■翟校義 王雙環(huán)

盡管《公務員法》實施5年來，在公務員管理制度化、規(guī)范化方面取得了諸多成效，但實踐中依然有許多需要改進的地方。

《公務員法》自2006年1月1日實施起，轉(zhuǎn)眼已有5年。5年時間表明，《公務員法》作為我國第一部干部人事管理的綜合性法律，是干部人事管理法制化、規(guī)范化的一項標志性制度，其制度性價值不言而喻，其實施影響廣泛而深遠。認真總結(jié)5年來實施的成敗得失，對全面、規(guī)范、深入推進《公務員法》的實施工作具有重要意義。

為深入了解5年來的實施情況，筆者曾在華東某省開展的公共人事制度專項問卷調(diào)查，以及同期在全國15個省級行政區(qū)開展訪談調(diào)查，從公務員群體視野以及地方政府領導視角，探討當前的公務員管理。

“凡進必考”成共識

5年來，中央公務員主管部門先后制定了17個與《公務員法》相配套的重要政策規(guī)章，內(nèi)容涵蓋考試錄用、新錄用公務員任職定級、職務任免與升降、調(diào)任、考核、獎勵、辭職辭退、申訴、培訓等公務員管理的各個方面，標志著以《公務員法》為統(tǒng)領，以相關配套政策規(guī)章為輔助的公務員管理制度群基本形成。公務員管理，正朝著法制化、規(guī)范化、科學化的方向發(fā)展。

《公務員法》另一個重要功能是準確界定了公務員的邊界，以行政編制為標準將與行使公權力相關的部門納入公務員管理范圍內(nèi)，使民眾可以清晰地看到行政的邊界。同時也將政府的邊界清晰地展現(xiàn)出來，使消耗公共財政的人群核心區(qū)標示清晰，有助于公務員管理的規(guī)范化和科學化，有效地遏制了行政編制膨脹的趨勢。

調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，公務員錄用“凡進必考”已經(jīng)成為共識，取得良好的社會反響。5年來，公務員管理最顯著的成效是“凡進必考”，考錄制成為各級機關招錄公務員的一項基本制度。

據(jù)統(tǒng)計，公務員法實施的5年中，近1400萬人次參加了公務員主管部門面向社會公開招考和各類轉(zhuǎn)制考試，為各級機關考試錄用了近80萬優(yōu)秀人才。公務員考錄被認為是繼高考制度之后，開展的一項最具社會公平性的制度，得到社會的普遍認可。

盡管調(diào)查也反映出，在個別領域依然存在極少數(shù)的偶發(fā)問題，但公務員錄用的考錄制度帶來的公平、公開、公正和透明，對社會的示范效應非常強烈。盡管時常有部門抱怨能考試的工作能力卻不滿意，工作能力可以的卻考不上，但總體而言，考錄制確實提高了新進公務員整體素質(zhì)。

激勵制度仍欠缺

盡管《公務員法》實施5年來，在公務員管理制度化、規(guī)范化方面取得了諸多成效，但實踐中依然有許多需要改進的地方。

針對公務員管理過程中存在的缺陷，調(diào)查題目設計為“您認為當前公務員管理過程中最為缺乏的是……”，具體設計了五個確定選項，分別是“激勵制度”“懲戒制度”、“責任制度”、“準入制度”“退出制度”，及“其他”。

問卷調(diào)查結(jié)果顯示：公務員管理缺陷主要集中在四個選項上，按照順序排列分別是：“激勵制度”（43.7%）、“退出制度”（42.3%）、“責任制度”（42.3%）、“懲戒制度”（28.9%）；排在第五位的“準入制度”的選擇比例只有4.9%，明顯低于前四個選項；作為補充“其他”選項選擇比例是0，表明調(diào)查設計的五個具體選項已經(jīng)涵蓋當前公務員管理運行缺陷。

從不同層級看，省、市、縣的公務員管理缺陷呈現(xiàn)出不同的特點。省級缺乏的是責任制度、激勵制度；地市級缺乏的是退出制度、責任制度；縣級最缺乏的是激勵制度、退出制度。不同層級間的無規(guī)則變化，說明各級公務員管理缺陷結(jié)構存在較大的差異。

在訪談中，很多地方領導認為當前的公務員管理最缺乏激勵機制，沒有激勵導致很多其他規(guī)定都有點虛。

某省發(fā)改委的負責人談到這個問題時說：“提職對每個人都是激勵，可是一旦他坐上了某個位置，他就不再像以前一樣了，因為沒有激勵機制了。如果你不能給公務員提高工資，又不能允諾他更高的職位，還要不斷給他更高的要求，這可能嗎？”

某省的一個部門負責人非常無奈地說：“我省現(xiàn)在的公務員制度是養(yǎng)庸人的制度，不存在激勵機制。每年考核工作量只是形式，能上不能下的機制仍然存在，公務員目前仍然是只要熬年頭就可以升職，缺陷太大?！?/p>

公務員的激勵在很大程度上依賴于晉升，特別是在晉升渠道少的情況下，晉升的激勵功能更是被無限放大，若缺乏客觀的晉升標準，各種潛在的因素就可能涌入，正常的激勵作用將被削弱。

目前我國公務員系統(tǒng)內(nèi)部晉升標準模糊，晉升往往更多依賴于“熬資歷、混關系、拼人脈”，而不是行政業(yè)績。與此相對應的是一旦晉升上去就不會下來，“能上不能下”導致優(yōu)秀的下級晉升機會更渺茫，甚至一些地方采取“收買”的方式讓一些公務員騰出領導、非領導崗位，形成大量的人力資源浪費。

更令人擔心的是，官場“潛規(guī)則”開始慢慢取代日益弱化的公務員激勵機制，如基層官場的“35歲現(xiàn)象”，公務員升遷，以35歲為界，35歲以上的升遷機會就幾乎沒有了，40、50歲還沒有一官半職的公務員，工作往往失去了斗志。

考核效果不明顯

2007年《公務員考核規(guī)定（試行）》施行以來，公務員考核范圍和內(nèi)容有所充實，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，考核效果并未取得明顯突破，考核中存在多種問題。

首先，缺乏明確、可行、有效的考核測評辦法。某省環(huán)保局一處長直言不諱地說：“各種考核流于形式，沒有實際意義。”某省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局局長講：“公務員崗位對人是最沒有壓力的，沒有規(guī)范的績效考核機制，考上公務員，待遇又可以，進來以后基本不用出去了?！?/p>

某市一位區(qū)領導則說的更加詳細：“我們目前主要是注重群眾隊伍對公務員的測評，這當然能體現(xiàn)民主，但是也存在一些問題。比如勤績打分，尺度如何掌握？一個政策服務部門的公務員不直接與公民接觸，你說應不應該參與群眾打分？參與群眾對他們不了解，不打分則似乎有失公平?！?/p>

其次，績效考核不容易實現(xiàn)?？冃Э己酸槍Σ煌恼块T、不同的崗位很難設計一套令所有人都信服的辦法。某省省機構編制委員會副主任在談及績效考核時說：“往往是能干事的干部群眾基礎不一定好，而群眾基礎好的干部又差點，真正該用的人沒有用上，所以干部考核有問題?，F(xiàn)在搞投票，可是真正有幾個人了解被投的人呢？只是憑印象而已?！?/p>

同時，涉及到干部選拔的考核問題更突出。某市衛(wèi)生局副局長認為干部選拔考核實際上是權力部門說了算，他說：“副主任科員以上職位的民主評議，會產(chǎn)生拉關系的問題，凸顯權力部門的優(yōu)勢?！蹦呈胸斦重撠熑苏J為干部選拔民主考評是走形式，他說：“現(xiàn)在普遍采用的投票方法是存在問題的，需要將其改成全委會，同時應公開競爭者的具體情況，增加競爭人數(shù)?！?/p>

目前績效考核才剛剛起步，距離理想狀態(tài)還有一段距離。由于干部晉升和選拔與考核結(jié)果聯(lián)系在一起，在涉及到干部選拔時，權力干擾考核效果的現(xiàn)象突出。

退出機制待完善

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公務員責任追究機制虛置，領導問責制難以實施?！豆珓諉T法》設置了“引咎辭職”制度，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這一規(guī)定相對模糊，引咎辭職的標準不明確、應當引咎辭職的主體不明確、責令辭職的標準和主體也不明確，引咎辭職在實際操作中存在困難。

除了法律本身的缺陷之外，政府內(nèi)部權責劃分不明確、職業(yè)道德規(guī)范仍處于初建階段、引咎辭職制度基礎薄弱，也是導致責任追究機制虛置的制度性因素。

公務員的懲戒制度仍顯粗糙，導致公務員內(nèi)部形成“誰也不愿意得罪人”的共識，對領導干部的權力監(jiān)督和懲戒力度不足。與此相對應的是，公務員退出機制實際運作效率不高。

盡管《公務員法》規(guī)定了辭職、辭退、開除、退休等方式的退出機制，但在現(xiàn)實的公務員管理活動中，除了退休這種退出機制外，其他的退出方式極少被應用。甚至有領導說“開除一個公務員是天大的事”。

就公開的資料看，濟南市在《公務員法》實施5年來，共辦理行政職務任免手續(xù)1296人次，其中，辭職備案僅26人，辭退備案僅6人。

在調(diào)查中，“責任”話題被地方領導不斷提及，表明在政府內(nèi)部，在公務員內(nèi)部都對這個問題已經(jīng)有非常強烈的意識，但責任是什么？如何追究責任？則成了難以捕捉的問題。

訪談中一位街道辦主任就說：“比方說，市長管各方面的事，但是一個很偶然的事件，如下大雨，倒塌造成損失，你說市長要擔多大責任？責任首先就應該通過明確職責來確定，不明確就只是運氣問題?！?/p>

責任主體是誰，也是困擾責任追究的一個難題。一個縣長在訪談中抱怨道：“權力的實際掌握者是局長等干部，但是責任反而是領導的。真正下面出了事之后，處理的是我們。”這表明在行政系統(tǒng)中，責權體系還存在需要改進的問題。

某省監(jiān)察局局長認為責任追究機制是公務員管理的核心，他比較委婉地表達了建立責任追究制度的期待：“首先，我們關于公務員管理的制度規(guī)范成形的不多，制度建設、職業(yè)道德規(guī)范還比較欠缺，不同職業(yè)要有不同的職業(yè)規(guī)范；第二，加強崗位責任制度建設，確立責任追究制度，如果沒有履行好職責，必須對其處罰；第三，我們自身必須遵守法律。制度建設的核心，是建立公務員的責任制和責任追究制度。”

《公務員法》實施進入深水區(qū)

就像實施《公務員法》之初選擇以考錄為突破口一樣，進一步推進落實同樣需要突破口。在當前《公務員法》實施進入深水區(qū)之際，突破口可以從兩個方面入手展開。

首先，盡快制定《編制法》，完善《公務員法》的前置法律體系，形成完善的法治化管理系統(tǒng)。《公務員法》實施后，最重要的前置制度《編制法》卻未出臺，導致控制公務員邊界的行政編制控制系統(tǒng)無法可依，編制管理行政化非常明顯，基本上處于“領導說了算”的狀態(tài)。

從《公務員法》實施實踐看，公務員編制已經(jīng)成為超級稀缺資源，并且還在緩慢增長中。從編制增長的結(jié)構看，接近領導的綜合部門和綜合執(zhí)法部門增長迅速，這一現(xiàn)象基本上可以斷定與行政編制控制機制密切相關。

按照公共行政理念，行政編制控制應當由控制公共財政總體支出的人民代表大會進行立法控制。《編制法》作為《公務員法》的前置法律，一直沒有制定確實是一種遺憾，盡快制定《編制法》在當下已經(jīng)成為完善公務員管理法制化的關鍵環(huán)節(jié)。

其次，完善和強化公務員退出機制通過公務員退出機制倒逼公務員管理優(yōu)化。退出機制的關鍵是制定可操作的“退出標準”，該標準將倒逼公務員的考核晉升、培訓等管理環(huán)節(jié)進行優(yōu)化。

與此相關的問責困難、考核標準模糊難操作、懲誡不規(guī)范、“能上不能下、能進不能出”等問題，將隨之化解，公務員脫離群眾的作風也會逐漸消退，最終公務員將形成一種社會職業(yè)，而不是所謂的“官員”。