劉敦峰 山東省汶上縣審計(jì)局，山東濟(jì)寧市 272501

淺析政府非稅收入管理存在的問(wèn)題及對(duì)策

劉敦峰 山東省汶上縣審計(jì)局，山東濟(jì)寧市 272501

非稅收入是政府財(cái)政收入的重要組成部分，但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)非稅收入管理沒(méi)有得到足夠的重視，存在著許多許多問(wèn)題，必須采取措施加強(qiáng)對(duì)非稅收入的管理。本文就目前政府非稅收入在管理方面存在的普遍性問(wèn)題進(jìn)行了分析和闡述，并有針對(duì)性地提出了加大宣傳力度，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，規(guī)范、創(chuàng)新非稅收入征管模式，完善非稅收入收支計(jì)劃管理等相關(guān)建議。

政府非稅收入管理；問(wèn)題；對(duì)策

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)并沒(méi)有“非稅收入”這個(gè)概念，各級(jí)政府文件中廣泛使用的都是“預(yù)算外資金”這一概念。2004年，財(cái)政部頒發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》指出，“政府非稅收入是指除稅收以外，由各級(jí)政府、各級(jí)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國(guó)家資源、國(guó)有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿(mǎn)足社會(huì)公共需要或準(zhǔn)公共需要的財(cái)政資金”。同時(shí)指出：“政府非稅收入管理范圍包括：行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國(guó)有資源有償使用收入、國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益、彩票公益金、罰沒(méi)收入、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入、主管部門(mén)集中收入以及政府財(cái)政資金產(chǎn)生的利息收入等?！胺嵌愂杖搿钡奶岱ㄕ饺〈邦A(yù)算外資金”的提法。非稅收入和稅收收入一起構(gòu)成了我國(guó)財(cái)政收入的重要組成部分，且非稅財(cái)政收入總量增長(zhǎng)較快，所占政府財(cái)政收入比重不斷攀升。作為財(cái)政管理體系的重要組成部分，政府非稅收入管理的正常運(yùn)轉(zhuǎn)既是實(shí)現(xiàn)綜合財(cái)政預(yù)算管理，建立公共財(cái)政收入征管體制的重要途徑，又是嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，推進(jìn)反腐倡廉和依法理財(cái)?shù)膹?qiáng)硬手段。各級(jí)政府對(duì)稅收收入形成的可用財(cái)力管理較為規(guī)范和嚴(yán)格，但對(duì)非稅收入形成的財(cái)力管理相對(duì)弱化，亟須加以規(guī)范和完善，將這部分可觀的政府收入充分的組織起來(lái)，有效的加以利用，一方面可以減緩財(cái)政收支矛盾，另一方面可以為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展提供有力的財(cái)力支持。

一、政府非稅收入管理的現(xiàn)狀

（一）非稅收入規(guī)模過(guò)大，二次分配問(wèn)題突出。雖然部門(mén)預(yù)算改革的成效非常顯著，相當(dāng)一部分行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金都納入了預(yù)算管理，但非稅收入的規(guī)模仍然過(guò)大，其占財(cái)政收入的比例較高。且非稅收入在分配使用中存在著二次分配現(xiàn)象，如已經(jīng)納入預(yù)算管理的非稅收入，各主管部門(mén)基本上自行安排收支計(jì)劃，對(duì)其分配使用并不提出詳細(xì)的方案,財(cái)政部門(mén)雖然履行了審核批準(zhǔn)的程序，但并沒(méi)有對(duì)這些資金進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)管。非稅收入更大的部分沒(méi)有納入預(yù)算管理，形成事實(shí)上的主管部門(mén)二次分配和整個(gè)年度預(yù)算的調(diào)整，削弱了預(yù)算的剛性和法定約束力。

（二）重預(yù)算內(nèi)輕預(yù)算外，非稅收入管理流于形式。目前，各級(jí)政府每年向人民代表大會(huì)提交的年度預(yù)算收支安排仍然只有一般預(yù)算收支安排，而沒(méi)有非稅收入預(yù)算收支安排。在審核各部門(mén)的年度預(yù)算時(shí)，非稅收入的審核基本上流于形式，非稅收入支出并沒(méi)有剛性約束。年初收入預(yù)算不足則進(jìn)行追加，收入預(yù)算超過(guò)實(shí)際支出也不需要辦理結(jié)轉(zhuǎn)手續(xù)，收支項(xiàng)目調(diào)整隨意性大，長(zhǎng)期游離于財(cái)政預(yù)算管理之外。由于缺乏法定的支出監(jiān)管程序、對(duì)預(yù)算外資金支出沒(méi)有過(guò)硬約束，難以實(shí)行嚴(yán)格意義上的監(jiān)管。

（三）資金管理不到位，政府難以統(tǒng)籌調(diào)劑。目前對(duì)非稅收入主要是采取“收支兩條線”的管理方式，未真正觸及執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位利益，仍然是“誰(shuí)收誰(shuí)用，多收多用、多罰多返”，加上傳統(tǒng)的“重預(yù)算內(nèi)輕預(yù)算外”習(xí)慣勢(shì)力影響，非稅收入難以全額進(jìn)入預(yù)算“籠子”；加上財(cái)政部門(mén)在部門(mén)預(yù)算安排上采取的是先非稅后預(yù)算，這樣，單位甚至財(cái)政機(jī)關(guān)相關(guān)管理部門(mén)往往不愿把非稅收入基數(shù)編制過(guò)高，造成科學(xué)的部門(mén)預(yù)算夾帶相當(dāng)成分的人為因素，從而使非稅收入預(yù)算管理流于形式，政府統(tǒng)籌調(diào)劑乏力。

二、規(guī)范政府非稅收入管理的對(duì)策建議

從當(dāng)前非稅收入管理的現(xiàn)狀來(lái)知，要想使非稅收入管理步入法制化、規(guī)范化、科學(xué)化軌道，只有創(chuàng)新非稅收入管理模式，才能使政府非稅收入管理取得實(shí)質(zhì)成效。

（一）加大宣傳力度，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。要逐步淡化預(yù)算外資金概念，明確非稅收入的概念和非稅收入是財(cái)政收入重要組成部分，真正把思想認(rèn)識(shí)統(tǒng)一到非稅收入“所有權(quán)屬?lài)?guó)家，使用權(quán)歸政府，管理權(quán)在財(cái)政”上來(lái)，把規(guī)范政府非稅收入管理與加強(qiáng)稅收征管置于同等重要地位。同時(shí)樹(shù)立全局觀念，把非稅收入管理改革置于財(cái)政改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局來(lái)衡量，擺正政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、整體與局部的關(guān)系，摒棄狹隘的地方保護(hù)主義、本位主義和分散主義傾向。

（二）規(guī)范、創(chuàng)新非稅收入征管模式。按照國(guó)際通行做法，改革現(xiàn)行分散征收、自主使用的非稅收入管理辦法，建立“征收、預(yù)算、使用”三分離的新型非稅收入管理模式。一是統(tǒng)一非稅收入的征收管理，將非稅收入征收管理的職責(zé)權(quán)限集中于專(zhuān)門(mén)的非稅收入征收管理機(jī)構(gòu)。二是要通過(guò)收入直接繳入國(guó)庫(kù)或財(cái)政專(zhuān)戶(hù)等途徑，將非稅收入納入部門(mén)預(yù)算統(tǒng)一管理，增強(qiáng)非稅收入使用上的透明度，充分發(fā)揮政府預(yù)算在非稅收入資金調(diào)控與管理中的作用。三是將非稅收入與稅收收入一同納入財(cái)政收入預(yù)算，在財(cái)政支出管理上實(shí)行統(tǒng)籌安排，強(qiáng)化政府對(duì)非稅收入的統(tǒng)籌調(diào)劑功能。

（三）完善非稅收入收支計(jì)劃管理，實(shí)行部門(mén)綜合預(yù)算。統(tǒng)一預(yù)算編審制度，合理安排使用非稅收入，非稅收入管理機(jī)構(gòu)于預(yù)算年度開(kāi)始前，認(rèn)真核定執(zhí)收單位非稅收入年度計(jì)劃，財(cái)政部門(mén)據(jù)此編入單位的部門(mén)預(yù)算，實(shí)現(xiàn)預(yù)算內(nèi)、外資金統(tǒng)一協(xié)調(diào)，綜合平衡，徹底實(shí)現(xiàn)收支脫鉤，提高資金使用的整體效益，保證經(jīng)濟(jì)建設(shè)和各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的資金需要。

[1]吳萌.對(duì)政府非稅收入規(guī)模的簡(jiǎn)要分析[J].中國(guó)集體經(jīng)濟(jì).2007，（6）

[2]賈康.非稅收入規(guī)范化管理研究[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào).2005，（3）

劉敦峰，男，山東省濟(jì)寧市人，山東省汶上縣審計(jì)局，中級(jí)審計(jì)師，學(xué)士，研究方向：審計(jì)。

10.3969/j.issn.1001-8972.2011.09.117