考核確定。這表明，高校所需要提留風險補償金的比例是與其貸款貧困生的還貸能力高度相關的。若學生的還貸能力差，則高校所需提留的風險補償金比例就高,所需承擔的風險也就相應的大，反之，則越小。在學生違約不還或無法還貸時，這部分提留的風險補償金則屬于銀行所有，在這種情況下，高校將產(chǎn)生直接的經(jīng)濟損失。

2.社會壓力與聲譽風險

如果一所學校的貸款學生拖欠率過高，銀行出于對資金安全性的考慮就會逐漸減少或最終取消對于拖欠率高的高校的國家助學貸款，或有可能將其列入“黑名單”。該黑名單被公布后，無疑會影響到該校的社會聲譽。曾有媒體報道，列入全國商業(yè)銀行停貸“黑名單”的高校達到100多所，約占全國高?？倲?shù)的10%。同時，按照國家助學貸款政策的有關規(guī)定，對助學貸款違約的學生，其姓名及其所在學校名字將會在社會公開媒體上曝光。如江蘇省教育部門就出臺了助學貸款違約通報制度。對在校生連續(xù)15個月以上不按期支付利息（或本金），借款人畢業(yè)后不及時向貸款銀行通報工作單位、聯(lián)系地址及其變動信息，且不按期還款逾期15個月以上的，將在省級以上新聞媒體和網(wǎng)站上以學校為單位予以通報。因此，高校將會因貸款學生的違約行為產(chǎn)生不可估量的聲譽損失。而目前，高校是否具有各項資助項目資格既是社會公眾評判高校實力的重要指標之一，又是學生擇校的依據(jù)之一。很難想象，一所學生還貸能力和還貸意識都差的學校能獲得社會對其辦學能力的肯定以及獲得優(yōu)質(zhì)生源。

3.成本劣勢與管理風險

除211和985高校情況較好些外，辦學資金一直是阻礙中國大多數(shù)高校發(fā)展的軟肋。但在目前的實踐中，高校的學貸中心負責受理借款申請、簽訂合同、發(fā)放貸款、催收本息，國家助學貸款的拖欠使得高校必須花費較高的代價來催收欠款，無疑將造成高校在成本上的增加，導致管理風險。國家助學貸款是面向每個具體的貧困學生發(fā)放的個人消費信貸，因此具有筆數(shù)多、單筆額度小、涉及人數(shù)多的特點。在實施過程中，對每筆貸款的審核、調(diào)查、催收等各項手續(xù)一道都不能少，因而該業(yè)務的管理成本本身就很高。更重要的是，助學貸款所針對的人群是在校大學生，而大學生畢業(yè)以后的流動性非常大，“跳槽”頻繁，不利于高校對國家助學貸款的貸后管理，包括掌握畢業(yè)后的具體情況，及時與貸款本人聯(lián)系，并及時在貸款管理(貸后監(jiān)控機制)上做出反映等等。這種情況將會加劇貸款催收的難度，加劇高校的管理風險。而且高校為此建立的各級專業(yè)管理機構(gòu)，為貸款學生建立的信用檔案、管理信息系統(tǒng)，以及相應的管理辦法和具體操作手段也需要不斷完善，這都需要高校投入大量的人力、物力。

4.融資捆綁與關系風險

銀行為了能使高校更好地配合其在國家助學貸款業(yè)務上的操作，尋求所謂的銀行與學校之間的“共贏”，往往會向國家助學貸款的借款學校提出一定的捆綁條件。例如：以助學貸款違約率高低作為向高校提供教學設備改造貸款、基本建設貸款的依據(jù)。但是從目前的風險補償基金實踐操作來看，其上限是根據(jù)歷年的不良貸款比例確定的（名義上采用招標的方式，最高不得超過15%）。補償是一種事前行為，而那時真正的貸款風險尚未發(fā)生，因為受到國家宏觀經(jīng)濟狀況、畢業(yè)生就業(yè)形勢、學生經(jīng)濟條件和家庭狀況等各方面的影響，無法準確預測學生畢業(yè)后的還款狀況，違約率是不確定的，導致銀行實際得到的補償與由于學生違約造成的損失不一致。并且，如果實際違約率不斷上升，超過上限，又會引起銀行的“惜貸”問題，銀行與學校合作關系破裂。因此，如果某高校畢業(yè)生貸款的拖欠率過高，以至于超過銀行的承受能力時，就極有可能破壞銀行和高校之間的“共贏”關系，形成利益上的分歧。隨之將有可能連帶地產(chǎn)生銀行和高校之間其他業(yè)務往來上的困難與障礙，給雙方都帶來損失。

三、高校國家助學貸款風險后果闡釋

1.國家助學貸款政策的失靈

學生貸款由于其天然屬性使其成為一項高風險的貸款業(yè)務。而目前我國助學貸款政策中規(guī)定了高校承擔的風險補償專項資金，并且所承擔的風險補償專項資金與上一學年度本校學生的金額違約率掛鉤，但這種風險分擔機制有些欠合理。這種不合理將導致一種嚴重后果，即國家助學貸款政策的失靈。所謂國家助學貸款的政策失靈，是指在國家助學貸款的政策變革進程中，由于多方利益博弈使制度安排的預期與效果之間存在明顯的偏差，致使國家助學貸款政策實施的結(jié)果偏離制度的預期。高校的職能主要是教學與科研及其管理，如果由高校來追討學生欠款并承擔風險，這無疑讓高校處于一種多任務代理的情境之中，則任務履行的效果是可想而知的。助學貸款體現(xiàn)的是承辦銀行和貧困學生的借貸關系，高校只起中介或協(xié)助作用，在學生畢業(yè)以后，工作流動性大，高校也沒有能力來監(jiān)督學生歸還貸款。所以，一方面，學校為貧困生爭取貸款越多，學生畢業(yè)后，學校追蹤管理的難度就更大，高校又恰恰不具備銀行管理貸款的技術和人員，如果這些學生違約，學校所負擔的風險補償金就越多；另一方面，家庭經(jīng)濟條件差、所學專業(yè)前景和個人回報不佳的借款學生拖欠的可能性越大尤其是最初幾年，預期的違約率越高，學校潛在負擔的補償金就越多。高校分擔了部分風險，實際上是成了借款學生違約時的連帶責任人。而學校也是風險中性的，高校會從自身的利益出發(fā)，盡可能地少爭取助學貸款，或者傾向于未來回報率較高或根本不是貧困生的學生，以減少自身的經(jīng)濟損失，那最終不利的將是最需要貸款的貧困生。從經(jīng)濟學的角度來說，也就造成了信息不對稱引起的逆選擇問題。由政府與學校承擔違約風險，也會使銀行根本不積極主動回收貸款。這樣，反過來又會促使違約率提高，從而引起所謂的道德風險問題。

一言以蔽之，以規(guī)范國家、學校、銀行和學生等社會公眾之間的經(jīng)濟利益關系為主要功能的國家助學貸款政策如果因風險分擔機制設計的不合理，將會使以教育成本分擔和教育機會均等為目的的助學貸款政策失靈，其功能也會失調(diào)。

2.高校發(fā)展機會的喪失

國家助學貨款是在政府命令下實施的商業(yè)銀行貸款項目，屬于政策性貸款。高校承擔著“不讓一個貧困學生因貧困而失學”的政策目標，政府對高校的國家助學貸款工作制定有考核目標，對不能完成任務的高校會采取政策懲罰措施。如前文所述，風險中性的高校會出現(xiàn)逆向選擇問題，選擇那些違約風險低的非貧困生作為國家助學貸款的對象，這樣就違背了政策目標。懲罰并非空穴來風，2005年8月國家教育部對推行國家助學貸款工作不力的天津、新疆等地的部分高校采取了停止審批碩、博士培養(yǎng)點的懲罰措施，這無疑會嚴重影響這些學校的進一步發(fā)展壯大。

假定高校獲得的國家支持（r）取決于要素投入（包括各種硬軟件的投入）和高校執(zhí)行國家助學貸款政策的努力程度，并將最理想狀態(tài)時的國家支持、要素投入和高校執(zhí)行國家助學貸款政策努力程度分別設為 r1，x1和 y1，則有

如果高校保持既定的發(fā)展目標不變，x1和y1也保持不變，則r1亦不變。此時，高校發(fā)展機會沒有任何損失。

隨著國家助學貸款政策的執(zhí)行，高校發(fā)現(xiàn)要承擔相當部分違約風險，在自利目的和成本劣勢的雙重約束下，高校作出了逆向選擇。在這種情況下，高校執(zhí)行國家助學貸款政策努力程度就下降。假定學生助學貸款違約率z影響高校執(zhí)行助學貸款政策的努力程度，則可將違約率對高校努力程度的作用定義為y0，且y0=g（z），此時高校獲得的國家支持定義為 r0，則有

隨著學生貸款違約率作用的體現(xiàn)及在此基礎上高校努力程度的下降，高校獲得的國家支持因此形成了一個減量△r，且△r=r1-r0?！鱮就是高校在執(zhí)行國家助學貸款政策過程中的發(fā)展機會的損失。假定在這個過程中x1不變，即對△r未產(chǎn)生影響，則實現(xiàn)r1向r0轉(zhuǎn)換的因素就是y的改變。即y這一因素由y1變?yōu)閥0，表明高校執(zhí)行國家助學貸款政策努力程度的減少。由于y0=g（z），因此，△r實際上就是學生違約率及高校承擔這種違約風險作用的結(jié)果，也就是高校發(fā)展機會的喪失。

四、啟示與建議

我國實行國家助學貸款政策至今已有十年，雖然受益學生不斷增加，但違約率卻沒有明顯改善。究其原因，我們認為國家助學貸款政策性屬性與商業(yè)化經(jīng)營之間的矛盾、違約風險分擔機制設計的不合理是國家助學貸款進展緩慢的根本原因。

學生貸款的回收是國家助學貸款研究的重點之一。在由誰來回收更加有效的問題上，學者們提出了各種解決方案。如，由政府機構(gòu)（社會保險部門或稅務機關）收回，持這種觀點的代表人物有英國經(jīng)濟學家Barr和澳大利亞教育政策專家Chapman等，他們積極主張學生貸款應由社會保險機構(gòu)回收；此外還有人提出由貸出機構(gòu)（商業(yè)銀行）或?qū)ｉT的私人回收機構(gòu)來回收的方案。我們認為國家助學貸款是與高等教育大眾化的步伐、教育機會均等的民主化思想和高等教育財政的改革相匹配的，是一項政策性金融業(yè)務。根據(jù)公共物品理論，國家助學貸款的最有效提供者當然是政府，即可以由政策性金融機構(gòu)來承擔該項業(yè)務。此時，國家應承擔全部的貸款風險，即設計政府擔保模式，來分散商業(yè)銀行風險。美國、加拿大等國就是由政府為學生貸款提供擔保，還為學生提供利率補貼和為銀行提供管理成本補貼。美國為聯(lián)邦家庭教育貸款項目提供擔保的機構(gòu)是非盈利組織或者聯(lián)邦政府的機構(gòu)，它們連接了學生、家長、高校和貸款人，使那些有學習能力和意愿的人有條件接受高等教育。通過擔保機構(gòu)的努力，美國聯(lián)邦家庭教育貸款的拖欠率從1992年的15.0%下降到2005年的4.6%。從而鋪就了美國人追求高等教育之路。

雖然國家助學貸款具有政策屬性，但本質(zhì)上仍是金融產(chǎn)品。可是我國目前的國家助學貸款形式單一，遠沒有歐美國家發(fā)達，因此我國的國家助學貸款存在著巨大的金融創(chuàng)新空間。美國的國家助學貸款形式多樣，如斯泰福貸款（Stafford Loan）、本科生家長貸款（PLUS）、帕金斯貸款（FPL）、聯(lián)邦整合貸款（FCL）等，與這些助學貸款品種相適應的運作方式也有多種。我國的國家助學貸款可以借鑒學習西方成熟的作法，設計多樣的助學貸款產(chǎn)品，配之以不同的運作方式供學生選擇。例如設計由教育部運作的貸款產(chǎn)品，國家教育部把貸款本金撥給高校，符合資格的學生從高校申請貸款，借款學生畢業(yè)后向國家教育部還貸；由金融機構(gòu)運作的貸款產(chǎn)品，貸款的本金由商業(yè)金融機構(gòu)提供，并由它們負責發(fā)放與回收；由高校運作的貸款產(chǎn)品，中央或地方政府提供貸款本金，并把本金撥給高校，由高校發(fā)放和回收。

在國家助學貸款中，高校的作用應該主要是教育學生誠實守信，而不能代理有違其職能發(fā)揮的多重任務，這也符合專業(yè)分工化提升效率的要求。

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