文/梁春賢

農(nóng)民工社會(huì)保障現(xiàn)狀的思考

文/梁春賢

農(nóng)民工成為城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間的人,這種身份使他們本應(yīng)享有社會(huì)保障而變得沒(méi)有保障。

農(nóng)民工是我國(guó)制度變遷與社會(huì)轉(zhuǎn)型期間所出現(xiàn)的特殊群體,特指具有農(nóng)村戶口，卻在城鎮(zhèn)務(wù)工的勞動(dòng)者。農(nóng)民工的這種尷尬地位，是由于身份的合法性問(wèn)題造成的，合法性身份問(wèn)題又來(lái)源于中國(guó)二元結(jié)構(gòu)的社會(huì)制度。以戶口制度為核心的二元體制，使農(nóng)民工在城市的生存和平等權(quán)利的獲得喪失了事實(shí)上的合法性。盡管市場(chǎng)取向的改革給農(nóng)民工在城市提供了生存空間,但這種空間是有限的，可以人為控制的。

現(xiàn)狀分析——

目前，農(nóng)民工社會(huì)保障制度的缺失表現(xiàn)得比較明顯?！澳壳熬驼w而言，面向農(nóng)民工群體的社會(huì)保障制度的建設(shè)仍顯得異常蒼白，部分地區(qū)雖出臺(tái)了與農(nóng)民工有關(guān)的一些社會(huì)保障政策措施，但初步效果仍不理想”。農(nóng)民工缺乏工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)以及最基本的醫(yī)療保險(xiǎn)。通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn),在我國(guó)城市中無(wú)用人單位的農(nóng)民工幾乎沒(méi)有參加任何社會(huì)保險(xiǎn)，有用人單位的農(nóng)民工中參加工傷保險(xiǎn)或有些許工傷醫(yī)療補(bǔ)助的僅占20.2%，而有76%的農(nóng)民工卻沒(méi)有工傷保險(xiǎn)，甚者有3.8%的農(nóng)民工還根本不知何謂工傷保險(xiǎn)，每年因勞動(dòng)條件差而致傷、致殘和致死的事故率比較高。

另外，農(nóng)民工與單位福利、社區(qū)福利和社會(huì)救助權(quán)益絕緣。農(nóng)民工社會(huì)福利問(wèn)題集中表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是勞動(dòng)者福利問(wèn)題，主要體現(xiàn)在住房補(bǔ)貼、在職培訓(xùn)或進(jìn)修、社區(qū)服務(wù)等，農(nóng)民工幾乎不可能享受到城鎮(zhèn)一般職工所享有的福利；二是農(nóng)民工子女的教育福利處于不平等的尷尬地位。隨父母外出務(wù)工而在城市求學(xué)的學(xué)齡子女，求學(xué)的整個(gè)過(guò)程花費(fèi)比較高。同時(shí),女性農(nóng)民工的生育保險(xiǎn)嚴(yán)重缺失。女性農(nóng)民工懷孕，大部分都面臨著失業(yè)或被解雇，更談不上生育保險(xiǎn)。

就養(yǎng)老保險(xiǎn)而言，只有在效益較好的外資或大型國(guó)企就業(yè)，且工齡較長(zhǎng)的農(nóng)民工能夠享有。另一方面，農(nóng)民工缺乏社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的意識(shí)。大部分農(nóng)民工對(duì)于用人單位和自身參保持無(wú)所謂的態(tài)度，其理由主要有：繳納保險(xiǎn)費(fèi)減少了即期現(xiàn)金收入；對(duì)保險(xiǎn)的不信任，擔(dān)心將來(lái)社會(huì)保險(xiǎn)沒(méi)有“保險(xiǎn)”；怕失去工作機(jī)會(huì)而不敢向用人單位爭(zhēng)取社會(huì)保障權(quán)利等。另一方面，企業(yè)由于急功近利，而采取種種手段不為農(nóng)民工辦理社會(huì)保險(xiǎn)。

從整體上講，只有很小部分農(nóng)民工非均衡地享有部分水平很低的社會(huì)保險(xiǎn)，而不是完全意義上的社會(huì)保障。

影響因素——

經(jīng)濟(jì)因素。社會(huì)保障是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然會(huì)對(duì)社會(huì)保障項(xiàng)目產(chǎn)生新的要求。我國(guó)有約七成的農(nóng)村人口，其中近15%是往返于城市工作地點(diǎn)和農(nóng)村之間的鐘擺式流動(dòng)的農(nóng)民工。農(nóng)民工無(wú)暇兼顧農(nóng)村土地的耕作，即使把土地轉(zhuǎn)包于他人，微薄的租金收入也無(wú)力支撐該群體的社會(huì)保障賬戶的個(gè)人部分的籌集。在城市，主要從事勞動(dòng)密集型行業(yè)或諸如餐飲類(lèi)的服務(wù)業(yè)，經(jīng)濟(jì)收入也不穩(wěn)定。農(nóng)民工就業(yè)與收入的不穩(wěn)定和低支付能力使之在權(quán)責(zé)利對(duì)等的社會(huì)保障原則下有可能失去參保的“資格”。

土地因素。國(guó)家沒(méi)有給予農(nóng)民工(或農(nóng)民)與城市職工相同的社會(huì)保障待遇，原因在于國(guó)家認(rèn)為給予了農(nóng)民土地承包權(quán)，土地作為生產(chǎn)要素之一，利用其的產(chǎn)出能力以及土地流轉(zhuǎn)承包價(jià)值能夠給予農(nóng)民生存保障。但是在目前條件下，土地是不具備社會(huì)保障功能的，土地產(chǎn)出的“負(fù)收益”以及土地流轉(zhuǎn)的困難決定土地保障不具有風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，更沒(méi)有互助互濟(jì)功能。

觀念因素。農(nóng)村的鄉(xiāng)土文化重視血緣、親緣關(guān)系，農(nóng)民依靠親友的相互扶助承擔(dān)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。而不會(huì)過(guò)分信賴(lài)現(xiàn)代保障制度的風(fēng)險(xiǎn)分散承擔(dān)功能，導(dǎo)致其社會(huì)“貼現(xiàn)率”高，注重眼前的利益得失。

制度因素。社會(huì)保障作為一種國(guó)民收入的再分配形式需要制度化、法制化。我國(guó)現(xiàn)行針對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障的制度尚有不足，國(guó)家立法少，地方立法多。地方立法之間又相互沖突、各地的險(xiǎn)種設(shè)置、繳費(fèi)主體、繳費(fèi)比例、享受方式以及享受標(biāo)準(zhǔn)都不盡一致，因而縱向不貫通、橫向不協(xié)調(diào)。農(nóng)民工參保后因就業(yè)地點(diǎn)、工作關(guān)系經(jīng)常變動(dòng)，參保后又?jǐn)啾?，繳費(fèi)人數(shù)不穩(wěn)定，這樣無(wú)法滿足農(nóng)民工在各地流動(dòng)的需求。

政策建議——

建立農(nóng)民工社會(huì)保障是一項(xiàng)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣，難度大，在構(gòu)建過(guò)程中要有周詳?shù)膶?duì)策，應(yīng)根據(jù)農(nóng)民工的實(shí)際情況，從其迫切需要解決的基本生活保障入手，走“漸進(jìn)式”發(fā)展的路子。

第一，建立多層次的農(nóng)民工社會(huì)保障制度。農(nóng)民工數(shù)量龐大，流動(dòng)性極強(qiáng)，不能進(jìn)行有效的統(tǒng)一管理,建立統(tǒng)一的農(nóng)民工社會(huì)保障制度顯然不合適。應(yīng)該根據(jù)農(nóng)民工的實(shí)際情況建立分層次的農(nóng)民工社會(huì)保障制度。各層次社會(huì)保障應(yīng)建立項(xiàng)目齊全的社會(huì)保障內(nèi)容，包括醫(yī)療、工傷、失業(yè)、養(yǎng)老等項(xiàng)目。農(nóng)民工社會(huì)保障是一種基本保障，為了滿足某些農(nóng)民工基本保障之外的保障需要，可建立商業(yè)性保障作為輔助保障。

第二，建立農(nóng)民工社會(huì)保障制度需要一系列配套改革。農(nóng)民工社會(huì)保障制度的構(gòu)建需要掃除相關(guān)阻礙因素，改革一系列相關(guān)制度和政策。一是改革戶籍制度，放松對(duì)戶口的管制，逐步改革為憑居民身份證可自由落戶的政策。二是改革勞動(dòng)力用工制度。我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)不完善，對(duì)不同的勞動(dòng)力有不同的態(tài)度，如對(duì)待農(nóng)民工就有歧視，表現(xiàn)在工資收入上的歧視、工作分工上的歧視、子女入學(xué)上的歧視等。三是改革土地制度。為了提高農(nóng)村生產(chǎn)力，釋放農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，可適當(dāng)改革與完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，讓分散的土地集中起來(lái)進(jìn)行規(guī)模化、機(jī)械化大生產(chǎn)。集中土地的可行辦法是通過(guò)土地自由流動(dòng)，擴(kuò)大農(nóng)戶的土地權(quán)限。對(duì)撂荒的土地可允許以一定價(jià)格收歸政府，再集中轉(zhuǎn)包給集體生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)大戶，然后把農(nóng)民工所得費(fèi)用轉(zhuǎn)入其個(gè)人賬戶用做養(yǎng)老保險(xiǎn)。四是改革計(jì)劃生育政策。盡管我國(guó)的計(jì)劃生育采用了嚴(yán)管政策并取得了成績(jī),但是在“多子多?！钡呐f觀念下仍有大批農(nóng)民想方設(shè)法多生，結(jié)果是“越生越窮”，造成這種惡性循環(huán)現(xiàn)象的原因之一就是農(nóng)村社會(huì)保障不健全。五是各實(shí)際工作部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工合法權(quán)益的監(jiān)管工作。農(nóng)民工屬于社會(huì)弱勢(shì)群體，依靠自身力量難以徹底維護(hù)合法權(quán)益。各部門(mén)就應(yīng)該盡力維護(hù)農(nóng)民工在工資、住房、工作條件等各方面的合法權(quán)益。

第三，擴(kuò)大基金來(lái)源渠道,設(shè)立個(gè)人賬戶并保值增值。農(nóng)民工社會(huì)保障資金來(lái)源靠國(guó)家財(cái)政支出是不現(xiàn)實(shí)的，我國(guó)財(cái)政支出面臨諸多困難，而農(nóng)民工社會(huì)保障制度又不能因國(guó)家財(cái)政緊張而放棄構(gòu)建，這就要求農(nóng)民工自己籌資建立，建立以個(gè)人資金為主，國(guó)家財(cái)政為輔的社會(huì)保障制度，充分發(fā)揮農(nóng)民工自己的保障能力。

第四，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障體系的制度建設(shè)。一方面要建立全國(guó)統(tǒng)一、權(quán)威的農(nóng)民工社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)，成立有財(cái)政、人事、民政、勞動(dòng)等部門(mén)共同參與的農(nóng)村社會(huì)保障委員會(huì)，負(fù)責(zé)制定農(nóng)村社會(huì)保障規(guī)劃、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、支付標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施辦法，監(jiān)督檢查農(nóng)村社會(huì)保障基金的征收、管理、經(jīng)營(yíng)和使用情況，策劃保障基金的保值、增值。在此基礎(chǔ)上，將有關(guān)機(jī)構(gòu)撤銷(xiāo)合并，組建社會(huì)保障管理局，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)按社會(huì)保障委員會(huì)規(guī)定的制度、標(biāo)準(zhǔn)收繳和支付農(nóng)民工社會(huì)保障基金。社會(huì)保障委員會(huì)有權(quán)檢查、監(jiān)督農(nóng)民工及農(nóng)村社會(huì)保障工作，但不能運(yùn)用支配基金的使用，以保障基金的安全和高效。另一方面要加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障制度的立法工作，盡快制定社會(huì)保障法。

第五，架構(gòu)政府和農(nóng)民工的互動(dòng)平臺(tái)。可采取會(huì)員制，把愿意加入的農(nóng)民工組織起來(lái)，成立合作社性質(zhì)的非政府組織，宣傳政府關(guān)于農(nóng)民工的社會(huì)保障政策，向政府反映農(nóng)民工的生活及保障政策在農(nóng)民工群體中的具體進(jìn)展情況，成為聯(lián)系政府與農(nóng)民工的一個(gè)紐帶。同時(shí)它還可以為農(nóng)民工提供勞動(dòng)機(jī)會(huì)、就業(yè)咨詢(xún)，出面聯(lián)系業(yè)務(wù)，代為辦理社會(huì)保障、維護(hù)權(quán)益等事宜。充分發(fā)揮以合作經(jīng)濟(jì)組織為代表的非政府組織在為農(nóng)民工提供社會(huì)保障方面所具有的一些獨(dú)特優(yōu)勢(shì),使農(nóng)民工靠自己的組織維護(hù)自身權(quán)益。在農(nóng)民工社會(huì)保障尚未納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系之前，由合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮緩沖和替代作用，以減輕政府的社會(huì)保障壓力。

（作者單位：山西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院）