劉卓 陳宇 鄭啟航 丁其林

住房政策在世界各國都是非常重要的社會政策，住房水平也成為衡量一個國家居民生活水平的重要指標。世界各國由于國情的不同，它們的住房政策也不盡相同，但不論哪個國家，政府都采取了各類不同的手段來保障低收入群體的住房水平。

有的國家政府可能會直接參與投資建設“保障房”，有的國家可能根本就沒有“保障房”概念，但是政府會通過另外的渠道——比如對購房者進行補貼——保障低收入群體的居住權利，有的國家甚至將公民的居住權上升到法律的高度，確保各地政府部門采取多樣化手段滿足各種住房需求。

無論何種政策，它們的目標只有一個——居者有其屋。

法國：“可抗辯居住權法”

法國議會在2007年3月通過了“可抗辯居住權”法案，承諾增加住房建設投入，以基本實現(xiàn)在法國人人有房住。所謂的“可抗辯居住權”，也就是國家保障合法居民的住房權，居民可通過法律手段維護自己的住房權。在歐洲，此前只有蘇格蘭的法律規(guī)定住房權為可抗辯的。

該法的適用對象是“以合法方式常住法國的、不能以自己能力獲得住房或保持住房的任何人”。法案規(guī)定，2008年12月1日起，政府應滿足低收入者、無家可歸者等人士對由政府補貼的社會住房的需要。在住房申請沒有收到滿意答復的情況下，五類住房困難戶可向主管部門要求解決住房問題，如問題得不到解決，可向行政法院提起訴訟。

這五類住房困難戶包括：無房戶、將被逐出現(xiàn)住房且無法重新安頓者、僅擁有臨時住房者、居住在惡劣或危險環(huán)境中的人、與未成年子女同住且住房面積不達標的人。從2012年1月1日起，“可抗辯居住權”將向所有申請社會住房的人開放。法案要求法國各省政府所設的調解委員會負責審核住房申請的緊急和優(yōu)先性質，并責成省長為符合緊急與優(yōu)先標準的家庭安排住房。法案通過時，法國有近100萬人沒有住房，200多萬人居住條件差。

但可抗辯居住權法實施兩年來困難重重。根據(jù)2010年5月份的最新統(tǒng)計，法國無房或居住條件差者仍有350萬，和2007年人數(shù)差不多。法案實際執(zhí)行效果差強人意的原因除了法案救濟過程復雜而漫長、申請通過率很低之外，最根本的原因還是“巧婦難為無米之炊”，社會性住房不足以滿足需要。法國目前有90萬套住房缺口，有65萬家庭在排隊等待廉租房。

按目前的市場需求，法國每年建設住房需超過50萬套才能解決住房缺口，法國政府曾確定每年興建50萬套新房的目標，但到目前為止，除了2006年建房許可證發(fā)放量達到過53萬套之外，其他年份均未能實現(xiàn)這目標，而法案規(guī)定的社會性住房數(shù)量在所有住房中又只占一定比例(在人口超過5萬的城鎮(zhèn)中，廉租房占全部住房的比例不能低于20％)。

法國負責住房的國務秘書阿帕呂在2009年政府發(fā)布“可抗辯住房權－使用說明”的手冊時介紹說，可抗辯住房權實施一年當中，在調解委員會列為享有優(yōu)先權、需要緊急安排住房的申請者當中，約有40％的人找到了住處。他承認在巴黎大區(qū)等住房非常緊張的地區(qū)，“實施可抗辯居住權并不能夠為所有申請者提供住房”。不過，他認為法律“規(guī)定必須對申請人做出答復”。他認為，改善這個機制應當通過了解住房條件惡劣的居民的各種情況、通過提高社會住房的建筑數(shù)量以及通過加強信息來實現(xiàn)。

目前，中國的基本住房保障法已列入十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃和國務院2010年立法計劃。法國的可抗辯居住權法這種以調解和訴訟來保障公民居住權的立法手段應有重要的借鑒作用。但是，我們也應看到可抗辯居住權法在法國實際實施過程中遇到的尷尬，特別是由于社會性住房屋資源匱乏而出現(xiàn)的可享有住房權卻仍住不上房子的問題。如果說在高度城市化且廉租房體系發(fā)達的法國，可抗辯居住權法的通過可謂錦上添花的話，那么與此相比，中國現(xiàn)階段更應腳踏實地加大社會保障性住房的資金投入與建設數(shù)量，為確保未來住房保障法的落實做出相關配套準備。

美國：讓住房變得“可支付”

在當今世界最發(fā)達的美國，也有不少中低收入者，這些人沒有能力按市場價格購買住房，不能安居，也就無法樂業(yè)，易引發(fā)社會不安定。多年來，美國政府通過制定法律、政策引導、市場調節(jié)和資金扶持等多種手段，確保人們享有“可支付的住房”。

美國得克薩斯州南方大學城市規(guī)劃和環(huán)境政策學系主任潘啟勝教授介紹，住房的“可支付性”是美國住房政策中一個非常重要的概念，即當年的住房費用(包括房地產貸款、保險、房地產稅等)不應超過居民家庭稅前收入的30％，否則就到了難以承受的水平，需要政府資助。

上世紀40年代以來，美國住房政策的重心逐步向“可支付性住房”方面轉移。1949年美國國會通過的《國家住房法》明確宣布，“國會確定的全國性目標是：每個美國家庭應該能夠承受得起一套環(huán)境適宜、體面的住房”。

為實現(xiàn)這一目標，政府首先須確認哪些家庭無力負擔住房，需要政府幫助。美國政府認為，一個家庭年收入如果是當?shù)刂械燃彝ツ晔杖氲?0％以下，就算低收入家庭。確定一個地區(qū)中等家庭年收入，主要依據(jù)是美國人口調查局每10年一次的調查和一年一度的評估數(shù)據(jù)，由美國住房和城市發(fā)展部等政府權威部門定期公布。

美國政府為低收入家庭提供住房資助有多種途徑。一種是由聯(lián)邦、州、市政府直接撥款或發(fā)行債券建造可支付的住房或公共廉租房，以較低價格賣或租給低收入家庭。盡管這類房子因面積小、房屋密度高、地點較差等原因成本較低，但其售價或房租收入仍僅夠補償部分建房投資和管理費、維修費等費用，房租或房屋售價與房屋造價的差額由政府補足。目前這種公共住房在美國全部住房中所占比例很??；另一種形式是由政府向那些在市場上租房的低收入家庭提供住房補貼。政府可以直接把錢給租房的低收入家庭，或者是低收入家庭在市場上選好房子后，政府將錢交給房東。

政府還撥款或提供低價公有土地給非盈利機構，由它們承建可支付性住房，再以成本租金或房價出租或出售給低收入家庭。這種可支付住房的開發(fā)方式越來越受到政府鼓勵，因為它可以分擔一部分原本由政府承擔的社會義務，而且其開發(fā)率一般比政府直接建造公共住房要高。

此外，政府鼓勵個人或私人開發(fā)商參與可支付性住房的開發(fā)和翻建。例如，政府向私人房主提供低息貸款，鼓勵他們改建和擴建私有房屋，建成后按政府規(guī)定的房租出租給低收入家庭，改建后房屋的房產稅按未改建前的房屋價值征收。

潘教授說，美國居民“住房可支付性”的實現(xiàn)是市場和政策調控相結合的結果。在美國的形式多樣的住房政策中，所謂“經濟適用房”只是其中的手段之一，而且美國的經濟適用房和中國的經濟適用房的概念不盡相同。

他說，在美國，由政府所有的“經濟適用房”以低于市場價格賣給符合條件

的申請人后，買房者不得將該房屋在市場出售；如果要出售，也只能賣回給政府，政府做必要的維修之后再賣給下一個申請人。對這類“經濟適用房”，購買人除收入必須符合中請條件外，還有其他一些要求，如購房前不能擁有其他房產，購房后不能用于出租，每年必須在所購房屋中住滿多長時間等。美國雖然有政府的公共廉租房由私人機構或投資者購買和經營管理的情況，但由于對居住人的收入有著嚴格的規(guī)定，在達到為低收入家庭提供住房的目標的同時，并沒有令其他居民對政府提供“經濟適用房”產生爭議和不公平感。

潘教授說，由于政府資金有限，不可能大量建這種由政府出資然后低價賣給購房人的“經濟適用房”，目前美國比較普遍的經濟適用房是一種由市場和政府優(yōu)惠政策結合而產生的商品房。

他說，在美國，幾乎每個城市都有自己的“區(qū)劃”，它對土地用途以及一塊居民用地可以建多少幢房子、需有什么配套設施等都有明確規(guī)定。但為鼓勵開發(fā)商建“經濟適用房”，政府可以突破區(qū)劃的限制，如一塊居民用地在不建經濟適用房的情況下只能建10套房，如果開發(fā)商能建20％的經濟適用房，政府則允許開發(fā)商建20套房子。這樣一來開發(fā)商的用地成本得以降低，也能以經濟適用房的形式將一些利益返還給中低收入購房者。

美國休斯敦市內一些獨立屋社區(qū)的邊角上多有公寓房，這些公寓房就是這種性質的經濟適用房。入住這些經濟適用房的中低收入家庭除了能以合適的價位買到房子外，還能享受到整個社區(qū)的配套設施和高質量學區(qū)等福利。一些地區(qū)用地成本很高，只有富人才能住得起，但由于政府通過政策調控使這些地區(qū)有了經濟適用房，中低收入階層也有機會入住這些社區(qū)，一定程度上促進了社會公平。

德國：社會福利房因時而變

社會福利房在德國有著悠久的歷史，最早的社會福利房政策可以追溯到第一次世界大戰(zhàn)后的魏瑪共和國。但是社會福利房在德國的發(fā)展并非一成不變，它隨著德國社會經濟狀況的發(fā)展，而不斷調整變化。

上世紀50年代，由于大量市內住房在二戰(zhàn)期間被摧毀，德國的經濟開始起飛，大量人口從農村轉移到城市，城市出現(xiàn)住房緊張。為了解決這個問題，德國聯(lián)邦議會通過了《第二部住宅興建法》。該法律要求興建的住房在面積、設施、租金、按揭還貸及維護方面能為普通大眾所接受，為社會福利房的興建構建了法律基礎。50年代到七八十年代是社會福利房的大發(fā)展時期，到1987年，市場上共有390萬套社會福利房。人們也普遍認為市場上三分之一的房子應該是福利房。

上世紀80年代以前，從事社會福利住房建設的主體是市政當局控股的公司，此后，聯(lián)邦政府開始向私人以及私立的機構投資人開放福利住房項目。此舉一方面是確保有更多的私人資本進入該領域，擴大資金來源，另一方面也源于公眾對于市政不當改造的反對以及不斷爆出的財務丑聞。由于私人投資者通常來自德國較富有的階層，通過合作資助建設社會福利房，他們也得到了較大幅度的減稅。

90年代德國統(tǒng)一后，大量原東德的“大眾房”被納入社會福利房，同時由于大量原東德人外流至原西德地區(qū)，在一些經濟欠發(fā)達地區(qū)，出現(xiàn)較高的住房空置率，從而進一步推動了社會福利房政策的調整。2001年9月份，《第二部住宅興建法》被《住宅管理改革法》取代。新法中雖有關于社會福利房的條款，但其重點已不再是資助社會福利房建設，而是更多關注租房客里面的弱勢群體。

在本世紀的頭10年里，社會福利房進一步萎縮。德國租房人協(xié)會聯(lián)盟發(fā)言人烏爾里希斯·羅佩茨說“目前社會福利房已經越來越邊緣化了，只有低收入群體、多子女家庭、老人和殘疾人等弱勢群體還在租住社會福利房。”

霍洛季林也指出，社會福利住房之所以能夠逐步退出德國住房市場而沒有抬升房價，一方面是德國社會越來越老齡化，普通民眾的住房需求已經基本解決，另一方面是德國政府對房地產市場投資采取嚴格管控，并建立起發(fā)達完備的租房市場。

他說“2004年，不少英美投資人曾來柏林投資房產，以期短期抬升當?shù)胤績r獲取暴利，但在德國政府的嚴格控制下，最終他們只能鎩羽而歸，幾乎無利可圖?！?/p>

羅佩茨說，目前該協(xié)會會員共租住了德國120萬套住房。在繳納定額度的會費之后，會員可以獲得租房相關的糾紛調解、法律咨詢及保險等一系列服務。除了向會員服務，該協(xié)會聯(lián)盟還定期出版刊物及報告，向全社會介紹德國與租房相關的各種信息，并積極參與國家及地方與租房相關的各種法律法規(guī)及政策的制定。

“代表租房人利益，為全體租房人謀福祉是我們協(xié)會的最高宗旨?！绷_佩茨說。

雖然社會福利房在整個德國處于萎縮狀態(tài)，但不同地區(qū)影響卻不一樣。對于那些經濟形勢還很活躍的地方，社會福利房的過快萎縮也帶來不少負面影響。有研究顯示，德國經濟最發(fā)達的慕尼黑、斯圖加特、科隆所構成的三角地帶，租金就太貴，為此很多人只能住到相對偏遠的地方。慕尼黑市政當局目前正在考慮在新開發(fā)的房地產項目中加入～定比率的社會福利房開發(fā)。

新加坡：“組屋計劃”

新加坡在解決住房問題上很有特色，從歷史上看，1959年新加坡人民行動黨開始執(zhí)政，就十分重視住房問題，逐漸確立了實現(xiàn)“居者有其屋”的“組屋計劃”，由新加坡建屋發(fā)展局承擔建設的“組屋”對解決新加坡民眾的住房問題起到了重要作用。

新加坡組屋建設的主要執(zhí)行機構就是建屋發(fā)展局，它是一個法定機構，按照法律的條文規(guī)定來具體實施“居者有其屋”戰(zhàn)略。建屋發(fā)展局的人員組成、規(guī)劃設計建設都非常具有專業(yè)性。從土地的批量購買、圖紙的設計、建筑預制，到施工、建設、分配，到融資，他們都專注于其中的每一個環(huán)節(jié)，大規(guī)模地推進，這樣就最大限度地保證了建設的高效率。另外，工程建設所需的資金并非來源于商業(yè)銀行，而是建屋發(fā)展局，所以利息很低。

對于組屋的購買，新加坡政府也做了嚴格的規(guī)定。比如，新加坡一個核心家庭終身只能買兩次新的組屋，每個家庭只能同時保有一套組屋，不能同時買兩套或三套。同時政府對價格進行直接控制，新加坡新房價格完全是政府定的，因此沒法炒作。一般來講，購買新房以后五年之內是不允許出租的，五年以后才可以出租，才能在二手房市場交易。二手房市場名義上是隨著市場供給和需求波動，但是政府也對它進行干預，比如在二手房交易之前，你得向政府請求，請政府來給你估價，政府把估價公布出來，你只能以估價來進行波動，這樣也就保證了二手房市場價格的平穩(wěn)。

由于組屋由政府的專業(yè)機構建屋發(fā)展局開發(fā)，所以價格相對較低。與此同時，政府還出臺了公積金法，允許居民使用公積金償還按揭貸款，這樣就大大減輕了購房者的負擔?，F(xiàn)在新加坡人中大約有86％住在組屋里，只有大約8％的人租住在政府開發(fā)的廉租房中，這些人主要是一些孤寡老人和生活非常貧困者，這類人群在新加坡的比例是非常低的。但新加坡政府并不鼓勵租房，它鼓勵居民積極買房，所以，新加坡絕大多數(shù)居民都有自己的房產。

新加坡把公共住屋，特別是全民擁有住屋作為一個社會凝聚力，它的簡單的想法就是讓每一家、每一戶都有房產，這個房產隨著國家的經濟的成長而一起成長，你可以從國家的經濟成長中間通過組屋的增值來分享國家成長的果實。這樣一來，國家和居民就建立了一種社會契約關系，每個人都心思穩(wěn)定，人心穩(wěn)定了，國家也就繁榮穩(wěn)定了，同時個人房屋的價值就會升高。就這樣，新加坡政府巧妙地將個人的利益和國家的利益掛起鉤來了，國家的凝聚力也就隨著得到了巨大提升。