齊 磊，王 娟

(1．華中師范大學(xué) 管理學(xué)院，武漢430079;2．中州大學(xué) 人事處，鄭州450044)

一、公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制構(gòu)建的政府定位

1．公共政策價(jià)值取向的使然

政府公共政策的制定與執(zhí)行都是以公共利益的實(shí)現(xiàn)為邏輯前提，縱觀中西方歷史，無(wú)論是馬基雅弗利的君主制還是如今在全球范圍內(nèi)確立的民主共和制，幾乎所有的資產(chǎn)階級(jí)革命家都將保障公共財(cái)產(chǎn)、維護(hù)公眾福祉作為政府公共政策制定的首要目標(biāo)。［1］目前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，各種利益和權(quán)力在不同的管理主體之間進(jìn)行重新分配和轉(zhuǎn)移，形成諸多不穩(wěn)定因子。因此，政府要對(duì)公共危機(jī)的性質(zhì)、規(guī)模和前景有一個(gè)全面客觀的評(píng)估和預(yù)測(cè)。政府作為公共權(quán)力的代理人，在公共危機(jī)的預(yù)警制度構(gòu)建中承擔(dān)著不可推卸的責(zé)任。尤其是近代以來(lái)，各國(guó)政體都將立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)進(jìn)行分解與制衡，立法權(quán)就是擬定法律制度的權(quán)限，該權(quán)力由民主會(huì)議來(lái)執(zhí)行;行政權(quán)就是履行法律的權(quán)力，該權(quán)力由狹義政府機(jī)構(gòu)來(lái)行使;司法權(quán)就是解決各個(gè)類型的糾紛，該權(quán)力由司法部門來(lái)行使。政府依據(jù)憲法和法律來(lái)執(zhí)行公務(wù)，履行其手中擁有的權(quán)力。因此，政府對(duì)于公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制的構(gòu)建也是政府在履行憲法賦予的權(quán)利和義務(wù)。綜上可見(jiàn)，政府相應(yīng)機(jī)構(gòu)有條件也有義務(wù)承擔(dān)公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制構(gòu)建的責(zé)任。

2．公共服務(wù)型政府命題本身的應(yīng)有之義

政府公共服務(wù)是政府部門開(kāi)展工作的首要出發(fā)點(diǎn)，它屬于整個(gè)政府服務(wù)不可分割的重要組成部門，政府提供相應(yīng)服務(wù)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，也是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要目標(biāo)和戰(zhàn)略舉措。政府為社會(huì)提供公共產(chǎn)品，其首要職責(zé)是管理，其次是服務(wù)。然而，隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，傳統(tǒng)意義上的管理已經(jīng)嬗變成了服務(wù)。［2］就政府公共產(chǎn)品的提供而言，政府首先提供的是事關(guān)勞工大眾日常生活的基礎(chǔ)設(shè)施，如道路橋梁、通訊工程和傳媒設(shè)施等。這類設(shè)施是公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制構(gòu)建的基礎(chǔ)，如果沒(méi)有這類基本設(shè)施，公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制的構(gòu)建就會(huì)落空。因此，政府首先應(yīng)該完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);其次，政府應(yīng)提供公共安全秩序、公共信息技術(shù)等軟件意義上的公共產(chǎn)品?？梢?jiàn)，政府保障公共安全與服務(wù)型政府建設(shè)是一脈相承的。

二、公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制構(gòu)建的困境

1．公共危機(jī)預(yù)警意識(shí)薄弱

一般來(lái)說(shuō)，公共危機(jī)事件突發(fā)的征兆難以捉摸，但不應(yīng)該因?yàn)楣参C(jī)發(fā)生前的“無(wú)形”，而忽略了對(duì)公共危機(jī)發(fā)生的預(yù)判。在難以預(yù)知的危機(jī)環(huán)境中，政府和普通公眾一般都認(rèn)為危機(jī)不會(huì)降臨到自己的身上，更沒(méi)有對(duì)危機(jī)的突發(fā)做好全面的準(zhǔn)備。近年來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的分層，以及各種利益的不斷演化和環(huán)境的破壞，導(dǎo)致我們的生活并沒(méi)有因?yàn)槲拿鞯逆幼兌兊锰健Ｈ祟惖目陀^活動(dòng)加劇了大自然對(duì)我們周邊環(huán)境的破壞，最終公共危機(jī)事件接踵而至。綜觀近年來(lái)不斷發(fā)生的地震、干旱、水澇等自然危機(jī)事件的資料，公共危機(jī)爆發(fā)之前一般都有一系列的零星表現(xiàn)，但這些表象并沒(méi)有引起公眾的重視，地方政府也由于監(jiān)測(cè)的失靈，沒(méi)有對(duì)公眾加以宣傳，造成的損失是慘痛的。一系列的公共危機(jī)事件表明，無(wú)論是政府還是普通公眾，都應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)公共危機(jī)事件的認(rèn)識(shí)。

2．公共危機(jī)發(fā)生后的行政問(wèn)責(zé)制度有待完善

目前，我國(guó)政府還沒(méi)有對(duì)公共危機(jī)的相關(guān)監(jiān)控主體進(jìn)行全方位的跟蹤定位，對(duì)相關(guān)責(zé)任主體的行政處罰也不夠明確。政府下達(dá)文件，規(guī)定重大公共危機(jī)的責(zé)任人須引咎辭職，但并沒(méi)有對(duì)危機(jī)的類型和危機(jī)相關(guān)階段的責(zé)任人進(jìn)行跟蹤分析。另外，針對(duì)不同類型危機(jī)所采取的行政處罰機(jī)制和手段單一。

3．公共危機(jī)預(yù)警的相關(guān)法律法規(guī)不健全

首先，我國(guó)目前還沒(méi)有統(tǒng)一詳實(shí)的關(guān)于公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制的法律，個(gè)別零星的法律制度也只是散見(jiàn)于行政管理文件中，且規(guī)定的較為粗略。目前，僅僅是在《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》中，才有相關(guān)的危機(jī)處置規(guī)定，而對(duì)于與公共危機(jī)預(yù)警相關(guān)的法律則基本屬于空白。其次，政府已有的公共危機(jī)突發(fā)事件法規(guī)也只是針對(duì)單一特征的危機(jī)事件進(jìn)行立法。法律規(guī)定的領(lǐng)域過(guò)于狹窄，可能會(huì)造成立法的真空地帶，最終導(dǎo)致無(wú)法可依的窘迫境地。

4．政府缺少統(tǒng)一、專業(yè)的公共危機(jī)預(yù)警監(jiān)控機(jī)構(gòu)

截至目前，我國(guó)還沒(méi)有成立專業(yè)的公共危機(jī)預(yù)警監(jiān)控機(jī)構(gòu)。當(dāng)危機(jī)即將爆發(fā)時(shí)，政府采取應(yīng)急措施，臨時(shí)從政府各個(gè)相關(guān)部門抽調(diào)人員組成臨時(shí)機(jī)構(gòu)，這些臨時(shí)機(jī)構(gòu)的工作人員具有不確定性，也缺乏必要的分工合作。公共危機(jī)臨時(shí)機(jī)構(gòu)的組成人員想法各異，行動(dòng)遲緩，嚴(yán)重的可能錯(cuò)過(guò)防范危機(jī)的最佳時(shí)機(jī)。與國(guó)外專業(yè)的公共危機(jī)預(yù)警機(jī)構(gòu)相比，我們的公共危機(jī)預(yù)警機(jī)構(gòu)缺乏系統(tǒng)化、規(guī)范化。一個(gè)良好的公共危機(jī)預(yù)警機(jī)構(gòu)應(yīng)該保證突發(fā)的危機(jī)能在第一時(shí)間內(nèi)得到預(yù)報(bào)，并以最快的速度向公眾發(fā)布。反之，危機(jī)來(lái)臨時(shí)，無(wú)論是政府危機(jī)管理人員還是普通公眾都會(huì)變得束手無(wú)策。在我們?nèi)粘Ｉ钪校?、衛(wèi)生防疫等機(jī)構(gòu)對(duì)突發(fā)刑事案件或重大傳染疫情具有較強(qiáng)的處置能力。這類機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期處在危機(jī)發(fā)生的第一線，其部門工作人員在長(zhǎng)期的工作實(shí)踐中積累了大量的處理危機(jī)事件的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。因此，新成立的公共危機(jī)預(yù)警監(jiān)控機(jī)構(gòu)要向類似的機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)，并定期開(kāi)展模擬訓(xùn)練。同時(shí)，要加強(qiáng)各個(gè)部門之間協(xié)作聯(lián)動(dòng)及分工合作。

三、公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制的構(gòu)建

1．健全政府公共危機(jī)預(yù)警管理應(yīng)急機(jī)構(gòu)

政府應(yīng)該根據(jù)公共危機(jī)跨部門、跨地區(qū)作業(yè)的特點(diǎn)，成立專門的公共危機(jī)應(yīng)急機(jī)構(gòu)。［3］公共危機(jī)應(yīng)急機(jī)構(gòu)由各個(gè)危機(jī)應(yīng)急管理組織聯(lián)合掌控危機(jī)局勢(shì)，按照組織權(quán)力配置，合理劃分自己的責(zé)任權(quán)限。公共危機(jī)應(yīng)急機(jī)構(gòu)是總指揮負(fù)責(zé)制的管理系統(tǒng)，總指揮一般由政府部門主要領(lǐng)導(dǎo)來(lái)?yè)?dān)任，下設(shè)危機(jī)監(jiān)控部門、信息發(fā)布部門、危機(jī)應(yīng)急部門和后勤保障部門，這四個(gè)部門在重要性上是平行的，但在工作方向上是遞進(jìn)的。當(dāng)公共危機(jī)來(lái)臨時(shí)，首先由危機(jī)監(jiān)控部門對(duì)危機(jī)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控;其次，信息發(fā)布部門利用監(jiān)測(cè)部門監(jiān)測(cè)到的信息，向危機(jī)應(yīng)急部門、后勤保障部門傳遞，并通過(guò)傳媒及時(shí)進(jìn)行信息發(fā)布;第三，危機(jī)應(yīng)急部門在收到危機(jī)信息后，應(yīng)盡快通知相關(guān)部門合作聯(lián)動(dòng)，以最快的速度采取應(yīng)急手段進(jìn)入危機(jī)爆發(fā)區(qū)域，爭(zhēng)取使公眾的利益損害降到最低;最后，后勤保障部門根據(jù)其他三個(gè)部門的需要，及時(shí)提供所需要的器材和技術(shù)。公共危機(jī)應(yīng)急機(jī)構(gòu)中的總指揮處于指揮的核心，負(fù)責(zé)統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)各個(gè)部門的行動(dòng)。

2．構(gòu)建具有靈活性的公共危機(jī)預(yù)警方案

一個(gè)具有可操作性的公共危機(jī)預(yù)警方案，是公共危機(jī)能否化解的關(guān)鍵。［4］目前我國(guó)還沒(méi)有一套完整的公共危機(jī)預(yù)警方案付諸實(shí)踐。本文所構(gòu)建的公共危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)主要是利用現(xiàn)代信息技術(shù)，模擬和仿真危機(jī)的態(tài)勢(shì)并給予全面的預(yù)測(cè)，對(duì)預(yù)警客體、預(yù)警指標(biāo)、預(yù)警涉及范圍作出前瞻性的判斷，為政府公共危機(jī)管理部門提供可行的建議，共同化解危機(jī)。政府公共危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)主要包括公共危機(jī)預(yù)警信息搜集子系統(tǒng)、信息評(píng)估子系統(tǒng)、信息監(jiān)控子系統(tǒng)、信息預(yù)測(cè)子系統(tǒng)、信息發(fā)布子系統(tǒng)、政府決策子系統(tǒng)等六大子系統(tǒng)(如圖1所示)。

圖1 公共危機(jī)預(yù)警方案示意圖

第一，公共危機(jī)預(yù)警信息搜集子系統(tǒng)。對(duì)公共危機(jī)信息的搜集是公共危機(jī)預(yù)警成功的關(guān)鍵。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、高科技的應(yīng)用，多種信息充斥客觀世界。信息來(lái)源于客觀現(xiàn)實(shí)，公共危機(jī)爆發(fā)的信息也是來(lái)源于各種危機(jī)現(xiàn)象，因此政府要多渠道的了解信息的來(lái)源途徑，以便準(zhǔn)確、及時(shí)的規(guī)避和化解危機(jī)。根據(jù)我們的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，著重介紹政府信息報(bào)警中心系統(tǒng)。該系統(tǒng)主要是通過(guò)電話、信息網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代化的溝通手段來(lái)搜集公共危機(jī)爆發(fā)的信息。為了保證系統(tǒng)搜集來(lái)源的統(tǒng)一性，可以專門成立一個(gè)呼叫中心(如666)，這個(gè)信息搜集中心由政府危機(jī)信息中心統(tǒng)一指揮。當(dāng)信息搜集中心接到公眾傳達(dá)的公共信息之后，根據(jù)信息的緊急情況，通知相應(yīng)的危機(jī)處理部門。如果屬于傳染性疾病的公共危機(jī)，則通知衛(wèi)生檢測(cè)部門、衛(wèi)生防疫部門，根據(jù)疫情的大小，采取一定的衛(wèi)生治療及防疫措施，阻止大規(guī)模的疫情爆發(fā);如果屬于地震方面的信息，就通知地震局，如果地震的破壞性比較大，則將地震信息同時(shí)上報(bào)到主管政府部門。另外，可以將“110”“119”“120”等緊急救助電話納入到信息搜集子系統(tǒng)之中。信息搜集子系統(tǒng)統(tǒng)一指揮調(diào)度各種應(yīng)急信息和電話，使公眾報(bào)警呼叫和危機(jī)處理更加迅捷。同時(shí)，信息來(lái)源的無(wú)限伸展，使信息倍增，更有助于及時(shí)接觸危機(jī)發(fā)生的原始信息。

第二，公共危機(jī)預(yù)警信息評(píng)估子系統(tǒng)。公共危機(jī)預(yù)警信息評(píng)估子系統(tǒng)是指通過(guò)信息搜集子系統(tǒng)提供的信息，進(jìn)行甄別分類，對(duì)信息進(jìn)行評(píng)價(jià)預(yù)測(cè)。不同的危機(jī)發(fā)生前的表現(xiàn)不同，信息評(píng)估子系統(tǒng)應(yīng)該迅速根據(jù)捕捉到的信息信號(hào)，通過(guò)現(xiàn)有的資料進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估。比如地震爆發(fā)時(shí)，信息中心接到有關(guān)地震的信號(hào)后，就要立刻做出反應(yīng)，及時(shí)向公眾發(fā)布和上級(jí)匯報(bào)，同時(shí)根據(jù)當(dāng)?shù)氐牡刭|(zhì)狀況，對(duì)搜集到的信息進(jìn)行評(píng)判，預(yù)測(cè)接下來(lái)是否會(huì)有余震等。通過(guò)對(duì)搜集到的信息進(jìn)行分析和評(píng)估，將會(huì)了解到公共危機(jī)爆發(fā)的細(xì)微動(dòng)態(tài)和發(fā)展趨勢(shì)，政府可以利用評(píng)估信息采取適宜的手段和救助方案。

第三，公共危機(jī)預(yù)警信息監(jiān)控子系統(tǒng)。當(dāng)公共危機(jī)來(lái)臨時(shí)，公共危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)的信息監(jiān)控子系統(tǒng)起著舉足輕重的作用。我們?cè)诖怂f(shuō)的危機(jī)預(yù)警監(jiān)控，主要是利用先進(jìn)的終端敏感器，將搜集到的危機(jī)信息進(jìn)行量化，將紛雜的信息簡(jiǎn)單化，并通過(guò)電子信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)將通訊數(shù)據(jù)傳輸?shù)絿?guó)家危機(jī)預(yù)警中心，為政府采取危機(jī)決策提供依據(jù)。這與公安系統(tǒng)的電子巡查系統(tǒng)相類似，公安電子巡查系統(tǒng)可以隨時(shí)了解行政管轄區(qū)域是否正常。通過(guò)公共危機(jī)預(yù)警信息監(jiān)控子系統(tǒng)，可以實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)的掌握監(jiān)控區(qū)域發(fā)生的情況和潛在的危機(jī)，并且找出誘發(fā)危機(jī)的根源，及時(shí)的化解各種隱患。

第四，公共危機(jī)預(yù)警信息預(yù)測(cè)子系統(tǒng)。該系統(tǒng)主要是對(duì)搜集的各類風(fēng)險(xiǎn)和隱患信息進(jìn)行識(shí)別梳理歸類，然后決定如何處置，最后再確定各類風(fēng)險(xiǎn)和隱患發(fā)生的概率，最終構(gòu)建公共危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)管理的優(yōu)先次序，用最經(jīng)濟(jì)的成本來(lái)解決當(dāng)前存在的危機(jī)。該系統(tǒng)也是通過(guò)電子信息平臺(tái)對(duì)公共危機(jī)的信號(hào)進(jìn)行分層管理，對(duì)造成危機(jī)發(fā)生的成因進(jìn)行分類管理，預(yù)測(cè)危機(jī)的發(fā)生和發(fā)展趨勢(shì)，為危機(jī)的政府決策者和執(zhí)行者進(jìn)行危機(jī)控制和管理提供依據(jù)。

第五，公共危機(jī)預(yù)警信息發(fā)布子系統(tǒng)。公共危機(jī)預(yù)警信息的發(fā)布即向公眾傳達(dá)搜集到的危機(jī)信息。當(dāng)公共危機(jī)預(yù)警發(fā)出警報(bào)后，所有事關(guān)危機(jī)救援的進(jìn)程、步驟和手段全部通過(guò)該信息平臺(tái)向外界及時(shí)告知，如政府主管部門、相關(guān)技術(shù)專家、救援配備以及公共危機(jī)可能造成的損害等等。通過(guò)該系統(tǒng)的信息發(fā)布，從而達(dá)到有效的預(yù)警效果。該信息發(fā)布系統(tǒng)應(yīng)與信息媒介相結(jié)合，否則依靠信息發(fā)布單一平臺(tái)無(wú)法將危機(jī)發(fā)生的全部狀況展示給公眾。另外，如果公共突發(fā)事件造成的破壞性比較大，各種電路基礎(chǔ)設(shè)施被摧毀，政府就應(yīng)該利用衛(wèi)星遙感技術(shù)，把危機(jī)發(fā)生的最新情況公布于眾，向廣大公共危機(jī)受害主體和潛在受害主體告知危機(jī)的突發(fā)和造成的傷害，及時(shí)采取預(yù)防措施。

第六，公共危機(jī)預(yù)警政府決策子系統(tǒng)。政府利用搜集到的危機(jī)信息，召開(kāi)各部門聯(lián)動(dòng)會(huì)議，合理的做出化解危機(jī)的決定，盡早地把公共危機(jī)化解在未萌狀態(tài)。構(gòu)建政府決策子系統(tǒng)，要掌握危機(jī)發(fā)生的時(shí)間、危機(jī)發(fā)生的階段以及危機(jī)發(fā)生的背景資料，以信息預(yù)測(cè)結(jié)果的可靠性和工作高效性為出發(fā)點(diǎn)，加上利用信息預(yù)測(cè)的正確方法，擬定出公共危機(jī)的治理方案，并依據(jù)現(xiàn)場(chǎng)的實(shí)際情況，對(duì)擬定的危機(jī)預(yù)案進(jìn)行評(píng)估和優(yōu)化，找到最佳的決策方案。

［1］黃順康．公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制研究［J］．西南師范大學(xué)學(xué)報(bào):人文社會(huì)科學(xué)版，2006(6):213．

［2］李君如．國(guó)家與政府的危機(jī)管理［M］．南昌:江西人民出版社，2003:176．

［3］胡鞍鋼．透視SARS:健康與發(fā)展［M］．北京:清華大學(xué)出版社，2003:76．

［4］陳秀梅，甘玲，于亞博．領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的理論與實(shí)務(wù)［M］．北京:人民出版社，2005:43