從2004年到2008年，我國的公共財(cái)政教育支出從4000多億元增加到9700多億元，財(cái)政教育支出占總支出的比重從14.9%提高到16.3%，這一數(shù)字已經(jīng)高于世界上大多數(shù)國家。僅從財(cái)政支出結(jié)構(gòu)來看，教育支出已經(jīng)成為我國比重最大的一項(xiàng)財(cái)政支出，盡管如此，各級政府對教育的投入仍然不能滿足廣大人民群眾和社會發(fā)展的要求。有目共睹的是，我國公共教育的投入不足，特別是在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，師資與設(shè)施的匱乏現(xiàn)象并未得到徹底的改善。

根據(jù)聯(lián)合國教科文組織的統(tǒng)計(jì)資料顯示，中國在2008年的教育總支出占GDP的2.5%，列居全球118位，同期全球的平均水平是4.9%，OECD國家的平均水平為5.7%。我國公共教育在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中的領(lǐng)先地位并不能掩蓋其總的支出水平的不足。不僅如此，對于中小學(xué)初等教育的財(cái)政投入的全球排名同樣也落后。來自聯(lián)合國教科文組織的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，近幾年中國小學(xué)教育的生均財(cái)政支出僅占人均GDP的6.1%，列居全球109位，同期全球的平均水平是15%;中學(xué)教育的生均財(cái)政支出占人均GDP的12.1%，列居全球98位，同期全球的平均水平是22.3%?？梢钥吹?，我國的中小學(xué)教育的生均財(cái)政投入的全球排名都是比較靠后的。上述統(tǒng)計(jì)都是以人均GDP的占比形式給出的，而考慮到我國人均GDP的較低水平，可以推算我國的中小學(xué)教育的生均財(cái)政投入的絕對水平在全球的排名將更加靠后。

與財(cái)政在教育中的投入不足形成鮮明的對照的是，我國城鄉(xiāng)家庭的私人教育支出從1985年開始呈現(xiàn)出持續(xù)和迅速的增長趨勢。根據(jù)零點(diǎn)公司在2006年的一項(xiàng)隨機(jī)調(diào)查結(jié)果顯示，中國家庭子女教育的支出比重已接近家庭總收入的1/3，2004~2005一年的時(shí)間里，有正在上學(xué)或上幼兒園子女的家庭，用于子女的教育總費(fèi)用平均為3522.1元，約占全家年收入的30.2%。特別要提到的是，農(nóng)村家庭每年用在子女身上的教育花費(fèi)雖不到城市家庭的一半，但占家庭總收入的比重卻更高——已達(dá)到32.6%，農(nóng)村家庭單個(gè)子女教育支出年增長率已連續(xù)多年超過20%，其增長率超過了農(nóng)村家庭的年收入增長率的數(shù)倍。在貧困地區(qū)，很多家庭已經(jīng)不堪學(xué)費(fèi)的重負(fù)，甚至出現(xiàn)了“因教致貧”的現(xiàn)象。

我們很難用中國家庭對于教育的特殊偏好和過度熱情來解釋私人教育投入占學(xué)生全部教育投入比例的驚人增幅。對于像基礎(chǔ)教育這樣的“準(zhǔn)公共品”，公共投入和私人投入之間彼此的“擠出效應(yīng)”以及公共投入的不足，應(yīng)該可以解釋我國家庭子女教育支出的膨脹式增長的主要原因。事實(shí)上，從上世紀(jì)八十年代中期以來，我國政府實(shí)施了有史以來世界上最大規(guī)模的教育財(cái)政分權(quán)化，之后所建立起的分權(quán)體制對地方政府對基礎(chǔ)教育的投入產(chǎn)生了明顯的消極后果，從而導(dǎo)致教育的私人成本負(fù)擔(dān)急劇上升。

在上述分權(quán)體制下，原來由中央政府承擔(dān)的基礎(chǔ)教育支出責(zé)任轉(zhuǎn)移至各級地方政府，中央政府除了支付教職3232資等基本項(xiàng)目外，不再直接參與地方教育決策。在承擔(dān)基礎(chǔ)教育責(zé)任的地方政府中，縣級財(cái)政和鎮(zhèn)級財(cái)政成為地方公共教育支出的最主要資金來源。我國目前義務(wù)教育的財(cái)政的分擔(dān)格局基本是:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)約78%的比重，縣級政府承擔(dān)9%，省級承擔(dān)約11%，巾央政府承擔(dān)2%。這樣的財(cái)政分擔(dān)格局與世界上大部分發(fā)達(dá)國家大相徑庭，因?yàn)樵谶@些國家，中央政府始終在教育投資決策上擔(dān)當(dāng)著舉足輕重的角色。例如，日本、法國、英國和西班牙義務(wù)教育成本的80%由中央政府承擔(dān);新西蘭、韓國和意大利的中央政府承擔(dān)的比重更高一些。在我國，由于縣級以下的財(cái)政在法律上構(gòu)成義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的主體，而這一級的財(cái)政收入又幾乎完全依賴于地方經(jīng)濟(jì)所創(chuàng)造的稅收收入，因此，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不平衡、地方財(cái)力的不均等直接導(dǎo)致基礎(chǔ)教育供給在地區(qū)間的不平衡和不均等，教育機(jī)會的平等性無法得到真正的實(shí)現(xiàn)。

從理論上說，財(cái)政分權(quán)并不必然導(dǎo)致地方政府對基礎(chǔ)教育的投入不足。Tibout模型提出的“用腳投票”機(jī)制給出了一個(gè)地方政府為改善民生，爭取更多居民而彼此競爭的美好情景，一些對OECD國家教育支出的經(jīng)驗(yàn)研究似乎也證實(shí)了這種“用腳投票”機(jī)制的存在性。同時(shí)，在中國的實(shí)踐中，分權(quán)體制也并不必然會減少地方政府的公共項(xiàng)目上的開支，他們在基礎(chǔ)設(shè)施投資上的積極表現(xiàn)絕對是毋庸置疑的。

那么，為什么在中國的財(cái)政分權(quán)體制下，教育特別是基礎(chǔ)教育卻受到了地方政府首當(dāng)其沖的“漠視”?眾所周知，Tibout模型“用腳投票”機(jī)制發(fā)生作用的需要兩個(gè)重要的前提，即地方選舉制度和人口自由流動(dòng)，這與我國國情有很大的差別。從基礎(chǔ)教育投資項(xiàng)目的性質(zhì)來看，它的回報(bào)周期是漫長的，在短時(shí)期，該項(xiàng)目不會對地方經(jīng)濟(jì)有任何生產(chǎn)性的貢獻(xiàn)。特別是免費(fèi)義務(wù)教育，可以視為具有“收入再分配”性質(zhì)的福利項(xiàng)目。如果沒有足夠的政府權(quán)威干預(yù)和充分的財(cái)政資金保障，在我國現(xiàn)有的體制和國情條件下，目前充當(dāng)基礎(chǔ)教育供給主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，缺乏相應(yīng)的激勵(lì)來扶持和發(fā)展本地的基礎(chǔ)教育事業(yè)。

物品或服務(wù)的公共性越強(qiáng)，政府的職能越重要。在某些情況下，中央政府的職能無可替代。在教育這種關(guān)乎國計(jì)民生的關(guān)鍵領(lǐng)域，中央政府應(yīng)該擔(dān)當(dāng)哪種角色呢?無疑，中央政府如能扮演適當(dāng)?shù)慕巧?，這將會對國家的未來發(fā)展產(chǎn)生巨大的正面影響。長久以來，公共經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域取得的一個(gè)共識是，教育醫(yī)療等市場(從經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語角度而言)存在著一定的外部性，政府的介入可以補(bǔ)充相關(guān)物品的供應(yīng)不足。假設(shè)現(xiàn)在國家的實(shí)際教育投資率接近社會決策者的最優(yōu)投資率，那么，減弱財(cái)政分權(quán)、中央政府介入的潛在行政成本將大于其收益。如果國家的教育投資率遠(yuǎn)低于最優(yōu)投資率，那么權(quán)利上移的收益將大于其行政成本。因此，權(quán)利應(yīng)否實(shí)行再分配取決于教育投資是否嚴(yán)重偏離最優(yōu)投資。特別要指出的是，教育最優(yōu)投資率與教育相對其他項(xiàng)目投資(比如公路)的收益率密切相關(guān)。

在財(cái)政分權(quán)的制度下，地方政府很可能會尋求與中央政府不同的政策目標(biāo)，比如經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度最大化或局部稅收最大化。這樣，地方政府的投資決策必然取決于各項(xiàng)投資的相對收益率。如果基建的收益率高，則政府必將加大基建投入的力度;反之，經(jīng)費(fèi)則轉(zhuǎn)向其他項(xiàng)目。在實(shí)際操作上，由于稅制、生產(chǎn)要素流動(dòng)等眾多原因，教育投資也許會滯后于其他方面的投資。在國際比較的視野中，各方面的數(shù)字都表明中國的公共教育投資過低，因此，改變中央與地方政府的權(quán)力均衡擁有其實(shí)證依據(jù)。

2010年5月國務(wù)院通過了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》，要求國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP比例到2012年達(dá)到4%。而事實(shí)上，早在1993年由國務(wù)院頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》就已明確提出，到2000年末財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例要達(dá)到4%，但是這個(gè)目標(biāo)至今沒有一個(gè)省市曾經(jīng)實(shí)現(xiàn)過?，F(xiàn)在，我們重新提起目標(biāo)，表明公共教育投入的長期不足已經(jīng)影響到國家的未來發(fā)展。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，必須要從改變最為薄弱的基礎(chǔ)教育的投入現(xiàn)狀入手，而有效的改變必須重新審視目前的基礎(chǔ)教育財(cái)政體制。分權(quán)體制對于我國地廣人多的國情仍然具有積極的意義，問題在于是否可以考慮在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，財(cái)政主體應(yīng)當(dāng)由更高一級的縣級或省級政府來擔(dān)當(dāng)，從而更好地消除財(cái)力不均帶來的受教育機(jī)會不均的后果;其次，是否可以考慮為保證教育經(jīng)費(fèi)的來源，為其提供專項(xiàng)的收入保障。例如，在美國，當(dāng)?shù)毓步逃呢?cái)政支出就來自物業(yè)稅的征收，這可以為我們提供一個(gè)借鑒。