吳先寧

（中國國民黨革命委員會中央委員會，北京 100006）

·多黨合作理論研究·

我國的黨際協(xié)商與公共政策過程

吳先寧

（中國國民黨革命委員會中央委員會，北京 100006）

經過三十余年的經濟高速發(fā)展，我國的社會格局發(fā)生了深刻的變化，多元利益格局已經形成，社會發(fā)展對公共政策提出新要求，在此基礎上應加強對公共政策過程的黨際協(xié)商，以彰顯中國特色政黨制度的價值和優(yōu)勢，回應時代和形勢的挑戰(zhàn)。當前，公共政策過程進入黨際協(xié)商，在有些方面取得了顯著成效，但還存在對公共政策機制創(chuàng)新重視不夠等現(xiàn)象，要進一步解決完善對公共政策的黨際協(xié)商機制問題。

黨際協(xié)商；公共政策過程；機制

當前，經過三十余年的經濟高速發(fā)展，我國的社會格局發(fā)生了深刻的變化，多元利益格局已經形成，協(xié)調各方利益的難度日益加大。這就迫切需要大力優(yōu)化公共政策過程，不斷提高政策質量，從而有效地解決社會公共問題，優(yōu)化社會資源的配置，更好地發(fā)揮公共政策在協(xié)調社會利益關系、促進社會問題解決、推動社會進步和發(fā)展中的關鍵作用。我國的黨際協(xié)商，即執(zhí)政的中國共產黨和參政的各民主黨派就國家政治生活中的重大事項進行協(xié)商，作為我國多黨合作制度的重要內容和方式，在優(yōu)化公共政策過程、提高公共政策質量的過程中，應進一步發(fā)揮其獨特的優(yōu)勢和作用。

一、黨際協(xié)商中公共政策議題的重要性和現(xiàn)實緊迫性

（一）公共政策概述

一般認為，公共政策是國家權力依據(jù)特定時期的目標，為對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實而制定的行為準則。因此，公共政策的本質是要解決利益分配問題，既包括物質利益的分配，也包括精神利益的分配。從信息論的角度看，公共政策運行表現(xiàn)為一個連續(xù)的政治系統(tǒng)的“輸入—轉換—輸出”的過程，它是由若干相對獨立又以一定方式相互聯(lián)結的多系統(tǒng)構成，包括公共政策制定、執(zhí)行、評估、調整、終結和監(jiān)督等環(huán)節(jié)。

從更大的系統(tǒng)范圍來看，公共政策過程的基本構成要素就要復雜得多，它包括：

第一，公共政策主體，即由誰來從事公共政策的制定、執(zhí)行、評估、調整、終結和監(jiān)督。這就涉及到主導和參與公共政策過程的各個主體，包括國家公共法權主體、社會政治法權主體和社會非法權主體。

第二，公共政策客體，即公共政策過程想要解決什么問題，它的內容和對象是什么。這就涉及到社會的公共物質資源和精神資源，由誰來分享這些資源，在分享這些資源中產生的社會問題等情況。

第三，公共政策形式和工具，即按照公共政策所針對的不同方面客體，可以把公共政策分為經濟政策、政治政策、社會政策、文化政策等種類；又根據(jù)不同的政策種類，使用相應的政策工具，如經濟政策就必然涉及到財政收入、支出、貨幣供應量、利率、匯率、價格、稅收等方面。

第四，公共政策機制，即公共政策主體從事公共政策活動所依據(jù)的各種制度和程序，如制定程序、執(zhí)行程序、評估程序、監(jiān)督程序、終結程序等。

第五，公共政策目標，即建構于某個特定價值觀之上的公共政策活動所要達到的結果。公共政策目標可以是單一的，也可以是復合的。例如，在常見的利益調整、經濟發(fā)展、社會進步等政策目標之中，公共政策可以取其中一項，也可以取其兩項或三項作為某個政策的目標。目標的指向越多，對公共政策過程每個環(huán)節(jié)的要求就越高。

（二）當前經濟社會發(fā)展對公共政策的新要求

1．強化利益調整和利益平衡的要求

改革開放三十多年來，我國的經濟建設和社會發(fā)展取得了巨大成就，同時，社會利益結構和社會階層結構也產生了劇烈分化與整合，不同群體之間的利益差距逐漸擴大。從整體上看，我國社會處于一個巨大轉型的關鍵時期。正如被稱為“波蘭改革總設計師”的這個國家前第一副總理、財政部長格澤戈爾茲· W·科勒德克所指出的那樣，轉軌階段必然會遇到各個利益集團不同的利益要求和經濟矛盾，為此必須有新的法律體系、新的行為模式、新的公共政策設計［1］。而且，這一政策設計不能僅僅從經濟觀點，還必須從政治上或從價值上思考問題，以促進和服務于改革、體制轉軌和發(fā)展的大局。在現(xiàn)實中，由于公共政策的缺失、不足和失效造成的利益失衡和社會問題不一而足。例如，大量數(shù)據(jù)和研究表明，我國的消費結構已經發(fā)生了深刻變化，無論在城市還是在農村，基本需求已退居次位，發(fā)展型需求逐漸成為社會的主要需求。而在發(fā)展型需求中，教育、醫(yī)療保健和交通通信成為最重要的幾種公共需求。整個社會正步入公共品需求的擴張時期。

但是，面對這一變化，一些地方政府仍不斷將資源更多地用于競爭性領域，而教育、社會保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生、居住等直接影響居民生活和消費的社會發(fā)展項目和社會性公共服務等非競爭領域得到的政府財政支持就日益顯得不足。而公共投資主要集中于經營城市、基礎設施建設，真正需要加大投資的農村地區(qū)、社會保障體系等方面卻存在投資嚴重不足的瓶頸。由此所產生和強化的市場競爭參與約束，限制了人們的消費能力，特別是在社會保障、社會利益平衡方面的制度供給不足所產生的消費約束，引起了不同的利益格局和收入配置。且隨著利益和收入差距的不斷擴大，造成一定的社會矛盾，擴大了沖突和無序①參見龐娟：《地方公共品供給的政府行為研究》，西南財經大學博士論文。。因此，調整各利益集團之間的利益關系，調整、縮小人們之間的利益差距，對于我國社會經濟的協(xié)調發(fā)展具有重要意義。這就必然要求公共決策過程盡可能地反映與之相關的決策主體的利益要求，滿足和實現(xiàn)當前社會中多元主體的利益需要。

2．擴大公共參與的要求

為使公共政策更加有效地發(fā)揮其調整各方利益、協(xié)調社會關系的作用，滿足和實現(xiàn)當前社會中多元主體的利益需要，擴大公共政策過程的公共參與變得十分重要和關鍵。

過去認為，公共政策的整個過程，至少是政策的制定，是政府甚至政府某個部門一家的事情，他們能夠代表全社會利益，并且有能力代表全社會利益作出決策。換句話說，有足夠的理性確定某個目標是否值得爭取，采取的手段是否能被接受以及改進后的結果是否良好。政策科學把這種認識和實踐歸納命名為“理性決策模式”。從理想的角度而言，理性決策模式是非?？茖W與高效的。但這一科學與高效的實現(xiàn)必須具備以下一些前提，即完善的政府結構；正確可靠的信息反饋；全知全能的決策者，包括他必須了解所有社會價值偏好，具有權衡所有社會影響因素的能力，選擇最為經濟有效的政策方案，知道每一政策方案產生的后果。而在實際中，這些條件卻很難實現(xiàn)。因為沒有任何一個政治體系能全部滿足這些條件，特別是決策者本身并非全知全能，由于擇優(yōu)標準不一，事物不斷變化，這使得他即使使用了全部手段和方法，也無法掌握和透徹理解所有這些信息從而作出正確的決策。這說明任何決策者的理性都不是無限的，而是有限的。

在改革開放初期，政府集中資源投入與經濟發(fā)展直接相關的領域的決策，有其自身的合理性并且取得了突出的成效。但是，在經濟領域獲得成效以后，由于決策者的“有限理性”，這一決策沿著初始的方向以單兵突進的態(tài)勢向前猛烈推進，在方式、路徑、策略上出現(xiàn)加速性、單向性的特點，整個社會轉型和體制改革就不易形成整體推進的力量，導致社會結構的斷層和社會運行的失衡。具體的表現(xiàn)就是公共政策的“缺位”和“越位”，即不需要發(fā)揮公共政策作用的領域，卻為公共政策所覆蓋，而需要公共政策發(fā)揮作用的領域，卻存在著政策“真空”或政策不到位。其所反映出來的深層問題，就是公共政策目標錯位、政策不配套、政策的執(zhí)行力不足。一句話，就是公共政策的有效性不足，或曰“政策失效”，即政策的實施沒有達到特定目的，不能滿足相應主體所具有的需要，其化解社會矛盾、解決社會問題的應有作用受到制約。政策失效會產生諸多負面影響，帶來更多的社會問題，破壞社會的穩(wěn)定、阻礙社會的發(fā)展?？梢姡瑑H僅是“有限理性”就會制約決策者無法實現(xiàn)其良好的愿望，更不要說其他因素的干擾了。

因此，為要增強政策的有效性，制定高質量的公共政策并有效地加以執(zhí)行，就必須擴大公共政策主體的范圍，使所有相關的政治共同體成員都能在平等的基礎上參與決策，能夠提出或質疑某個主張、陳述理由、表達各種需求和利益，并得到尊重、傾聽和討論。

擴大公共參與，容納更多的公共政策主體參與政策過程的好處，一是使各方參與者的意見建議、利益表達盡可能地被吸收到公共政策的整個過程中去，使公共決策結果盡可能地反映與之相關的決策主體的利益要求，實現(xiàn)多元化社會中多元主體的需要，從而維護社會穩(wěn)定，推進和諧社會建設。二是把來自不同利益要求的聲音帶入公共決策議程，使這些聲音能夠被傾聽、被關注，即使它們不能夠改變公共決策的結果，至少也使代表這部分利益的聲音得到表達，對即將形成的決策結果產生一定影響。三是使一些產生于民間卻有著重大意義的議題進入決策過程，這樣便使公共決策結果因為能更好地反映民意而具有合理性。比如環(huán)保、瀕危物種保護、艾滋病防治等議題，都是首先起自民間，從被傾聽、被關注開始，最后進入公共政策過程。四是各個公共政策主體在表達、傾聽、討論的過程中，由于信息的交流和思維的不斷磨礪，其知識水平和決策能力也將不斷提高，從而為高質量的公共政策提供前提條件。

3．創(chuàng)新的要求

擴大公共參與，容納更多的公共政策主體參與政策過程的要求，內在地、必然地引出創(chuàng)新的要求。

首先，公共政策主體作為公共政策過程的基本構成要素，擴大公共參與，容納更多的公共政策主體參與政策過程，其本身就是重大的認知和理念的創(chuàng)新。

過去曾經認為，公共政策的本質是對社會公共利益的權威性分配，具體地說，是政府利用公共政策去保護、滿足一部分人的利益需求，同時抑制、削弱甚至打擊另一部分人的利益需求。因此，在現(xiàn)實生活中，任何一項公共政策的執(zhí)行的結果都是一部分人受益，另一部分人不受益，而不受益實際上就是受損，換句話說，就是在保障一部分人利益的同時必然損害另一部分人的利益。這種觀念或思維模式已經無法適應當前社會的發(fā)展，與和諧社會的建設背道而馳。

理想的公共政策是理性的公共政策，即能夠促進社會良性循環(huán)、社會各個群體和階層共贏的公共政策。這就要求公共政策能夠促使多方價值和利益分配的協(xié)調與平衡，甚至是補償；不斷緩和及有效化解價值沖突和利益矛盾，避免犧牲一個群體的利益去實現(xiàn)另一群體的利益，確保社會公平。不言而喻，這一目標的轉變，使得公共政策整個過程的難度和復雜程度大大增加了。

為改變關于公共政策是“在保障一部分人利益的同時必然損害另一部分人的利益”的“零和游戲”的偏見，以科學發(fā)展觀為指導，牢固樹立“以人為本”的觀念，以實現(xiàn)社會公平正義，努力使所有社會成員平等享有社會發(fā)展成果的權利和機遇，提高全體公民的福利，促進和諧社會建設，其必然途徑，就是主動地容納更多公共政策主體的參與。

其次，所有公共政策參與者也要創(chuàng)新自我，不斷提高自身素質，包括優(yōu)化知識結構，加深和拓寬對根本利益和具體利益、全局利益和局部利益、集體利益和個體利益的見解和認知；強化對規(guī)則的尊重和遵守；擁有相應的經驗和能力，特別是民主協(xié)商的能力、傾聽他人意見和批評的能力，妥協(xié)的能力等等。

再次，既然在公共政策過程的基本構成要素之中，公共政策主體是最為關鍵、最具決定性的要素，決定著對政策客體的認知和把握，決定著對政策形式、工具和機制的創(chuàng)造和選擇，決定著政策目標的確定，那么，擴大公共參與，容納更多的公共政策主體參與政策過程，必然引起其他各構成要素的變化，要求這些構成要素的創(chuàng)新。通過創(chuàng)新實現(xiàn)積極的公共政策變遷，可以使公共政策的決策更科學，程序更規(guī)范，手段更完善，靈敏度更高，效果更明顯。

（三）加強對公共政策過程黨際協(xié)商的意義和作用

首先，其意義和作用在于，彰顯了中國特色政黨制度的價值和優(yōu)勢。

中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，是植根于中國近代歷史發(fā)展任務和傳統(tǒng)文化特征而創(chuàng)造的獨特的政黨制度，其核心就是政治協(xié)商。作為傳統(tǒng)文化特征來說，它體現(xiàn)了以和為貴的協(xié)商精神；作為歷史發(fā)展任務來說，就是根據(jù)不同時期的歷史任務，表現(xiàn)出明顯的各有重點的協(xié)商內容。例如，在新中國建立前夕，其重點是“協(xié)商建國”；改革開放之初，其重點是撥亂反正，開創(chuàng)改革開放新局面。正是在協(xié)商精神和協(xié)商內容這兩個方面，它支配和引導了這一政黨制度的制度建構，支配和引導了其具體的機制和程序建設。當前，調整各社會階層之間的利益關系，調整、縮小人們之間的利益差距，成為我國社會經濟協(xié)調發(fā)展、建設和諧社會的重要內容，成為對公共政策過程的必然要求。加強對公共政策過程的黨際協(xié)商，并根據(jù)這一協(xié)商內容不斷推進機制和程序建設，使之更趨完善，正是中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的價值和優(yōu)勢所在。

其次，它為擴大公共政策主體提供了專業(yè)的參與者。

如上所述，當前經濟社會發(fā)展對公共政策的新要求可以歸納為三個方面。這三方面要求，分開來是相對獨立的內容，各自有相對應的專門領域；但是合起來看，卻是互相緊密聯(lián)系，有其內在的必然的邏輯順序。其中，強化利益調整和利益平衡，是社會發(fā)展變遷相對于公共政策的功能和目標而提出的，這是整個公共政策過程變遷的起點和原始推動力。正是為了回應這一要求，才引出了“擴大公共參與”和“創(chuàng)新”這樣兩個要求。然而，從公共政策過程內部各個環(huán)節(jié)來看，公共政策主體是最為積極、最為關鍵的構成要素。只有公共政策主體的發(fā)展完善，包括參與的擴大，容納更多的公共政策主體參與政策過程，才能有效發(fā)起政策過程的創(chuàng)新，然后促進公共政策功能和目標的實現(xiàn)，滿足關于強化利益調整和利益平衡的新要求。

在我國的黨際協(xié)商，即執(zhí)政的中國共產黨和參政的各民主黨派的協(xié)商中，執(zhí)政黨是決策者，參政黨是參與者。加強對公共政策過程的黨際協(xié)商，實際上就是針對這一關鍵之處，提供專業(yè)的參與者，就是民主黨派也即參政黨，參與公共政策的過程。

這里提出民主黨派也即參政黨是公共政策過程的“專業(yè)參與者”，是因為參政黨參與公共政策的過程，與其他參與主體如民間組織、專業(yè)社團、利益相關者個體等相比，具有獨特的優(yōu)勢和特點，主要是它們享有國家根本大法憲法規(guī)定的政治法律地位；具備一定的組織架構，具有有序參與的能力；擁有一定的專業(yè)人才，具有專業(yè)參與的能力。

協(xié)商政治理論是西方于20世紀80年代以來興起的政治思潮與實踐。以該理論的一些觀點看我國黨際協(xié)商的優(yōu)勢和特點，會給人們新的借鑒和啟發(fā)。第一，協(xié)商政治理論家都充分肯定政治協(xié)商對于民主的重大意義。例如，曼寧指出：“一項合法的決策并不代表所有人的意志，而是從所有人參與的協(xié)商中產生出來的決策。每個人的意志都是在協(xié)商中形成的，是這一點賦予了決策以合法性?！保?］米勒也認為，“當決策是通過公開討論過程而達成，其中所有參與者都能自由發(fā)表意見并且愿意平等地聽取和考慮不同的意見，這個民主體制就是協(xié)商性質的?！保?］但是，民主并不僅僅需要協(xié)商，更需要決策。但協(xié)商與決策畢竟是兩個過程，如何連接協(xié)商和決策兩個環(huán)節(jié)，是一個操作性很強的現(xiàn)實問題。第二，協(xié)商政治理論家提出了許多富有借鑒意義的觀點?？贫魈岢隽艘环N“協(xié)商制度的模式”來彌合協(xié)商與決策之間的非連續(xù)性。他認為，協(xié)商應該在一個制度性框架里過渡到決策活動，這一制度性框架主要指政黨與社團的活動，將協(xié)商活動主要集中在政黨及社團的活動中更有利于解決協(xié)商與決策結合的難題。他指出，政黨大會本身就是協(xié)商的場所，政黨就是最好的協(xié)商制度［4］。哈貝馬斯則進一步指出，協(xié)商是在意見形成和意志形成過程的不同層次上沿著兩個軌道進行的，一個是具有憲法建制形式的，一個是不具有正式形式的。他認為，“公共協(xié)商，無論是在正式的有組織的政治決策和立法過程中，還是在公共領域無政府狀態(tài)的意見形成過程中，都是很重要的?！保?］同時，哈貝馬斯強調正式制度中協(xié)商的重要意義，因為正式制度中的協(xié)商是建立在對來自非正式公共領域中協(xié)商形成信息的過濾基礎之上的，它把交流的力量轉變?yōu)樾姓牧α?，通過“過濾非規(guī)制性協(xié)商使之成為規(guī)制性協(xié)商”［6］，將其轉變?yōu)闆Q策性因素，并最終成為可實施的政策。第三，從“政黨就是最好的協(xié)商制度”、“具有憲法建制形式”是協(xié)商的重要途徑等觀點來看，跟公共政策過程的其他參與者尤其是公民個體的分散性不同，中國的參政黨基本上有一個從中央到地方基層的組織架構，這就為收集、集中、提煉、反映某些具體的、分散的利益要求提供了前提條件，也即能夠“過濾非規(guī)制性協(xié)商使之成為規(guī)制性協(xié)商”。在西方，由于執(zhí)政黨之外就是在野黨或反對黨，它們要么激烈批評反對執(zhí)政黨的公共政策，要么競選時自己提出包含某些社會階層的利益要求的公共政策主張，而不可能成為“具有憲法建制形式”的穩(wěn)定的利益反映渠道。為此，西方的協(xié)商政治理論家煞費苦心，構思了種種協(xié)商的主體和機制。如詹姆斯·菲什金（James Fishkin）就提出了一種他稱之為“協(xié)商性民意調查”（Deliberative Poll）的協(xié)商模式。但這種模式具有很大的主觀隨意性和不確定性，因而在實際中的操作性也是值得懷疑的。相比之下，中國的參政黨既具備一定的組織架構，又具有有序參與的能力，恰恰就是這樣一種“具有憲法建制形式”的穩(wěn)定的、利益反映渠道。如果運用得好，可以極大地提高公共政策過程的科學化和民主化水平。

二、公共政策過程進入黨際協(xié)商的途徑和實際進展

（一）中國特色黨際協(xié)商的特點和模式描述

中國特色黨際協(xié)商是中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的產物，是中國協(xié)商政治的重要表現(xiàn)形式。經過多年的實踐，并經中共中央重要文件，主要是1989年頒發(fā)的《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》和2005年頒發(fā)的《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見》兩個文件的總結和規(guī)范，中國特色黨際協(xié)商的原則、機制和程序已經基本確立，初步形成了中國特色黨際協(xié)商的基本模式，也是公共政策過程進入黨際協(xié)商的主要途徑。一是執(zhí)政黨與參政黨的直接協(xié)商；二是通過中國共產黨領導的人民政協(xié)這一平臺進行協(xié)商；三是通過反映“社情民意”的方式進行協(xié)商。除了上述三種主要協(xié)商方式之外，還有小型的座談會、談心會，由執(zhí)政黨的某級黨委領導邀請參政黨同級領導就某項議題進行協(xié)商討論，聽取意見；參政黨組織可就某項專題調研形成的調研報告，報送執(zhí)政黨同級黨委。在協(xié)商各方的主動性方面，既有執(zhí)政黨召開協(xié)商會，發(fā)起協(xié)商，如第一種方式；也有參政黨主動提出議題，發(fā)表意見和建議，如在政協(xié)提出的提案。協(xié)商的內容一般具有宏觀性，如民主協(xié)商會的議題，是中共中央或地方黨委，就代表大會報告、政府工作報告或其他有關國家大政方針和國計民生問題發(fā)起協(xié)商，征求意見；參政黨在各級政協(xié)會議的提案，大多也是就國家或地方重大政治、經濟、社會發(fā)展問題，提出議題、意見和建議。為使協(xié)商更具成效，協(xié)商在決策之前這一原則在《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見》中得到確認之后，得到越來越認真的貫徹。

綜上所述，中國特色黨際協(xié)商的特點和模式，為加強對公共政策過程的黨際協(xié)商提供了基本的制度框架和機制程序。

（二）當前公共政策過程的黨際協(xié)商現(xiàn)狀分析

第一，在公共政策個案的協(xié)商方面取得了顯著成效，但還存在著對公共政策整個過程，特別是對公共政策機制創(chuàng)新重視不夠的現(xiàn)象。

近年來，隨著社會經濟形勢的發(fā)展出現(xiàn)的公共政策領域的新情況、新問題、新困難，對于公共政策的黨際協(xié)商得到更多重視，其協(xié)商的數(shù)量、質量和成效十分顯著。作為公共政策參與主體的參政黨提出的關于公共政策的許多意見建議，得到執(zhí)政黨的重視和采納，有些內容直接進入了政府的公共政策文件，對于推動政府有關公共政策決策的科學化、民主化，使公共政策在調整各方利益、協(xié)調社會關系、滿足和實現(xiàn)當前社會中多元主體的利益需要方面有效地發(fā)揮作用，產生了良好的影響。

然而，從整個公共政策的構成要素來看，也即從公共政策主體、客體、政策形式、工具和機制、價值和目標等整體分析，可以發(fā)現(xiàn)當前公共政策黨際協(xié)商，還僅涉及公共政策的客體即具體個案方面，對于其他各方面，比如對公共政策的執(zhí)行、評估、監(jiān)督等環(huán)節(jié)，還涉及得不多。特別是對公共政策的機制，也即公共政策主體從事公共政策活動所依據(jù)的各種制度和程序，如制定程序、執(zhí)行程序、評估程序、監(jiān)督程序、終結程序等的創(chuàng)新和完善，還鮮有涉及。例如，隨著各種利益集團的形成，如何從公共政策機制的創(chuàng)新和完善上，防止出現(xiàn)“政策壟斷”，損害其他社會階層特別是弱勢群體的利益，成為重要的問題。所謂“政策壟斷”，根據(jù)協(xié)商政治理論家研究，是指在公共政策過程中，由重要的行為者組成集中、封閉的體系并通過限制外界參與而實現(xiàn)對政策的控制，由此排除其他利益，獨自分享價值和資源［7］。目前，如公共品的單方面漲價、過橋過路費的無度收取等，均屬這類現(xiàn)象。如何從公共政策機制的創(chuàng)新和完善上抑制這類現(xiàn)象，應是中國特色黨際協(xié)商的內容之一。

第二，協(xié)商主體的主動性同步提高，但還存在著機制浪費和機制供給不足的現(xiàn)象。

一方面，如前所述，中國特色黨際協(xié)商模式，賦予了協(xié)商各方充分的主動性，從特定方面體現(xiàn)了中國特色政黨制度的優(yōu)勢和特點。在回應社會對公共政策的客觀需求中，無論是執(zhí)政黨還是參政黨，對于公共政策的協(xié)商，都表現(xiàn)出極大的主動性。另一方面，協(xié)商機制浪費和機制供給不足并存的現(xiàn)象也同時存在。例如，人民政協(xié)對于在非政協(xié)會議召開期間提出提案的，已經制定了相應的接收、辦理的規(guī)定。這一規(guī)定，在民生問題不斷增多、社會各方利益平衡和利益協(xié)調的要求日益迫切的形勢下，具有十分積極的實際作用。它為各個協(xié)商主體，特別是參政黨加強對公共政策的協(xié)商，提供了更大的空間，便于他們隨時對新出現(xiàn)的包括公共政策在內的問題提出意見和建議。但實際中，在非政協(xié)會議召開期間提出提案的，數(shù)量還是很少。這是屬于“機制浪費”的一個例子。

協(xié)商機制的有效性是衡量其優(yōu)越性的重要指標。所謂“有效”，就是協(xié)商與決策結合的成效問題。協(xié)商與決策是兩個過程，如何通過恰當?shù)臋C制把二者連接起來，使協(xié)商因素體現(xiàn)在決策之中并最終成為可實施的政策，這是一個關鍵而困難的問題。它又包含兩個方面，一是對提出協(xié)商的信息分析和處理是否科學和專業(yè)；二是反映各種利益要求（偏好）的信息是否得到充分反映和討論并為各方所理解，從而進入決策之中。也即“以保障協(xié)商階段提出與被接受的理由不被公共決策過程所抹掉”［8］。應該說，在目前對公共政策的黨際協(xié)商中，解決這兩個方面困難的機制尚覺不足。一方面，缺少足夠的保障機制和激勵機制，以保證意見和建議中所反映的信息得到科學和專業(yè)的分析處理；另一方面，也缺少使所表達的信息得到充分討論的后續(xù)機制。加大機制供給，提高協(xié)商有效性，是加強對公共政策的黨際協(xié)商的著力點之一。

第三，作為公共政策過程參與主體的參政黨，在參與公共政策的協(xié)商方面做了大量努力，作出了有目共睹的貢獻，但從實踐中看還存在著參與能力不足的問題，主要表現(xiàn)為兩個方面：一是反映和代表具體利益和要求的能力不足；二是主動提出公共政策議題的能力不足，這兩個方面又互有聯(lián)系。

反映和代表所聯(lián)系的各部分群眾的具體利益和要求，是基于民主黨派所具有的進步性和廣泛性的屬性。根據(jù)江澤民同志在中共中央第19次全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會議上關于民主黨派的進步性和廣泛性的經典論述，反映和代表所聯(lián)系的各部分群眾的具體利益和要求，是參政黨在參與公共政策協(xié)商的題中應有之義。參政黨所聯(lián)系群眾的利益訴求，是國家、民族整體利益格局中的部分利益，這樣的利益得到表達，有利于最廣大人民的根本利益的實現(xiàn)。

提出公共政策議題的能力，對于參政黨參與公共政策的協(xié)商，有其特殊的意義。作為擴大的公共政策參與主體，把來自特定群眾的聲音特別是容易被忽略的少數(shù)群體和弱勢群體的聲音帶入公共決策議程，使這些聲音能夠被傾聽、被關注，使其利益要求盡可能地被吸收到公共政策的決策中去，以彌補決策者“有限理性”之不足，是參政黨參與公共政策過程的特殊作用。

在實踐中，反映和代表具體利益和要求的能力不足，集中反映在尚缺乏對具體利益和要求進行收集、過濾、提煉、集中的參政黨工作機制，還有的對反映和代表的是哪部分群眾的具體利益和要求，也頗為模糊。參政黨提出公共政策議題的數(shù)量和質量，也與其承擔的職責和社會的期待，有著相當差距。這就不能不影響到其參與公共政策協(xié)商的質量和水平。

三、加強對公共政策的黨際協(xié)商的若干建議

（一）要進一步加強對公共政策的黨際協(xié)商的重視

充分認識中國特色黨際協(xié)商對于促進公共政策的科學化、民主化的重要意義，充分認識如何加強對公共政策的黨際協(xié)商，既是我國社會當前復雜的利益協(xié)調和利益平衡的迫切需要，也為凸顯中國特色政黨制度的優(yōu)勢提供了機遇，為在這一過程中豐富和完善中國特色協(xié)商政治的模式提供了機遇。

（二）要擴大對公共政策過程的黨際協(xié)商內容范圍

特別是要加強對公共政策執(zhí)行和評估的協(xié)商，同時擴大對公共政策過程的黨際協(xié)商內容范圍，重視對公共政策機制創(chuàng)新的協(xié)商。機制創(chuàng)新指的是廢除不公正、不公開、不合法和不合理的機制和程序，建立公正、公開、合法和合理的機制和程序，創(chuàng)新決策系統(tǒng)，使公共政策問題的捕捉、決策的程序和公共政策內容的設計更能體現(xiàn)社會公正，從制度上最大限度地減少和防止決策活動的隨意性和個人偏好對決策質量的負面影響，使公共政策產品的質量得到切實保證［9］。在這方面的黨際協(xié)商取得的成果，其作用和影響將更為顯著和長遠。

（三）要重視對公共政策的黨際協(xié)商機制的完善

增加機制供給，包括參政黨參與公共政策協(xié)商的激勵機制。在政治協(xié)商中，機制的重要性不言而喻。美國學者費爾約翰認為，協(xié)商機制的作用，“在于保證決策過程能夠獲得廣泛的信息，決定誰在何種事務上的發(fā)言權，確定每一問題的可能性決策，說明如何修改議題，以及保障協(xié)商過程的透明性以有利于理性說服；同時它還有助于安排討論，修正議題的結構”［10］?？傊?，是要保證協(xié)商的有序進行，提高協(xié)商的成效。

（四）要加強參政黨自身建設

從完善內部機制著手，著重提高概括和集中具體群體、具體利益和要求的能力，提高形成和提出公共政策議題的能力，從而實現(xiàn)對公共政策的專業(yè)化、高效化參與。在當前社會利益多元化的格局下，特別要注重協(xié)助執(zhí)政黨抵制和消除公共政策過程中的“隱蔽”問題或曰“隱蔽議程”。所謂“隱蔽議程”，是借用學者拉雷·格斯頓的獨特表述。他的研究表明，在公共政策過程中，常常有少數(shù)人基于非公共利益而操控政策制定過程，把自身利益集團的特殊利益隱匿于虛假的共識之中，從而扭曲了公共政策的公共性、科學性和民主性，降低決策的品質，使政府的行為無效［11］。

參政黨肩負著與中國共產黨通力合作、共同致力于建設中國特色社會主義事業(yè)的神圣使命，他不尋求自身的特殊利益，地位超然。對于促使“隱蔽議程”進入公開的討論從而消除其隱蔽性，有著獨特的作用。

［1］格澤戈爾茲·W·科勒德克．從休克到治療：后社會主義轉軌的政治經濟［M］．上海：上海遠東出版社，2000：2－6．

［2］Manin，Bernard．On Legitimacy and Political Deliberation［J］．Political Theory，1987，15：338－368．

［3］戴維·米勒．協(xié)商民主不利于弱勢群體？［C］／／毛里西奧·帕瑟林·登特里維斯．作為公共協(xié)商的民主：新的視角．王英津等，譯．北京：中央編譯出版社，2006：137．

［4］Joshua Cohen．Deliberation and Democratic Legitimacy［C］／／Deliberative Democracy：Essays on Reason and Political，Cambridge：MIT University，1997．

［5］梅維·庫克．協(xié)商民主的五種觀點［C］／／毛里西奧·帕瑟林·登特里維斯．作為公共協(xié)商的民主：新的視角．王英津等，譯．北京：中央編譯出版社，2006．

［6］朱迪特·斯夸爾斯．協(xié)商與決策：雙軌模式中的非連續(xù)性［C］／／毛里西奧·帕瑟林·登特里維斯．作為公共協(xié)商的民主：新的視角．王英津等，譯．北京：中央編譯出版社，2006．

［7］拉雷·格斯頓．朱子文譯．公共政策的制定——程序和原理［M］．重慶：重慶出版社，2001．

［8］Henry Richardson．Democratic Intentions［C］／／Bohman and Rehg．Deliberative Democracy．Cambridge MA：MITPress，1997．

［9］丁煌，曾凡軍．以公共政策創(chuàng)新來保障社會公正［C］／／21世紀的公共管理：機遇與挑戰(zhàn)——第三屆國際學術研討會論文集．

［10］John Ferejohn．Instituting Deliberative Democracy［C］／／Ian Shapiro and Stephen Macedo．Designing Democratic Institutions．New York U-niversity Press，2000．

［11］拉雷·格斯頓．公共政策的制定——程序和原理［M］．朱子文，譯．重慶：重慶出版社，2001．

責任編輯：王文京

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1002－0519（2011）06－0005－07

2011－10－08

浙江省社會主義學院2010年度招標課題（10zsyZB07）

吳先寧，男，中國國民黨革命委員會中央委員會宣傳部部長。