成都市政府有意將此次戶改與“農(nóng)民進(jìn)城”區(qū)分開(kāi)來(lái)。政府要做的，就是取消入戶的限制，拉平各項(xiàng)保障，“至于農(nóng)民進(jìn)不進(jìn)城，那是他們的選擇?！?/p>

重慶戶改還在余音繞梁，成都的戶改已經(jīng)歌聲嘹亮。

11月16日，成都市政府召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，宣布到2012年底，成都的戶口將不再依據(jù)身份進(jìn)行登記，而是依固定住所登記，并隨之遷移。這意味著，若固定住所在農(nóng)村，則戶口就登記在農(nóng)村;若固定住所在城鎮(zhèn)，則戶口就登記在城鎮(zhèn)。與戶口相關(guān)的各種福利，如社會(huì)保險(xiǎn)、教育、低保等，也將于2012年底之前在城鄉(xiāng)之間實(shí)現(xiàn)均等化。

這是一場(chǎng)“石破天驚”的變革。被稱為是自1958年《戶口管理登記條例》實(shí)施以來(lái)對(duì)戶口真正的“革命”。

而這場(chǎng)“革命”的背景，是戶口功能的日漸衰微，以及現(xiàn)實(shí)對(duì)于城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素流動(dòng)的內(nèi)在需求。

戶籍改革新政

成都市此次戶改的綱領(lǐng)性文件，是其市委、市政府制定的《關(guān)于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍實(shí)現(xiàn)居民自由遷徙的意見(jiàn)》，被稱為“23號(hào)文”。23號(hào)文共有12條，除最后兩條外，其余的10條覆蓋了本次戶改的內(nèi)容。

其中，公眾比較關(guān)注的有以下幾條:“將實(shí)際居住地登記為戶口所在地”、“統(tǒng)一城鄉(xiāng)就業(yè)和失業(yè)登記，同等享受就業(yè)援助扶持政策”、“統(tǒng)一城鄉(xiāng)社保制度、住房保障標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)劃生育政策”和“推進(jìn)城鄉(xiāng)教育資源均衡配置”。

此外，還有四條重要的內(nèi)容是:統(tǒng)一城鄉(xiāng)“三無(wú)”人員供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)和低保標(biāo)準(zhǔn);統(tǒng)一中職學(xué)生資助政策;城鄉(xiāng)居民在戶籍地平等享受各項(xiàng)權(quán)利;統(tǒng)一退役士兵安置補(bǔ)償和優(yōu)待政策。

《意見(jiàn)》規(guī)定，以上10條所涉及的內(nèi)容，相關(guān)部門(mén)應(yīng)在《意見(jiàn)》出臺(tái)之后的1個(gè)月內(nèi)制定具體的實(shí)施意見(jiàn)。由于《意見(jiàn)》出臺(tái)日期是11月9日，一個(gè)月的最后期限是12月9日。記者走訪各部門(mén)了解到，實(shí)施意見(jiàn)的制定已臻尾聲。

成都市政府有意將此次戶改與“農(nóng)民進(jìn)城”區(qū)分開(kāi)來(lái)。該市統(tǒng)籌委副主任秦代紅告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》，政府要做的，就是取消戶口遷徒的限制，拉平各項(xiàng)保障，“至于農(nóng)民進(jìn)不進(jìn)城，那是他們的選擇?！?/p>

如果農(nóng)民進(jìn)城，他們不必退掉自己的宅基地和承包地，政府也沒(méi)有為這種保留設(shè)定一個(gè)期限。

成都市對(duì)此舉的一個(gè)解釋，是農(nóng)民的承包地和宅基地在經(jīng)過(guò)確權(quán)后，已成為農(nóng)民的用益物權(quán)(土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)等物權(quán))，與其農(nóng)民的身份脫離了關(guān)系，因而也不會(huì)隨著這一身份的失去而失去。同理，在此次改革可能帶來(lái)的另一種流動(dòng)——市民向農(nóng)村的流動(dòng)中，市民也不會(huì)因?yàn)樯矸蒉D(zhuǎn)化為農(nóng)民而自動(dòng)獲得宅基地和承包地。

這揭示了成都市的這次改革與此前改革之前的關(guān)系。該市從2008年開(kāi)始在農(nóng)村開(kāi)展確權(quán)頒證，至今基本完成。成都市社科院副院長(zhǎng)陳家澤說(shuō)，他近日還要參加一個(gè)對(duì)確權(quán)的評(píng)估，以考察各地的確權(quán)是否徹底，以及是否有反復(fù)。

戶籍改革方面，成都市已經(jīng)有了四次“前奏”:2003年，取消入戶指標(biāo)限制，以條件準(zhǔn)入制代之;2004年，取消二元登記制度，城鄉(xiāng)人口統(tǒng)一登記為“居民”;2006年，農(nóng)民租住統(tǒng)一規(guī)劃修建的房屋可入戶;2008年，農(nóng)民租住私人住房可入戶。這些都為這一次戶籍改革提供了一個(gè)前提。

低迷的流動(dòng)

像任何一次戶改一樣，這次改革同樣引發(fā)了是否會(huì)有大量農(nóng)民涌入城市的擔(dān)憂。這個(gè)擔(dān)憂換個(gè)角度，就是對(duì)政府財(cái)力的擔(dān)憂。

成都市似乎對(duì)此胸有成竹。雖然受訪官員均沒(méi)有對(duì)可能的流動(dòng)規(guī)模給出明確的回答，但從目前的情況看，成都的決策者對(duì)此次戶籍改革有一個(gè)基本判斷:不會(huì)發(fā)生大規(guī)模的人口流動(dòng)。

秦代紅在接受本刊采訪時(shí)，暗示了前幾次戶籍改革已經(jīng)為這次改革做了實(shí)驗(yàn)。他說(shuō)，2008年的那次改革，事實(shí)上已經(jīng)涵蓋了這次改革的一些內(nèi)容?！爱?dāng)時(shí)大家有一些擔(dān)心，成都市19個(gè)區(qū)縣的學(xué)生會(huì)不會(huì)都跑到城里最好的學(xué)校里來(lái)。但這種擔(dān)心最終沒(méi)有發(fā)生。”

成都市提供給本刊的一份資料顯示:從2003年到2010年6月，成都市從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的人口數(shù)為30多萬(wàn)人。成都市公安局治安防范人口管理處戶籍管理大隊(duì)大隊(duì)長(zhǎng)紀(jì)麗告訴本刊，這個(gè)數(shù)字中，失地農(nóng)民占了絕大多數(shù)。

如果剔除了這一部分，從農(nóng)村向城市遷移的人口不過(guò)5000人。以成都市農(nóng)業(yè)人口510萬(wàn)算，這一數(shù)字僅僅相當(dāng)于農(nóng)業(yè)總?cè)丝诘那Х种?。另外，在此期間，成都辦理購(gòu)房入戶23.06萬(wàn)人、大專以上學(xué)歷入戶6.76萬(wàn)人、投資入戶1.08萬(wàn)人、投靠入戶21.02萬(wàn)人。

“成都市政府的自信，就來(lái)自于這些數(shù)字?！痹撌幸晃徽賳T告訴本刊。

但前幾次的改革，均為農(nóng)民進(jìn)城設(shè)置了一定的條件。以條件最為寬松的2008年改革為例，當(dāng)時(shí)的條件有兩個(gè)，一是租住整套住房，二是入戶要征得房主的同意。

但多位專家分析，在這個(gè)數(shù)字的背后，仍然表明城鄉(xiāng)的利益格局正在發(fā)生變化。最大的轉(zhuǎn)化發(fā)生在2006年。當(dāng)年年初，延續(xù)了2600多年的“皇糧”被取消，這等于抽掉了壓在農(nóng)民身上的最重的一塊負(fù)擔(dān)?！斑@是一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)?！背啥际行露紖^(qū)木蘭鎮(zhèn)永寧村農(nóng)民陳松木告訴本刊。

在此之前，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼已經(jīng)開(kāi)始。這種補(bǔ)貼分為兩部分，一個(gè)是種糧補(bǔ)貼，還有一個(gè)是購(gòu)買(mǎi)農(nóng)機(jī)具的補(bǔ)貼。

2009年，成都市將耕地保護(hù)和農(nóng)民的養(yǎng)老聯(lián)系起來(lái)，創(chuàng)設(shè)了一個(gè)制度，叫“耕保基金”。農(nóng)民只要保護(hù)好耕地，政府即將這一基金存入農(nóng)民的賬戶，15年期滿后，農(nóng)民可將這筆資金中的90%轉(zhuǎn)為個(gè)人的養(yǎng)老保險(xiǎn)(另外10%是土地流轉(zhuǎn)擔(dān)保金和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn))。耕?；鸢l(fā)放的標(biāo)準(zhǔn)為一級(jí)地每畝每年400元、二級(jí)地每畝每年300元。

截至2009年12月，成都市已經(jīng)發(fā)放耕?；?1.7億元，惠及111.8萬(wàn)農(nóng)戶。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民不愿離開(kāi)土地，還與一個(gè)顧慮有關(guān)。雖然農(nóng)民的上述收入只與承包地掛鉤，而承包地又已經(jīng)確權(quán)，不會(huì)因農(nóng)民身份的失去而失去，但農(nóng)民還是有顧慮。在成都市的個(gè)別農(nóng)村，還延續(xù)著“幾年一動(dòng)地”的傳統(tǒng)習(xí)慣。

而村外的人又對(duì)農(nóng)村的戶口“虎視眈眈”。那些在城市戶口吃香時(shí)把戶口辦出去的人，正在想方設(shè)法辦回來(lái)。分水村的村民告訴本刊記者，在上世紀(jì)90年代，村里曾有多戶人家為了招工將戶口辦到了城里，現(xiàn)在則千方百計(jì)地想回來(lái)。陳松木告訴本刊，這不是一件容易事。他說(shuō)，現(xiàn)在村里要進(jìn)來(lái)一個(gè)人，需要村小組三分之二以上的人投票通過(guò)?！半x婚后再結(jié)婚，另一方的戶口也不能辦進(jìn)來(lái)?！?/p>

政府的投入

農(nóng)民入城較少的另一個(gè)背景，是政府加大了對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的投入。

從2009年開(kāi)始，成都市每年向各村撥款20萬(wàn)元，用于改善農(nóng)村的公共服務(wù)。秦代紅說(shuō)，成都市共有2700多個(gè)農(nóng)村，政府每年這筆投入就達(dá)到5個(gè)多億。

他說(shuō)，這筆錢(qián)由成都市財(cái)政直接撥到村里，以避免中間環(huán)節(jié)可能的截留。

分水村上述負(fù)責(zé)人告訴本刊，這筆錢(qián)的使用，通常通過(guò)召開(kāi)村里的議事會(huì)討論決定。他說(shuō)，分水村的這筆錢(qián)，去年主要用在了建村里的圖書(shū)室和組建村治保隊(duì)。

成都市每年要對(duì)這筆錢(qián)進(jìn)行專門(mén)審計(jì)?！叭ツ甑膶徲?jì)結(jié)果是，除了一個(gè)村有點(diǎn)問(wèn)題外，其余的都沒(méi)有問(wèn)題?！鼻卮t說(shuō)。但有村民向本刊反映，這筆開(kāi)支的公開(kāi)尚待細(xì)化。

在教育方面，從2004年開(kāi)始，成都市、縣兩級(jí)財(cái)政投入14.5億元，在農(nóng)村建設(shè)了410所標(biāo)準(zhǔn)化中小學(xué)。陳松木說(shuō)，木蘭鎮(zhèn)就有三所這樣的學(xué)校。但專家認(rèn)為，硬件的差距可以迅速拉平，但軟件的追趕非一日之功。

在孩子教育這個(gè)問(wèn)題上，和很多農(nóng)民一樣，陳松木抱有一種不必強(qiáng)求、順其自然的態(tài)度?！八驱埖侥亩际驱?，是蟲(chóng)到哪都是蟲(chóng)?！?/p>

在醫(yī)療方面，從2003年開(kāi)始，成都市、縣兩級(jí)財(cái)政投入7.6億元，對(duì)223所鄉(xiāng)鎮(zhèn)公立衛(wèi)生院、150個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和2396個(gè)村衛(wèi)生站進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。相關(guān)專家分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院的改造也會(huì)面臨與學(xué)校相似的困境:硬件提升容易，軟件提升困難。

陳松木還向記者提到農(nóng)村社會(huì)保障的提高。他說(shuō)，自己前些年給父親買(mǎi)了一個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)。繳費(fèi)2.3萬(wàn)元，從60歲開(kāi)始領(lǐng)錢(qián)，每個(gè)月550元，可以一直領(lǐng)到去世。他算了算，自己投入的這筆錢(qián)，42個(gè)月即可收回成本。而自己的父親現(xiàn)在已經(jīng)89歲。如果領(lǐng)取的金額少于所繳的費(fèi)用，其中的差額還可以退回。

此外，政府的投入項(xiàng)目還包括:構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的公共文化服務(wù)體系;實(shí)施農(nóng)村“安身工程”，投入資金5700余萬(wàn)元;建立覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)服務(wù)體系以及建立城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保險(xiǎn)體系。

“我們這次最大的特點(diǎn)就是農(nóng)民工綜合社會(huì)保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工的社會(huì)保險(xiǎn)并軌，從現(xiàn)在已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民工工傷、醫(yī)療保險(xiǎn)待遇與城鎮(zhèn)職工待遇一致的基礎(chǔ)上，還將實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老、失業(yè)和生育這三個(gè)保險(xiǎn)待遇與城鎮(zhèn)職工一致，這就從根本上實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)社保的公平?！背啥际袆趧?dòng)和社會(huì)保障局綜合政策調(diào)研處處長(zhǎng)王德平說(shuō)。

在今年6月份召開(kāi)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)成都論壇上，國(guó)務(wù)院研究室副主任黃守宏提到，在2002到2009年間，成都市縣兩級(jí)財(cái)政的“三農(nóng)”投入增長(zhǎng)了26倍?！斑@在全國(guó)是沒(méi)有的?！?/p>

成都市社科院副院長(zhǎng)陳家澤告訴本刊，與其他地方的戶改不同，成都市戶改的投入是在戶改之前，這保證了戶改平穩(wěn)開(kāi)展，還讓?xiě)舾暮筘?cái)政的壓力頓減。

“更大的改革”

有人擔(dān)心成都的把農(nóng)民留在農(nóng)村的做法，是否與城市化大方向背道而馳?

按照成都市的十一五規(guī)劃，到2010年，成都市的城市化目標(biāo)為65%。該市提供的一份官方資料顯示，到2009年，該市的城鎮(zhèn)化率為64.9%。按照該市自定的指標(biāo)，其城鎮(zhèn)化率為55.6%。

在接受本刊采訪時(shí)，秦代紅強(qiáng)調(diào)，城市化要回到其本來(lái)面目。“你像以前的縣城都沒(méi)有污水處理廠，有時(shí)候上公共廁所都不方便。這也是城市化?現(xiàn)在，我住在農(nóng)村，享受基本的公共服務(wù)，白天在城市里打工，晚上回到小鎮(zhèn)。炊煙裊裊，竹林農(nóng)舍，鳥(niǎo)語(yǔ)花香，你說(shuō)這個(gè)算不算城市化?”

陳家澤試圖從另一個(gè)角度，來(lái)說(shuō)明戶籍并不是城市化的唯一衡量指標(biāo)。他說(shuō)，如果大量農(nóng)民涌入城里，有了城市戶口，卻因沒(méi)有足夠的工作機(jī)會(huì)而失業(yè)，住在貧民窟里，衣衫襤褸，食不果腹，這難道就是健康的城市化?他說(shuō)，城市化不應(yīng)該僅僅是一個(gè)地域概念，而應(yīng)該是一種生活方式。

陳松木現(xiàn)在在附近的一家工廠上班，每月工資2200元，農(nóng)忙時(shí)在家收拾莊稼，閑下來(lái)泡壺清茶，或吆三喝四，喝點(diǎn)小酒，打點(diǎn)小牌，“日子過(guò)得有滋有味兒，我為啥非得要往城里跑?”

但他擔(dān)心，這樣的日子怕難長(zhǎng)久。近段時(shí)間，村里的干部頻頻上門(mén)，說(shuō)服他搬到劃定的集中居住區(qū)，條件是一個(gè)人補(bǔ)助1.3萬(wàn)元。陳松木家有三口人，總共3.9萬(wàn)元。對(duì)這個(gè)條件，他不甚滿意:“我要在那蓋一處房子，自己還得倒貼6、7萬(wàn)元。”他說(shuō)，自己心中理想的政策是:分一套房，然后再把家人的保險(xiǎn)給買(mǎi)上?！澳呐路孔記](méi)那么大也行?！?/p>

農(nóng)民現(xiàn)在不愿意輕易放棄自己的土地，還與一個(gè)農(nóng)地即將上市的坊間流言有關(guān)。陳家澤在接受本刊采訪時(shí)，對(duì)此給出了積極的回應(yīng)。他說(shuō)，成都的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，目標(biāo)還在于生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)。農(nóng)村的生產(chǎn)要素主要有兩個(gè)，一個(gè)是勞動(dòng)力，戶籍改革意在解決這一問(wèn)題;另一個(gè)是土地?！皯?yīng)該讓農(nóng)民參與到對(duì)土地級(jí)差收益的共享中?！?/p>

陳家澤說(shuō)，至少在年底之前，成都市還會(huì)有一個(gè)“更大的改革”出臺(tái)，“就是有關(guān)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的。”

成都的戶改正受到關(guān)注。在宣布新一輪戶改的11月16日，由國(guó)家發(fā)改委一位副主任帶隊(duì)的一支考察團(tuán)蒞臨成都，對(duì)其做法詳細(xì)考察。陳家澤說(shuō)，他曾被考察組詢問(wèn)了相關(guān)問(wèn)題，尤其是關(guān)于成都的實(shí)踐能否在全國(guó)復(fù)制的問(wèn)題。