■杜明軍

(河南省社會科學院， 鄭州 450002)

礦產資源整合可從源頭上解決礦山企業(yè)“多、小、散”問題，有效治理礦業(yè)秩序混亂；能促進綜合利用水平的提升，安全狀況、生態(tài)環(huán)境的改善，具有部門協(xié)作、上下聯動、利益均衡等正面效應；但可能產生負面的風險和挑戰(zhàn)，阻礙礦產資源開發(fā)的可持續(xù)發(fā)展，需深入分析其源泉機理和內在動因，以便有的放矢地采取對策，化解障礙，保證礦產資源整合常態(tài)化順利進行。

1 礦產資源整合中利益格局非均衡發(fā)展的風險

隨著礦產資源整合相關的利益格局已逐漸演變?yōu)椋焊骷壵?、企業(yè)和礦區(qū)等多方利益主體競逐和制衡的多維度、多層次的多邊型架構，其間的利益關系錯綜復雜，地位強弱不一，糾纏著多個博弈層次，極易導致利益格局的非均衡。

1.1 政府整合礦產資源的強勢地位

作為行使公共權力的政府，本質上應拋棄其特殊利益，選擇或運用公共規(guī)則，代表公共利益，對礦產資源整合中的利益關系進行協(xié)調；但在政府與其他利益集團存在利益沖突的背景下，鑒于權力是一種稀缺資源，擁有權力意味著處于支配和主動地位，因而，政府擁有制定“游戲規(guī)則”和行使公共權力的強勢地位和優(yōu)勢條件，可能損害企業(yè)、村鎮(zhèn)（礦區(qū)）等其他利益集團的利益，導致利益格局的非均衡發(fā)展。如，據南風窗報道，礦產資源所在地的礦區(qū)（村落）在礦產資源整合中像是被遺忘在世外桃源，可見其在礦產資源整合中的弱勢地位，利益訴求呼聲的極度微弱，利益極易被邊緣化。

1.2 礦產資源利益集團在整合中結盟政府的可能性

追求利益最大化的企業(yè)往往與政治經濟精英等階層形成強勢利益集團，并以其個體能力與財富決定其社會地位，或以企業(yè)組織的名義發(fā)揮社會影響，顯現其政治能量。因而，礦產資源開發(fā)中的企業(yè)等利益集團憑借其規(guī)模相對龐大的資金、技術和社會脈絡等方面的強勢條件，利用行使公共權力的地方政府發(fā)展經濟的內在動力，使得政府、企業(yè)與礦區(qū)（村落）間的“三角”利益博弈關系異化，形成政府與大企業(yè)利益集團的聯盟，共同對付實力弱小的企業(yè)、礦區(qū)（村落）等的利益格局，如，屢屢曝光的“官礦勾結”現象，很多蘊含著政府與大企業(yè)利益集團的合謀成分，嚴重侵害或忽視弱小企業(yè)、礦區(qū)（村落）等的合法權益。

1.3 礦產資源整合利益格局非均衡發(fā)展的風險

鑒于礦產資源整合牽涉到重組雙方、當地政府、村鎮(zhèn)（礦區(qū)）等多元化、多層次的復雜利益關系，可能需要調整從省內到省外、從地方到中央、從整合主體到被整合企業(yè)、從礦山到農村等長期形成的、重疊的、錯綜復雜的既得利益格局；不僅涉及政治、經濟、文化、社會、法律等層面的復雜關系，更涉及稅費、利潤、資金、就業(yè)等原有利益格局的變動。需要在穩(wěn)定社會秩序、促進經濟發(fā)展的目標約束下，均衡相關利益主體的訴求；需通過礦產資源開發(fā)利益的增量補償實現整合利益格局的“帕累托”改進?？梢姡V產資源整合中的利益格局非均衡有其內在的客觀原因，相關利益主體的弱勢地位往往使得其在利益博弈中處于下風，導致利益格局失衡。

2 礦產資源整合中區(qū)域經濟非連續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的風險

不確定性源于沒有足夠的知識來描述當時情況或估計將來的結果，礦產資源的開發(fā)特點、整合特征可能導致基于礦產資源稟賦的經濟發(fā)展的非連續(xù)性、非穩(wěn)定性等不確定程度增加。

2.1 礦產資源開發(fā)的天然特性導致其整合中的不確定性

礦產資源開發(fā)具有前期建設周期長、投資大，后續(xù)生態(tài)環(huán)境影響強等特點，在礦產資源整合導致部分礦井可能關閉，部分利益主體可能被兼并或退出時，占用資金的退出，會由于礦產資源開發(fā)本身的天然特性，常常導致沉沒成本較大，投資回收速度緩慢；且時間越長，風險越大。因而，資金回收本身存在的天然風險，導致礦產資源整合中的“天然”不確定性。

2.2 礦產資源開發(fā)中的巨大投資需求加劇整合補償資金的不確定性風險

鑒于礦產資源開發(fā)的資金投入數額巨大，礦井建設動輒數千萬、上億元，因而，整合退出補償金常常面臨巨大籌資挑戰(zhàn)風險。由于轉讓礦山的款項常高達幾百萬、上千萬、甚至億元以上，礦產資源整合直接考驗著大型整合主體的資金實力和籌措能力。鑒于國有大礦等整合利益主體的“理性”利益最大化驅使，常常不會給小型被整合礦山現金兌現；最有可能采用轉讓入股，年年分紅；或即便直接轉讓，也分多年慢慢還清等途徑。因此，整合補償資金回收的極大變數和不確定性風險，勢必會影響相關利益主體參與礦產資源整合的行為方式。

2.3 礦產資源整合中的不可能完全補償的客觀必然性導致發(fā)展的非連續(xù)性風險

雖然礦產資源屬于國家所有，但在開發(fā)的市場化轉型中，礦產資源價格疲軟或持續(xù)上漲提供了攝取利益的最好時機，通過非法轉讓和開采可使個別利益主體獲得巨大的利益。且礦產資源開發(fā)“倒賣”中的“最后一棒”接手者所付的代價常常遠高于“第一棒”的價款，形成礦產資源整合中的原始投入不可能完全得到補償的“落差”。憲法規(guī)定礦產資源不能買賣；而且違法違規(guī)經營、非法交易、地下協(xié)議和不正當利益等不受法律政策保護，所以，在政府有效保護合理合法利益，引導敦促兼并企業(yè)退還剩余資源量的采礦權價款，區(qū)別情況按原價款標準給予一定補償的條件下，必然導致礦產資源整合補償不全的客觀結局，使得補償過程分歧和不確定性風險增加。

2.4 礦產資源整合補償不全的可能導致資金鏈條斷裂和社會秩序的不確定性

礦產資源整合中的退出資金，鑒于其來源構成包括投資人的親戚、朋友，甚至是民間借貸，因而，整合導致的中小礦產企業(yè)在兼并重組中的退出補償不全損失，可能會涉及許多企業(yè)、銀行事業(yè)單位，以及眾多社會公眾，很可能引起金融系統(tǒng)和社會連鎖反應。特別是民營投資，如果礦產資源開發(fā)背后是幾十名甚至幾百名親戚朋友的借貸投入，整合補償不全可能導致的資金鏈條斷裂，或將危及民間融資鏈條甚至銀行的信貸安全，造成的影響會以乘數效應逐步擴大，導致社會秩序的不確定性。

3 礦產資源整合中民營經濟發(fā)展信心受挫概率提升的風險

民營經濟在整個國民經濟中的重要地位作用，以及國家的發(fā)展促進政策導向，已形成牢固的思維定勢，但礦產資源整合可能導致民營經濟發(fā)展信心受挫概率的提升。

3.1 礦產民營經濟發(fā)展信心受到挫傷的內在可能

隨著經營機制的轉換、發(fā)展思路的轉變、市場適應能力的增強，國有企業(yè)體制機制僵化、管理方式死板的劣勢已消失，與民營企業(yè)的競爭優(yōu)勢在不斷增強。因此，在礦產資源整合中，需要對不同所有制歸屬的所有礦產企業(yè)一視同仁，平等對待，否則就有挫傷民營經濟發(fā)展信心的內在可能。

3.2 礦產資源整合補償達不到預期挫傷民營經濟發(fā)展信心的可能

鑒于礦產資源整合補償“差價”存在的客觀必然等原因，會導致民營經濟的相關主體利益受損，挫傷其進一步投資發(fā)展的積極性。特別是，在礦產資源整合的執(zhí)行機制和標準不完善的背景下，處于強制地位的政府整合定價機制不完善，會加劇整合相關主體間的利益矛盾，導致市場配置礦產資源開發(fā)的機制受到損害，挫傷民營經濟的發(fā)展信心。

3.3 礦產資源整合政策風險挫傷民營經濟發(fā)展信心的可能

鑒于許多民營企業(yè)是在發(fā)展面臨嚴重的資源“瓶頸”制約，資源開發(fā)“有水快流”的大環(huán)境下進入礦產資源開發(fā)領域的，甚至很多民營資本的涉入是各級政府招商引資的成果。但隨著礦產資源開發(fā)進程中的諸多問題不斷涌現，過度開采對生態(tài)環(huán)境的破壞日益嚴重，必然引起相應的適時整頓和治理，導致礦產資源開發(fā)利用的所有參與資本不可避免地受到影響，民營部分自然無法置身事外。這種政策隨著經濟社會發(fā)展的不同階段做出客觀調整的風險，不僅表現在政策方向上的大幅度調整轉向，可能使民營類礦產資源開發(fā)利益相關主體雄心勃勃的發(fā)展規(guī)劃化為泡影；也表現在政策效果上導致民營投資的沉沒成本損失，形成整合補償達不到預期目標的失望，嚴重挫傷民營投資的積極性和發(fā)展信心。

3.4 礦產資源整合“國進民退”的誤解挫傷民營經濟信心的可能

經濟發(fā)展中的兼并整合是企業(yè)發(fā)展的基本規(guī)律，通常是大整合小，優(yōu)整合劣，按照經濟學規(guī)律“優(yōu)進劣退”、“大進小退”。因而，礦產資源整合，或直接轉讓，國家、個人或民營都可以是兼并主體和投資股東；或參股入股，轉換身份，民營經濟自然也包括其中；整合中相關利益主體的進退參與，不是以所有制身份來劃分的“國進民退”，而是與企業(yè)的實力大小、能力強弱有關。而整合現實中，成規(guī)模、管理完備、技術先進的多數是大礦，且多是國營礦山的客觀現實，不僅導致實力雄厚、符合規(guī)?；瘲l件，處于兼并者地位的自然多是國有經濟；實力相對薄弱、不符合規(guī)?；瘶藴?，處于被兼并者地位、被迫退出的多是民營經濟；從而“巧合”地導致心理上的“國進民退”感覺，形成礦產資源整合逆市場規(guī)律而動的低效率觀念，極易挫傷已成潮流的民間投資熱情。

4 礦產資源整合中地方保護主義偏好強化的風險

鑒于財政狀況直接關系到地方利益，行政性分權背景下（需進一步完善）的人事行政任命制，以及將增長和財稅等列入地方發(fā)展主要考核標準的政績考核制，會導致一些地方出于自身利益考慮，強化礦產資源開發(fā)要素整合配置的本地化和地方保護，增加地區(qū)局部利益。還有，隨著政治體制不完善背景下的市場化推進，地方在財權、事權不對等，又缺乏權力制衡與監(jiān)督機制的狀況下，礦產資源整合的權力之手很容易與地方資本結合形成權貴資本主義；而且，伴隨著利益集團關系的穩(wěn)定化與壟斷化，在礦產資源整合領域的能量和勢力加強，必然會發(fā)出很多關乎自身利益的特殊聲音，呈現地方保護的強化趨勢。可見，隨著地方利益顯化和利益集團的形成與興起，博弈能量的加強，中央與地方間、區(qū)域間、上下級間的關系變得更為復雜與微妙，導致礦產資源整合不可避免地存在強化地方保護主義的傾向和風險。

4.1 礦產資源整合中中央與地方間利益互動的地方保護偏好

稅收剩余索取權的存在，會使地方從局部利益出發(fā)，當中央與自身的利益目標一致時表現為服從；當利益函數不一致時，則表現為推諉與延遲，乃至“上有政策，下有對策”；而且，地方必然有動力通過合法手段把對與自己的財稅、就業(yè)密切相關的企業(yè)發(fā)展保護當成理性選擇；甚至在利益沖突嚴重時，地方政府以及局部利益集團等甚至會不顧政治上的利益損失，為保護地方企業(yè)搖旗吶喊。因此，礦產資源整合存在著地方為了局部利益，而曲解中央政策指向的可能性；存在著地方自身的利益目標和時間偏好。在地方與中央間的礦產資源整合政策制定或執(zhí)行上的利益博弈，以及在地方利益集團與中央間的利益博弈中，存在中央與地方間利益互動中的地方保護主義的可能和風險。

4.2 礦產資源整合中區(qū)域間的地方保護偏好

鑒于地方利益的合法界限尚無辦法明確界定，各種經濟杠桿的運用也并不成熟，會導致地方保護主義可能趁機利用利益界限不清，排斥其他地方合法利益的公平競爭；有時甚至連自己千辛萬苦招商引資而來的外地投資也大加侵蝕，為滿足當前功利不惜破壞環(huán)境、掠奪資源等等，形成地方保護主義的極大活動空間，導致區(qū)域（如省際）間礦產資源整合的地方保護行為發(fā)生，增大跨區(qū)域的兼并重組難度。如，山西煤炭整合被指“地方保護主義”，閩浙兩省高度重視。所以，在地方政府間礦產資源整合政策執(zhí)行中的利益博弈，以及在各類地方利益集團間的利益博弈中，形成區(qū)域間的地方保護偏好。

4.3 礦產資源整合中行政上下級間的地方保護偏好

經過數年發(fā)展，礦產資源開發(fā)資產已形成較為復雜的構成和相應的利益關系，各縣區(qū)內大型礦產企業(yè)的縱向行政管理主體層次常常不同；即使有共同的出資主體，由于受地方利益等因素的影響，也難以真正實現基于主體利益的整合；甚至有些地方政府可能還存在基于利益基礎的人為保護，增加礦產資源整合難度，形成上下級行政層次間的地方保護偏好格局，并在上下級地方政府間的利益互動中夾雜著企業(yè)利益集團的博弈。典型的佐證例子是報道說，縣里希望能多保留一些煤礦，不僅關系到縣財政和經濟社會發(fā)展利益；且爭取成為獨立的保留礦，還能獨立地增加與兼并方大企業(yè)集團討價還價的地方籌碼；眾多縣區(qū)都存在爭指標的內在利益沖動和競爭行為抉擇。所以，礦產資源整合不僅直接關系到基層政府的博弈能力和地方財政利益，還涉及造福桑梓的公共能力損失，會加劇上下級地方政府間的保護行為，形成礦產資源開發(fā)利益分配模式的重新構建。

5 礦產資源整合中市場游戲規(guī)則被渺視的風險

市場規(guī)則的實質在于以具有法律效力的形式確定或規(guī)定，包括法律、法規(guī)、契約和公約等在內的市場運行準則；具有制衡市場所有參與主體利益關系的公共特性，具有保護利益訴求的法律特征，具有減弱甚至消除信息不對稱程度的公開性特征，具有增加利益主體理性預期程度的穩(wěn)定性等特征。在礦產資源整合中，鑒于不同利益主體的訴求差異化，以及市場發(fā)育的客觀現實等會導致市場規(guī)則的異化，導致市場規(guī)則的被質疑或渺視。

5.1 礦產資源整合存在偏好行政手段的傾向

政府是表達意志、發(fā)布命令和處理事務的公共機關，同時也是由大量具有自我利益訴求的特定主體構成的，因而，地方相對獨立的財稅和政績等利益訴求，使其行為選擇具有目標追求和時間偏好。同時，鑒于行政手段具有以權威和服從為前提的強制性，要求相關利益主體在目標確定和行為選擇上，下級必須堅決、快速地服從和執(zhí)行上級決策；加上橫向結構間一般具有無約束力的垂直性等特點，因而，礦產資源整合的政府行為具有采用行政手段的偏好，以提升整合效率，促進整合目標的快速實現。

5.2 礦產資源整合中市場規(guī)則被侵犯的風險

政府及其官員因享有國家行政權而相應承擔著遵循憲法原則、發(fā)展公共事業(yè)、維護公民生命和財產不受侵犯等方面的責任，對屬于國家所用的礦產資源，在整合中考量資源利用效率、資源價格、產業(yè)鏈關系、定價話語權、可持續(xù)發(fā)展等等都是有根據的。同時，以利益整體最大化和均衡發(fā)展為目標的礦產資源整合政策，存在著兼顧國家、地方、企業(yè)和礦區(qū)等相關利益主體訴求的內在要求，從根本上說應是公共政策行為。而且，礦產資源開發(fā)在國家經濟及戰(zhàn)略全局中有著非常重要的位置；加上，此前的市場化改革引入了多元化的利益主體；因而，礦產資源整合不僅是一項經濟政策，還是一項牽涉面廣泛的公共政策，應平衡顧及各方利益訴求，政策目標是多贏，而不是贏家通吃。然而，鑒于礦產資源開發(fā)利益相關主體間的利益訴求各異，互動實力不一、博弈地位懸殊，因而，礦產資源整合存在被強勢利益集團利用的可能性，存在整合游戲規(guī)則被侵犯的風險。

6 礦產資源整合中壟斷后遺癥存在的風險

經濟學常識表明壟斷損害市場配置效率，使并不具備真正市場生存能力的壟斷企業(yè)依靠壟斷地位攫取暴利，窒息經濟成長的空間，從根本上傷害可持續(xù)發(fā)展的能力和活力。在礦產資源整合中，對已有壟斷行業(yè)的擔憂，礦產資源開發(fā)的壟斷基因，壟斷國企的天然不足，對“國進民退”的誤讀，易產生壟斷后遺癥的質疑和風險。

6.1 對已有壟斷行業(yè)的擔憂，構成礦產資源整合中壟斷問題質疑的關鍵

已有壟斷國企員工的高福利已成為社會公平熱議中的眾矢之的。更有經濟學家稱中國工資差距三成由壟斷因素造成；由壟斷節(jié)省的工資基金可多容納700萬人就業(yè)；如果把行業(yè)差距縮小到多數市場經濟國家合理的差距，節(jié)省的工資基金可多容納900萬人就業(yè)。可見，壟斷給經濟社會帶來的危害，不僅是其員工社會福利奇高，更會造成社會不公，發(fā)展效率受損，社會和諧受阻。在此背景下，面對政府強力整合礦產資源，重推跨地域的巨無霸集團兼并重組，自然使得人們有理由擔心，在礦產資源整合中形成的少數特大集團，會加劇壟斷現實，導致自由公平競爭的市場環(huán)境偏離；且存在礦產資源價格被極少數企業(yè)壟斷控制的可能，引發(fā)價格“連鎖反應”，最終由消費者埋單，加重民生負擔，形成對礦產資源整合中壟斷問題的質疑和風險擔憂。

6.2 礦產資源開發(fā)的壟斷基因，催生礦產資源整合引發(fā)壟斷問題質疑和風險的基礎

礦產資源開發(fā)存在的天然壟斷和相對壟斷占有特性，諸如，成礦地質環(huán)境和年代、成礦后地質構造運動形式、礦藏所處地理位置等天然差異，致使礦產資源開發(fā)企業(yè)的競爭環(huán)境優(yōu)劣差別很大，形成基于礦產資源賦存條件不平等的壟斷基因；導致礦產資源整合參與主體在兼并重組中的優(yōu)勢地位不平等突出顯現，催生礦產資源整合引發(fā)壟斷問題的質疑和風險。另外，礦產資源屬于國家所有，而市場體系仍處在逐步完善中，礦產資源配置沒有完全市場化，資源廉價甚至無償占有的現象還存在；加上礦產資源分布的不均勻性，行政審批、條塊分割、不平等、不規(guī)范的管理；以及在礦產資源利益分配方面腐敗現象的存在，礦產企業(yè)對壟斷占有的權力有無、權力大小不平等，諸多背景，使得礦產資源整合在將占有權或控制權逐步集中到大企業(yè)的過程中，退出眾多中小企業(yè)的相應權利，會造成對礦產資源壟斷占有權力不平等加劇的風險，導致政策支持層面明顯不平等競爭的可能，形成礦產資源整合導致壟斷問題質疑和風險加劇的基礎。

6.3 壟斷國企的天然不足，增加礦產資源整合引發(fā)壟斷問題和風險的未來顧慮

根據葉檀的研究，國企的天然毛病在于：社會資源過于輕易獲得的激勵機制，注定大型企業(yè)視資金如兒戲，不可能自覺尊重市場和資源；利潤分配并無法定義務，對提供資源的國民回報意識缺乏；大規(guī)模的戰(zhàn)略擴張，將源源不斷吸納社會資金；并且，并購重組通過重點扶持國有控股的機構代為操持，市場化的中介機構基本被排除在外。因而，在礦產資源整合充分利用國資的雄厚基礎，并日益成為經濟主角，民營資本處于配角地位的背景下，如果激勵機制沒有改觀，法定義務缺乏，外部監(jiān)管缺乏，那么，通過整合導致的國企對礦產資源開發(fā)占有主導的行為選擇結果，必定以理性人的自利精神，還利于本單位、還利于主管者，損害社會利益，增添對礦產資源整合未來壟斷的擔憂疑慮。

6.4 對“國進民退”的誤讀，導致礦產資源整合引發(fā)“國進民退”式壟斷的質疑和風險

礦產資源整合意味著勘查開發(fā)的規(guī)?；?、集約化，以建設“巨無霸”企業(yè)集團為基調，重點支持大型強勢企業(yè)兼并中小型企業(yè)，如，大幅度提高行業(yè)準入門檻，讓有實力、開發(fā)利用水平高的優(yōu)質企業(yè)獲得更大的發(fā)展空間。因此，礦產資源整合在經濟上的合理性及意義不容懷疑。但鑒于中國礦產資源開發(fā)的歷史現實，卻相伴著“國進民退”的質疑、批評甚至反對。據有關數據，就所有制的數量結構而言，國有、民營和股份制占比分別為19%、28%和53%，似乎“國進民退”并不嚴重；但如果考慮產能，向國有企業(yè)的集中程度是非常高的。因此，鑒于壟斷的現有嚴重弊端，隨著國有份額的擴大，易形成對礦產資源整合引發(fā)“國進民退”式壟斷的質疑和風險。

總之，面對礦產資源整合的負面效應，需積極應對，釋疑礦產資源整合“國進民退” 的困惑，制衡整合相關參與方的利益訴求，打造礦產資源整合的公正開放的運行規(guī)則，增強國企參與整合的內在功力，打擊開發(fā)整合中的違法行為，平衡政府整合礦產資源的“有為”與“越位”，尋求礦產資源整合中的發(fā)展模式轉型創(chuàng)新和突破。

[1]石破.煤炭資源整合被遺忘的角落[J].南風窗,2009(21):60-62.

[2]郴州市委,市政府.郴州通報15起“官礦勾結”等涉礦違法違紀案件[EB/OL].[2011-03-02]http://www.cworksafety.com/101805/101881/139171.html.

[3]王文卿.資源整合問題仍在收購資金困難重重[EB/OL].（2009-10-21）[2009-11-15]http://www.cqcoal.com/DispInfo.jsp?id=17520&PageIndex=1.

[4]劉華.山西煤炭整合被指“地方保護主義”閩浙兩省高度重視[N/OL].21世紀經濟報道，2009-9-25[2009-11-16].太原晉商頻道,http://js.sinaty.com/html/200909/20090925084418.htm.

[5]中國新聞網.經濟學家稱中國工資差距三成是由壟斷因素造成[EB/OL].（2009-11-18）[2011-03-01]http://news.sohu.com/ 20091114/n268196940.shtml.

[6]葉檀.強化外部監(jiān)管才能遏制國企自肥[N].南方周末，2009-09-03(1).

[7]安洋,劉鑫焱.晉煤重組非國進民退而是優(yōu)進劣退[N].人民日報,2009-11-15(4).