馮林生，宋曉玲

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

加快推進水利建設(shè)，實現(xiàn)水利跨越式發(fā)展，必須大幅度增加水利投入，建立水利投入穩(wěn)定增長機制。2011年中央1號文件要求多渠道籌集資金，力爭今后10年全社會水利年平均投入比2010年高出一倍，發(fā)揮政府在水利建設(shè)中的主導(dǎo)作用，將水利作為公共財政投入的重點領(lǐng)域。這些投入水利的財政資金將主要分解成各類項目進行管理。本文所述的項目特指經(jīng)費來源全部為國家財政資金或以國家財政資金為主的項目。

項目預(yù)算管理作為項目管理的重要組成部分，既要嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)財政資金管理的相關(guān)規(guī)定，又要滿足各項水利事業(yè)發(fā)展的實際需要，且與項目承擔(dān)單位本身特點、內(nèi)部管理方式以及會計核算等緊密相關(guān)。預(yù)算管理的好壞將直接影響項目的執(zhí)行結(jié)果，因此必須加強項目預(yù)算管理，確保資金安全，不斷提高資金使用的效率和效益。

一、中央水利事業(yè)單位項目預(yù)算管理中存在的問題

近年，國家在項目管理方面出臺了大量的管理制度和辦法，項目管理逐步科學(xué)化和精細(xì)化。但部分中央水利事業(yè)單位在項目執(zhí)行過程中仍然存在進度滯后、預(yù)算編制不合理、預(yù)算執(zhí)行與項目實施脫節(jié)等問題。與預(yù)算管理有關(guān)的問題如下：

1.預(yù)算編制不盡合理

①項目申報依據(jù)不充分。在項目管理的各個環(huán)節(jié)，項目立項是一項十分嚴(yán)謹(jǐn)?shù)幕A(chǔ)工作。但從目前情況看，由于項目經(jīng)費來源多樣化，既有基本建設(shè)項目，又有財政項目，財政項目又包括行政事業(yè)性項目、科研項目、中央分成水資源費項目等。各類項目立項程序不同，要求也不一樣，項目是否符合水利發(fā)展政策導(dǎo)向和發(fā)展規(guī)劃的問題得不到足夠重視，項目立項或多或少缺乏專業(yè)、合理、科學(xué)的評審論證程序。

②科學(xué)合理的預(yù)算編制工作機制尚未完全形成。從目前情況看，中央水利事業(yè)單位的項目管理方式多樣，部分項目特別是規(guī)模較小的項目，其預(yù)算編制主要由項目負(fù)責(zé)人完成，他們主要考慮如何能申請到項目經(jīng)費以及如何完成項目，著重于項目的技術(shù)方案設(shè)計、組織實施以及質(zhì)量監(jiān)控，較少關(guān)注項目支出預(yù)算明細(xì)分解的合理性和可操作性，對項目的投入產(chǎn)出比，以及項目可能帶來的經(jīng)濟效益和社會效益考慮得不多。因此在編制項目預(yù)算時，容易出現(xiàn)盲目申請資金，虛報項目工作量，夸大項目成本等問題，給之后的預(yù)算執(zhí)行造成許多困難，導(dǎo)致項目無法按期完成、項目質(zhì)量不理想、資金使用效益低，造成國家財政資金的閑置和浪費。

2.預(yù)算項目執(zhí)行不力

①預(yù)算執(zhí)行進度與項目完成進度不匹配。一方面，由于存在預(yù)算編制粗糙等問題，導(dǎo)致項目執(zhí)行進度與預(yù)算執(zhí)行進度脫節(jié)。為避免項目結(jié)轉(zhuǎn)或結(jié)余經(jīng)費過多的問題，部分單位采取突擊花錢的方式；另一方面，部分追加項目預(yù)算下達滯后，影響了項目工作的正常啟動，使得工作難以全面按時開展。

②預(yù)算項目對外委托管理不嚴(yán)。為確保項目成果質(zhì)量，由一個單位牽頭，其他單位配合共同完成一個項目屬于正常情況。但如果因為項目進展緩慢，為了加快項目進度而將項目的全部或者部分以業(yè)務(wù)對外委托的方式交給其他單位或者企業(yè)執(zhí)行，就很難保證和控制質(zhì)量。

③業(yè)務(wù)部門與財務(wù)部門缺乏溝通影響預(yù)算執(zhí)行進度。按照?？顚Ｓ玫脑瓌t，項目經(jīng)費由業(yè)務(wù)部門使用，而預(yù)算執(zhí)行進度則由財務(wù)部門來核算和統(tǒng)計。財務(wù)的很多規(guī)定業(yè)務(wù)部門難以理解，業(yè)務(wù)部門的很多工作財務(wù)部門也不知曉。在這種情況下，如果業(yè)務(wù)部門與財務(wù)部門銜接不好，一方面業(yè)務(wù)部門不能及時充分地了解項目資金執(zhí)行進度，另一方面財務(wù)部門不掌握項目進度情況，無法通過預(yù)算執(zhí)行進度督促加快項目實施進度，造成部分項目執(zhí)行緩慢，進而產(chǎn)生結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金過大等一系列后續(xù)問題。

2.預(yù)算項目在執(zhí)行過程中監(jiān)管不足

①預(yù)算管理機制不健全。項目管理與中央水利事業(yè)單位管理體制密切相關(guān)，通常情況下，一個項目既有項目承擔(dān)單位，又有項目主管部門（一般為項目承擔(dān)單位的上級部門），還有財政部門。由于條件所限，財政部門和項目主管部門很難對每個項目進行事前、事中、事后的控制和監(jiān)管，預(yù)算管理特別是審計和檢查工作主要委托會計師事務(wù)所、審計師事務(wù)所等中介機構(gòu)，由于中介機構(gòu)水平良莠不齊，對項目預(yù)算單位的審計流于形式，因此，項目資金使用的安全和效益得不到保障。

②預(yù)算執(zhí)行績效考核機制缺乏。長期以來，我國尚未形成一套系統(tǒng)的項目工作機制和項目績效考核體系，對已完成項目是否達到預(yù)期目的和效果難以進行科學(xué)的評價和考核，對以后的財政資金預(yù)算分配方向和投資項目的管理未能起到應(yīng)有的參考、導(dǎo)向和制約作用。

二、加強中央水利事業(yè)單位項目支出預(yù)算管理的幾點建議

1.加強項目經(jīng)費源頭管理，做好項目的預(yù)算編制工作

①重視項目申報管理工作，建立專家評審機制。中央水利事業(yè)單位在申報項目時，應(yīng)當(dāng)充分考慮國家政策、制度的導(dǎo)向作用，確保立項申報成功的項目能夠有助于推動水利事業(yè)發(fā)展，成為具有經(jīng)濟價值或社會效益的項目。為此，項目申報文本具體確定后，上級主管部門和財政部門應(yīng)當(dāng)組織開展嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的可行性論證程序，組織專家對項目方案是否符合國家相關(guān)政策規(guī)定、是否具有可操作性以及風(fēng)險程度進行項目預(yù)算可行性評審，對項目經(jīng)費額度、工作內(nèi)容等進行合法性、合理性評審，形成專家評審意見和決策建議。

②加強項目預(yù)算編制的基礎(chǔ)工作。首先，項目立項后，實施方案的編制首先應(yīng)遵循實事求是的原則，以項目工作任務(wù)為前提，以國家財務(wù)法規(guī)為依據(jù),細(xì)化項目預(yù)算編制，切實提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性、科學(xué)性和可行性。其次，編制的預(yù)算要依據(jù)充分、核算準(zhǔn)確、內(nèi)容齊全，要提高項目工作安排的預(yù)見性和計劃性，使項目中每項支出預(yù)算的確定都有據(jù)可依，保證預(yù)算安排與工作內(nèi)容銜接一致，為項目順利完成提供必需的資金支持。再次，嚴(yán)禁虛編工作量、虛報預(yù)算、不合理地拼湊預(yù)算開支項目，項目實施方案中沒有的工作內(nèi)容和工作量以及國家規(guī)定不得列入項目經(jīng)費的開支，不得編入預(yù)算。

2.加強項目預(yù)算執(zhí)行的管理

①加強和完善預(yù)算執(zhí)行的組織領(lǐng)導(dǎo)，建立預(yù)算執(zhí)行管理工作機制。在預(yù)算編制階段，需要單位的項目負(fù)責(zé)人、業(yè)務(wù)部門、財務(wù)部門各負(fù)其責(zé)、共同協(xié)作編制科學(xué)合理的項目預(yù)算；在預(yù)算執(zhí)行階段，可通過預(yù)算工作聯(lián)席會議等機制，分析預(yù)算執(zhí)行形勢，查找預(yù)算執(zhí)行管理的難點和問題，提出解決方案和措施，做好預(yù)算執(zhí)行管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做到工作安排到位、環(huán)節(jié)銜接到位、措施落實到位，真正在單位內(nèi)部形成齊抓共管的合力。

②建立項目責(zé)任制，提高預(yù)算執(zhí)行力。首先，單位負(fù)責(zé)人對本單位項目的整體質(zhì)量負(fù)責(zé)，應(yīng)完善相關(guān)規(guī)章制度,健全項目管理體系，規(guī)范項目管理的各項工作。其次，單位的業(yè)務(wù)部門對項目安排的工作任務(wù)、工作內(nèi)容等與預(yù)算相關(guān)的技術(shù)指標(biāo)負(fù)責(zé)；項目負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)客觀、全面地向預(yù)算編制人員及財務(wù)部門提供與編制預(yù)算相關(guān)的工作量和實物耗費依據(jù)，將其完整地反映在項目方案中；財務(wù)部門應(yīng)根據(jù)項目預(yù)算的要求，嚴(yán)格按照預(yù)算和國家財政法規(guī)支出項目經(jīng)費，及時將預(yù)算執(zhí)行管理的信息通報相關(guān)部門，與業(yè)務(wù)部門共同推進項目預(yù)算與執(zhí)行的協(xié)調(diào)發(fā)展。第三，項目主管部門可以組織預(yù)算執(zhí)行督導(dǎo)組，選派業(yè)務(wù)熟練的專家及工作人員，對預(yù)算執(zhí)行進度緩慢的項目單位進行現(xiàn)場督導(dǎo)和約談，指導(dǎo)加強預(yù)算執(zhí)行管理，溝通協(xié)調(diào)預(yù)算執(zhí)行中的有關(guān)問題，提出督導(dǎo)意見和建議，促使項目單位加快預(yù)算執(zhí)行進度。

③切實加強預(yù)算資金管理。項目承擔(dān)單位應(yīng)樹立依法理財和厲行節(jié)約的理念，保證資金使用的安全性、規(guī)范性和有效性；項目支出報銷和結(jié)算必須取得真實合法、有效完整的原始憑證；項目經(jīng)費支出必須按照單位財務(wù)管理有關(guān)規(guī)定由相關(guān)人員簽字審核后方予以報銷；要按財政部門批復(fù)的項目實施方案所列預(yù)算支出明細(xì)實行?？顚Ｓ茫唤?jīng)專家評審論證同意的對外委托費的支出,必須嚴(yán)格按照合同的約定標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

3.加強項目支出監(jiān)督

①建立完善的項目監(jiān)督和績效考核制度。中央水利事業(yè)單位和主管部門要把對項目資金事前、事中和事后監(jiān)督與日常檢查、重點檢查結(jié)合起來，逐步形成有效的監(jiān)督機制。通過對項目預(yù)算執(zhí)行進行分析考核，隨時發(fā)現(xiàn)和糾正偏差，實行過程控制。中央水利事業(yè)單位根據(jù)績效評價結(jié)果，對項目資金運用情況和經(jīng)濟社會效益狀況進行評估，及時總結(jié)資金預(yù)算及管理的經(jīng)驗，完善資金使用辦法，充分發(fā)揮資金的效益；財政部門和上級主管部門要明確責(zé)任，把項目預(yù)算執(zhí)行情況作為優(yōu)化執(zhí)行、調(diào)整下年度項目預(yù)算資金安排的重要依據(jù)。

②擴大信息公開度，加強社會公眾監(jiān)督。對于不涉及國家秘密或商業(yè)秘密的項目，按照國家有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，加快建立預(yù)算執(zhí)行信息公開制度，建立方便社會公眾查詢預(yù)算編制的依據(jù)、政策、項目預(yù)算執(zhí)行情況及項目績效等信息的平臺，接受社會公眾的監(jiān)督，提高公眾參與度，完善民主決策機制，為水利事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，不斷提高項目預(yù)算單位項目立項申報、預(yù)算及項目實施執(zhí)行的效率和效益。

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